18 de setiembre del 2026

PGR-C-155-2026

Licenciado

Allan Arias Jiménez

Auditor Interno

Corporación Arrocera Nacional (Conarroz)

Estimado señor:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, no sin antes manifestar las disculpas del caso por la demora en la emisióndel presente pronunciamiento, se atiende el oficio n.° A.I. 151-2026 del 16 de julio del 2026, recibido en este Despacho ese mismo día bajo el código 8488-2026, mediante el cual la Auditoría Interna de la Corporación Arrocera Nacional (en adelante Conarroz) solicita el criterio técnico jurídico de estaProcuraduría General sobre el alcance de las competencias legales de esa Corporación para utilizar fondos parafiscales en la adquisición y entregagratuita de insumos agrícolas a productores de arroz, en el marco de los denominados Planes de Ayuda 1.0 y 2.0.

I.                  SOBRE LA CONSULTA FORMULADA

Mediante el oficio n.° A.I. 151-2026 del 16 de julio del 2026 se formularon las siguientes doce interrogantes:

1)   Si los incisos f) y v) del artículo 6, junto con el artículo 42 de la Ley n.° 8285, bastan por sí mismos para que Conarroz adquiera agroquímicos u otros insumos con fondos parafiscales y los entregue gratuitamente a los productores de arroz.

2)  Si la sola competencia de promover, fomentar, fortalecer o estabilizar la actividad arrocera comprende, por sí misma, la facultad de entregar gratuitamente bienes adquiridos con recursos parafiscales.

3)    Si la doctrina de las potestades implícitas permite crear mecanismos de intervención administrativa para adquirir y entregar gratuitamente bienes a particulares cuando la ley no contempla expresamente esa modalidad de actuación.

4)  Si existe diferencia jurídica entre que Conarroz adquiera bienes o contrate servicios para ejecutar sus propias competencias, y que entregue esos bienes gratuitamente a particulares con cargo a fondos parafiscales.

5)   Si la circunstancia de que un programa institucional persiga fines públicos de fomento o estabilización exime de la necesidad de una habilitación legal suficiente cuando ese programa implica la transferencia gratuita de bienes adquiridos con recursos públicos.

6)  Cuál es el alcance que debe darse al artículo 11, inciso 2), de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto exige que el acto esté autorizado por norma escrita aunque sea en forma imprecisa, tratándose de actuaciones que disponen de recursos públicos de naturaleza parafiscal.

7)   Si los dictámenes C-329-2011, C-276-2011, C-194-2009 y C-089-2009 pueden interpretarse como fundamento suficiente para autorizar a Conarroz la entrega gratuita de agroquímicos u otros bienes a los productores, o si su alcance debe entenderse limitado a las circunstancias y consultas específicas que les dieron origen.

8)    Si el hecho de que un programa haya sido aprobado por la Junta Directiva, reglamentado internamente e incorporado al presupuesto institucional suple o sustituye la necesidad de una habilitación legal suficiente cuando la actuación implica la entrega gratuita de bienes a particulares.

9)    Si, desde la perspectiva del principio de legalidad, existe diferencia entre una donación o transferencia gratuita de bienes y la ejecución de un programa institucional que produce ese mismo efecto patrimonial en favor de particulares.

10)   Cuál debe ser el alcance del control de legalidad que corresponde ejercer a la Auditoría Interna cuando, en ejercicio de sus competencias, solicita identificar la norma escrita que sirve de fundamento a una actuación administrativa.

11)   Si el hecho de que la Auditoría Interna solicite a la Administración Activa que identifique la norma habilitante de una actuación administrativa constituye un ejercicio legítimo de la función fiscalizadora prevista en la Ley General de Control Interno, o si puede considerarse una sustitución de competencias o un acto de coadministración.

12)   Qué responsabilidades administrativas, civiles o penales derivan para la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva, la Asesoría Legal y demás titulares subordinados que participaron en el proceso de elaboración, aprobación y ejecución del plan de ayudas a los productores.

Según se expone de seguido, la gestión resulta inadmisible. De la documentación aportada se desprende que, con ocasión de un estudio de auditoría relacionado con los referidos Planes de Ayuda, esa Auditoría Interna solicitó a la Dirección Ejecutiva de Conarroz, mediante el oficio A.I. 144-2026 del 2 de julio del 2026, que indicara el fundamento legal utilizado para la compra y entrega gratuita de agroquímicos a los productores. La Dirección Ejecutiva respondió mediante el oficio D.E. 292-2026 del 7 de julio del 2026. Al no considerarse acreditada una norma escrita que autorizara en forma expresa el otorgamiento de ayudas en especie con fondos parafiscales, la Auditoría Interna reiteró su solicitud mediante el oficio A.I. 146-2026 del 8 de julio del 2026, lo que motivó una nueva respuesta de la Dirección Ejecutiva mediante el oficio D.E. 309-2026 del 15 de julio del 2026, en la que se mantuvo el criterio de que los Planes de Ayuda cuentan con fundamento jurídico suficiente. Es en ese contexto, de diferencia de criterio entre ambos órganos de Conarroz, que se plantea la consulta que ahora nos ocupa.

