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Dictamen : 163 - del 21/09/2026
21 de setiembre de 2026
PGR-C-163-2026
Señor
José Joaquín Vargas Guerrero
Auditor
Banco Central de Costa Rica
Estimado señor:
Con indicaciones del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° BCCR-AI-OFC-0203-2026 de 2 de setiembre de 2026, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la implementación de la Ley Marco de Empleo Público y la coexistencia de varios regímenes salariales.
I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.
Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.
En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Lo anterior con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.
Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen entre lo consultado y un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo. (Dictámenes C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).
Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación, de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.
Además, como se indicó en el dictamen n.° PGR-C-120-2024:
“…al igual que el resto de las gestiones consultivas, la consulta jurídica que se dirige a la Procuraduría por parte de los Auditores internos debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a un asunto pendiente de resolver (Dictámenes C-003-2007 de 10 de enero del 2007 y C-029-2007 de 7 de febrero de 2007).
Por ello, no pueden plantearse consultas referidas a asuntos o denuncias concretas que atiendan y estén aún pendientes de resolverse (Dictámenes C-074-2020 de 03 de marzo de 2020, C-090-2020 de 17 de marzo de 2020, C-005-2021 de 11 de enero de 2021, C-008-2021 de 14 de enero de 2021, PGR-C-268-2021 de 16 de setiembre de 2021, PGR-C-055-2022, op. cit., PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-205-2022 de 16 de setiembre de 2022, PGR-C-287-2022 de 20 de diciembre de 2022, PGR-C-233-2023 de 23 de noviembre de 2023).”
Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.
A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen n.° C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).
Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.
II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
Tal y como se dijo anteriormente, el tema de fondo de la consulta planteada debe estar ligado a un estudio de auditoría que se haya previsto realizar en el plan de trabajo, pues, como hemos señalado en otras oportunidades:
“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.
Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen no. PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021).
En esta ocasión, no se hace referencia a un estudio o informe específico previsto en el plan de trabajo de la auditoría. Por tanto, no es posible tener por acreditado el cumplimiento del requisito apuntado y que, lo consultado, efectivamente, se encuentre dentro del ámbito de competencias de la auditoría. En consecuencia, la consulta es inadmisible y se archiva.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 10635-2026
PGR-C-163-2026.
BANCO CENTRAL DE COSTA RICA. FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. CONSULTAS DE AUDITORES INTERNOS. LAS CONSULTAS DEBEN ESTAR LIGADAS A UN TEMA DE FONDO QUE SE HAYA PREVISTO ESTUDIAR EN EL PLAN DE TRABAJO.
El Auditor del Banco Central de Costa Rica José Joaquín Vargas Guerrero requirió de nuestro criterio sobre: “1.En el caso de las personas funcionarias que, previo a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público N.º 10159, se encontraban remuneradas mediante esquemas institucionales de salario global y sujetas al régimen de prohibición, y que posteriormente fueron trasladadas al esquema remunerativo global previsto por dicha ley, ¿deben mantenerse los porcentajes de referencia utilizados para determinar la compensación asociada a la prohibición dentro de la estimación de su salario global, de forma análoga a lo ocurrido con las personas sujetas al esquema de salario base más pluses? O bien, ¿resulta aplicable el principio de indemnidad salarial respecto de dicha compensación, aun cuando posteriormente hayan sido incorporadas al esquema remunerativo establecido por la Ley Marco de Empleo Público N.º 10159? 2. ¿Es correcto aplicar el sistema de puntos tal y como se está asignando actualmente, a pesar de que desnaturaliza el espíritu del legislador cuando propuso el pago por concepto de prohibición sin distinción de puestos pues la responsabilidad de quebrantar el régimen es igual para todos, bajo esta condición, se debería hacer una diferenciación entre puestos con distintas responsabilidades de acuerdo con el puntaje otorgado?”
Esta Procuraduría, mediante dictamen no. PGR-C-163-2026 de 21 de setiembre de 2026, señaló lo siguiente:
La facultad de los auditores internos para formular consultas directamente ante la Procuraduría, prevista en el artículo 4 de la Ley Orgánica n.° 6815, no es irrestricta, pues debe ejercerse dentro del ámbito de sus competencias funcionales y en relación con las competencias de la institución que fiscalizan. En ese sentido, la jurisprudencia administrativa ha establecido que las consultas deben estar vinculadas con el plan de trabajo de la auditoría, de manera que exista un ligamen entre la duda jurídica planteada y un tema, estudio o informe previsto en dicho plan.
Además, la consulta debe referirse a una duda jurídica puntual y específica, planteada en términos generales y abstractos. Por tanto, no resulta procedente utilizar esta vía para solicitar criterio sobre casos concretos, denuncias o asuntos pendientes de resolución. Tampoco puede la Administración activa canalizar sus solicitudes a través de la auditoría interna con el propósito de evadir los requisitos de admisibilidad aplicables a las consultas ordinarias.
En el caso analizado, aunque la consulta fue formulada por la auditoría interna, no se identifica un estudio o informe específico contemplado en su plan de trabajo que permita establecer la relación entre lo consultado y el ejercicio de sus competencias. Por ello, no puede tenerse por acreditado que la materia consultada se encuentre dentro del ámbito funcional de la auditoría.
En consecuencia, al no acreditarse el vínculo entre la consulta y un estudio o informe previsto en el plan de trabajo, no se cumple uno de los requisitos necesarios para su admisibilidad, por lo que la consulta se declara inadmisible.