Dictamen : 151 - del 16/09/2026

16 de setiembre del 2026

PGR-C-151-2026

Juan Carlos Morales Quirós

Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Personas Migrantes

Dirección General de Migración y Extranjería

Wendy Fuentes Espinoza

Gestora, Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes

Dirección General de Migración y Extranjería

Christopher Camacho Porras

Presidente, Comisión Técnica Permanente de Prevención de la Trata de Personas

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, no sin antes manifestar las disculpas del caso por la demora en la emisión del presente pronunciamiento; se atiende el oficio n.° GTT-0321-09-2025, del 01 de setiembre de 2025, suscrito por el señor Juan Carlos Morales Quirós y por la señora Wendy Fuentes Espinoza, ambos de la Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Personas Migrantes de la Dirección General de Migración y Extranjería, así como la gestión de seguimiento formulada mediante el oficio n.° ST-CONATT-0108-09-2026, del 03 de setiembre de 2026, suscrito por el señor Christopher Camacho Porras, presidente de la Comisión Técnica Permanente de Prevención de la Trata de Personas, mediante los cuales se solicita nuestro criterio jurídico sobre lo siguiente:

I. SOBRE LA CONSULTA FORMULADA

Mediante el oficio n.° GTT-0321-09-2025, del 01 de setiembre de 2025, dirigido al señor Procurador General de la República, la Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Personas Migrantes de la Dirección General de Migración y Extranjería plantea consulta en relación con la aplicación y la ejecución del artículo 35 de la Ley n.° 9095, “Ley contra la Trata de Personas y Creación de la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y la Trata de Personas (Conatt)”, norma que la gestión transcribe de manera literal.

En concreto, se solicita determinar cuál es la vía o el procedimiento jurídico adecuado para hacer efectivo el artículo 35 de la Ley n.° 9095, específicamente para que la Coalición pueda acceder al cero coma veinticinco por ciento (0,25%) semanal del espacio total que emitan o editen los medios de comunicación masiva, destinado a campañas de educación y orientación.

Asimismo, se solicita indicar cuál institución u órgano resulta competente para coordinar con los medios de comunicación masiva el acceso, la asignación y la utilización de esos espacios gratuitos previstos legalmente.

Finalmente, como cuestión implícita vinculada con las anteriores, la gestión conlleva precisar qué competencias corresponden a la Coalición, a su Secretaría Técnica y a las instituciones que la integran para gestionar y ejecutar esas campañas, considerando las obligaciones de coordinación en materia de divulgación y prevención establecidas en la propia Ley n.° 9095.

La gestión precisa, como antecedente de lo consultado, que la Comisión Técnica Permanente de Prevención de la Trata de Personas, en la sesión ordinaria SO-008-2025, celebrada el 13 de agosto de 2025, solicitó que se realizaran las gestiones que correspondieran para el uso de dichos espacios.

Ahora bien, la gestión no fue formulada por el jerarca administrativo competente ni se acompaña del criterio de la asesoría legal institucional respecto de los puntos sometidos a nuestro conocimiento.

Una vez analizado el contenido de la gestión, se concluye que la consulta deviene inadmisible por las razones que se detallan a continuación:

II. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA E INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA

De conformidad con los artículos 1, 2, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, el ejercicio de la función consultiva se encuentra condicionado al cumplimiento de requisitos mínimos de admisibilidad, cuya ausencia impide, de manera insalvable, la emisión de un pronunciamiento vinculante. Ello guarda estrecha relación con el carácter que el artículo 2 de ese cuerpo normativo confiere a nuestros dictámenes, en tanto jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

Sobre el particular, en el dictamen C-018-2004, del 16 de enero de 2004, este órgano asesor sistematizó dichos requisitos, a saber: que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano o institución pública; que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica, salvo la excepción prevista para las auditorías internas; y que las consultas versen sobre cuestiones jurídicas en genérico, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por la Administración consultante. Esa línea ha sido reiterada, entre otros, en los dictámenes PGR-C-020-2026, del 28 de enero de 2026, y PGR-C-092-2026, del 08 de junio de 2026, entre muchos otros.

En el presente asunto, la gestión incumple dos de esos requisitos. En primer término, la consulta no fue formulada por el jerarca administrativo competente. En efecto, el oficio n.° GTT-0321-09-2025 fue suscrito por el señor Juan Carlos Morales Quirós y por la señora Wendy Fuentes Espinoza, funcionarios de la Gestión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Personas Migrantes, dependencia interna de la Dirección General de Migración y Extranjería que, según se indica en la propia gestión, actúa “en calidad de apoyo técnico a la Secretaría Técnica” de la Coalición. Por su parte, el oficio de seguimiento n.° ST-CONATT-0108-09-2026 fue suscrito por el presidente de la Comisión Técnica Permanente de Prevención de la Trata de Personas, comisión técnica cuya existencia deriva del artículo 13, inciso c), de la Ley n.° 9095, norma que remite su establecimiento a lo que disponga el reglamento de esa ley.