II.              SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA E INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA. COMPETENCIAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN ESTA MATERIA. IMPOSIBILIDAD DE DIRIMIR CONFLICTOS INTERNOS.

De conformidad con los artículos 3, inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, la función consultiva de este Órgano se circunscribe a la emisión de criterios técnico jurídicos sobre cuestiones jurídicas planteadas en términos genéricos, y no resulta procedente cuando el asunto sometido a consulta ha sido atribuido por el ordenamiento a la competencia de otro órgano especializado. En ese

sentido, esta Procuraduría ha señalado de forma reiterada que no son consultables los asuntos propios de órganos que ostenten una jurisdicción especial establecida por ley, como ocurre, precisamente, con la Contraloría General de la República en materia de Hacienda Pública (dictámenes C-390-2005 del 14 de noviembre del 2005 y C-250-2011 del 11 de octubre del 2011 y C-121-2013 del 1° de julio del 2013, entre otros).

Conforme al artículo 22 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292, la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. Por esa razón, esta Procuraduría ha sostenido de manera reiterada y constante que las consultas planteadas por una auditoría interna deben estar ligadas al contenido del Plan Anual de Trabajo que se encuentre aplicando esa unidad en el período correspondiente, y que, al momento de plantear la gestión, debe indicarse con claridad en qué punto, apartado o sección de ese plan se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se requiere el criterio de este Despacho, acompañando la información que acredite esa relación (entre otros, dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019, C-191-2020 del 26 de mayo del 2020, C-002-2021 del 6 de enero del 2021, PGR-C-293-2021 del 15 de octubre del 2021, PGR-C-117-2022 del 26 de mayo del 2022, PGR-C-010-2023 del 30 de enero del 2023 y PGR-C-120-2024 del 12 de junio del 2024).

Ese requisito no es ajeno a la propia Auditoría Interna consultante. En el dictamen PGR-C-234-2024 del 16 de octubre del 2024, esta Procuraduría declaró inadmisible una consulta anterior planteada por ese mismo Auditor Interno, precisamente por no haberse acreditado su relación con el Plan de Trabajo de esa unidad. Al replantear su gestión sobre ese mismo tema, el Auditor Interno subsanó expresamente ese defecto: según se indica en el dictamen PGR-C-138-2025 del 1 de julio del 2025, aclaró que su inquietud “guarda relación con el Plan Anual de Trabajo de esa Auditoría Interna del año 2024 (que adjunta), concretamente, con el estudio especial de Precios de Compra de Arroz por la Industria”, lo cual permitió a esta Procuraduría tener verificado ese punto y entrar a conocer el fondo del asunto.

En el oficio A.I. 151-2026 objeto de la presente consulta, esa misma exigencia no aparece satisfecha. El oficio se limita a indicar que la Auditoría Interna “se encuentra en el proceso de desarrollo de un estudio de auditoría, considerado en el Plan de Auditoría, relacionado con Planes de Ayudas que CONARROZ ha brindado a los productores de Arroz”,

y que la solicitud dirigida en su momento a la Dirección Ejecutiva se formuló “con ocasión del ejercicio de las funciones de fiscalización de la Auditoría Interna y conforme a su Plan de Trabajo”. Ninguna de esas referencias identifica el Plan Anual de Trabajo del período correspondiente por su año o denominación, ni el punto, apartado, sección o estudio específico dentro de dicho plan en el que se enmarca la consulta, ni se acompaña copia de ese instrumento, en contraste con lo que el propio auditor interno consultante sí hizo, en el trámite que dio lugar al dictamen PGR-C-138-2025.

En consecuencia, la presente consulta no acredita el ligamen exigido entre lo consultado y el Plan Anual de Trabajo de la Auditoría Interna del período de interés, lo cual constituye, por sí solo y de manera independiente a lo que se expone en los apartados siguientes, motivo suficiente para declararla inadmisible, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Procuraduría, incluido el precedente ya generado respecto de esa misma Auditoría Interna.

Ahora bien, la Contraloría General de la República es el órgano constitucional encargado del control y la fiscalización superiores de la Hacienda Pública, con independencia funcional y administrativa, de conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1, 2 y 11 de su Ley Orgánica, n.° 7428. El artículo 12 de esa misma ley dispone que la Contraloría “es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores” y que sus disposiciones, normas, políticas y directrices, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecen sobre cualquier otra que se le oponga.

Con fundamento en esas normas, esta Procuraduría ha sostenido de manera constante que carece de competencia para pronunciarse sobre aquellos asuntos en los que está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, por corresponder ese conocimiento, de forma prevalente, exclusiva y excluyente, a la Contraloría General de la República (entre otros, dictámenes C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000, C-120-2005 del 1 de abril del 2005, C-085-2005 del 25 de febrero del 2005, C-121-2013 del 1 de julio del 2013, PGR-C-002-2026 del 5 de enero del 2026 y PGR-C-071-2026 del 21 de abril del 2026).

Además del fundamento general expuesto en el apartado anterior, interesa precisar el contenido concreto de las competencias que, en esta materia, corresponden a la Contraloría General de la República.

El artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428, es la norma a partir de la cual se determina qué fondos y recursos quedan comprendidos dentro de la Hacienda Pública sujeta a su fiscalización, exigiendo, entre otros extremos, que los recursos hayan sido puestos a disposición mediante norma o partida presupuestaria. Con fundamento en esa disposición, y según lo reconoce la propia Dirección Ejecutiva de Conarroz en su oficio D.E. 292-2026, los recursos que administra Conarroz deben entenderse y tenerse como fondos públicos mayoritariamente, en la medida en que provienen de las contribuciones parafiscales reguladas en el artículo 42 de la Ley n.° 8285, por lo que quedan sujetos, en lo que corresponda, al régimen de Hacienda Pública que fiscaliza la Contraloría.

En ejercicio de esa competencia constitucional y legal, corresponde a la Contraloría General de la República, entre otras potestades relevantes para el presente asunto:

1.   Ejercer el control y la fiscalización, incluida la posterior, sobre la Hacienda Pública, extremo que alcanza a los entes públicos no estatales cuyo patrimonio sea de origen público, como es el caso de Conarroz (artículos 8, 11 y 12 de la Ley n.° 7428).
2.   Determinar la conformidad con el ordenamiento jurídico de los actos de disposición de fondos públicos, incluidas las donaciones, transferencias gratuitas y demás disposiciones patrimoniales, así como de los actos de contratación administrativa y de ejecución presupuestaria mediante los cuales estas se instrumentan (artículos 4, 8 y 12 de la Ley n.° 7428, en relación con el artículo 184 de la Constitución Política).
3.   Emitir disposiciones, normas, políticas y directrices de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, incluida Conarroz, dentro del ámbito de su competencia, las cuales prevalecen sobre cualquier otra disposición que se le oponga (artículo 12 de la Ley n.° 7428).
4.          Establecer, cuando corresponda y siguiendo el debido proceso, las responsabilidades derivadas del manejo irregular de fondos públicos por parte de los funcionarios que participan en su administración.

Esa competencia no es meramente teórica frente a Conarroz. Según se indica en el propio oficio D.E. 292-2026, la Contraloría General de la República ya ejerció fiscalización sobre los recursos administrados por esa Corporación y se pronunció sobre su naturaleza de fondos públicos mediante el informe n.° DFOE-AM-16/2004 del 6 de agosto del 2004, en el que instruyó a Conarroz a destinar sus recursos solo a aquello que la Ley n.° 8285 autoriza expresamente. Asimismo, conforme se reconoce en esos mismos antecedentes, sobre los recursos de Conarroz la Contraloría ejerce, de forma ordinaria, un control facultativo a posteriori, sin perjuicio de las demás potestades de fiscalización que su Ley Orgánica le confiere.

Viene de lo expuesto que, adicionalmente, exista un impedimento para que nos pronunciemos sobre sus inquietudes, toda vez que la gran mayoría de ellas versan sobre aspectos en los que la Contraloría General de la República ostenta competencia prevalente y exclusiva.

Por último, no podemos dejar de mencionar que tampoco ejercitamos nuestra competencia consultiva en tratándose de peticiones en las que se nos invita a dirimir un conflicto interno de posiciones. Tal y como quedó consignado arriba, en este caso es patente que sus inquietudes han sido atendidas por la Dirección Ejecutiva, en al menos dos ocasiones, siendo que resulta patente su disconformidad con esas respuestas. No puede ser utilizada nuestra función consultiva para determinar cuál órgano lleva razón en este tema, puesto que desnaturaliza nuestra competencia consultiva en temas jurídicos generales, aspecto que violentaríamos de entrar a conocer lo aquí peticionado.

III.          CONCLUSIÓN

La presente CONSULTA RESULTA INADMISIBLE por no haberse acreditado el ligamen exigido entre lo consultado y el Plan Anual de Trabajo de la Auditoría Interna del período de interés, conforme al artículo 22 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292, y a la reiterada jurisprudencia de esta Procuraduría, incluido el precedente específico ya establecido respecto de esa misma Auditoría Interna mediante el dictamen PGR-C-234-2024

A ese defecto se suma, de manera independiente, que buena parte del objeto de la consulta corresponde a la competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República en materia de Hacienda Pública, de conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 4, 8, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428, tal como esta Procuraduría ya lo había establecido respecto de la propia Corporación consultante mediante los dictámenes C-056-2007, C-276-2011 y C-200-2011.

Por último, se observa, además, que no se nos está planteando una situación genérica que amerita duda en el órgano auditor, sino, antes bien, se evidencia una diferencia de criterio entre ese órgano y la Dirección Ejecutiva. Diferencia que no se puede zanjar a través de una consulta emanada de nuestra Institución, pues quebrantaríamos el ámbito de nuestras competencias.

Sin otro particular,

Licda. Marianela Molina Araya

Procuraduría General de la República

MMA/pes

Cod: 8488-2026