Ninguna de esas instancias ostenta la representación orgánica necesaria para comprometer institucionalmente a la Administración consultante y para solicitar un criterio que, por mandato legal, le resultaría obligatorio. Nótese que el artículo 14 de la Ley n.° 9095 dispone que la Secretaría Técnica de la Coalición “estará a cargo de la Dirección General de Migración y Extranjería, siendo su máximo repre0sentante el director o la directora general, quien a su vez preside la Conatt”, y que el artículo 10 de esa misma ley establece que la Coalición se integra con el jerarca o la jerarca, o su representante, de las instituciones que enumera. De ahí que la gestión debió ser formulada por el jerarca administrativo correspondiente, y no por dependencias internas ni por comisiones técnicas carentes de dicha condición.

Este requisito, lejos de constituir una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca correspondiente valoró la conveniencia y la oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. Así lo precisó el dictamen PGR-C-088-2026, del 03 de junio de 2026, en el que se declaró inadmisible una gestión por no haber sido planteada por el jerarca administrativo de la institución consultante, y así se desprende igualmente del dictamen PGR-C-020-2026, del 28 de enero de 2026, conforme al cual “las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos”.

En segundo término, la gestión no viene acompañada del criterio de la asesoría legal institucional, exigencia establecida en el artículo 4 de la Ley n.° 6815, sin que se invoque ni resulte aplicable la excepción prevista en esa norma para las auditorías internas. De la revisión del oficio n.° GTT-0321-09-2025 y de sus reiteraciones se constata que la gestión se limita a transcribir el artículo 35 de la Ley n.° 9095, a exponer la necesidad institucional de acceder a los espacios allí previstos y a formular directamente las interrogantes jurídicas, sin que conste el análisis jurídico previo que, por mandato legal, debe acompañar toda consulta formulada ante este órgano superior consultivo.

Conviene recordar que, conforme al dictamen C-276-2005, del 04 de agosto de 2005, el informe de la asesoría legal que debe adjuntarse a la consulta “debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca”, el cual “debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición”. En la misma línea, el dictamen PGR-C-092-2026, del 08 de junio de 2026, precisó que el requisito no se satisface con la presentación de cualquier informe jurídico que verse sobre el tema consultado, sino que este debe haber sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos que luego se someten a esta Procuraduría. En el presente caso no consta documento alguno de esa naturaleza.

A lo anterior debe agregarse un límite consustancial a la función consultiva, que subsistiría aun si la gestión hubiese satisfecho los requisitos de admisibilidad: esta Procuraduría no puede sustituir a la Administración activa en el ejercicio de su función sustantiva ordinaria. Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido constante al señalar que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos”, criterio recogido, entre otros, en el dictamen PGR-C-141-2003, del 21 de mayo del 2003.

En el mismo sentido, el dictamen C-100-2010, del 12 de mayo de 2010, advirtió que, de pronunciarse sobre aquello que el ordenamiento reserva a la Administración, este órgano asesor estaría “convirtiéndonos en administración activa (toma de decisiones administrativas), desvirtuando con ello la función consultiva que por imperio de ley se le ha otorgado a la Procuraduría General de la República”. De ahí que la definición de la ruta operativa, de los instrumentos concretos y de las actuaciones materiales necesarias para la aplicación del artículo 35 de la Ley n.° 9095 corresponde a la Coalición y a las instituciones que la integran, en ejercicio de sus propias competencias, y no a esta Procuraduría.

No escapa a este órgano asesor la relevancia e importancia que reviste el asunto planteado, en tanto la aplicación del artículo 35 de la Ley n.° 9095 incide directamente en las acciones de divulgación, prevención y sensibilización que el ordenamiento encomienda a la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y la Trata de Personas; sin embargo, precisamente por la trascendencia de dicho tema resulta indispensable que la consulta sea formulada con el pleno cumplimiento de los requisitos de admisibilidad legalmente establecidos, de manera que el criterio que eventualmente se emita resulte válidamente vinculante.

Por lo anterior, esta Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para emitir un dictamen de fondo sobre lo consultado, sin perjuicio de que la gestión pueda ser nuevamente formulada por el jerarca administrativo competente y acompañada del respectivo criterio legal institucional, y de que la Administración consultante, en el ejercicio de sus competencias propias, adopte las decisiones que estime procedentes, con estricta sujeción al principio de legalidad y al ordenamiento jurídico vigente.

En consecuencia, conforme a lo expuesto, la consulta no satisface los requisitos de admisibilidad exigidos para el válido ejercicio de la función consultiva atribuida a este órgano asesor.

Se destaca que, para consultar los dictámenes citados en este documento, así como cualquier otro pronunciamiento emitido por la Procuraduría General de la República, se debe ingresar al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI). En dicho portal, debe seleccionarse el apartado “Pronunciamientos”. Posteriormente, “Búsqueda selectiva”, corresponde completar los datos identificativos del criterio o dictamen que se requiera localizar.

III. MARCO NORMATIVO GENERAL DE LA LEY N.° 9095, LEY CONTRA LA TRATA DE PERSONAS Y CREACIÓN DE LA COALICIÓN NACIONAL CONTRA EL TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES Y LA TRATA DE PERSONAS (CONATT)

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, y en atención a la investidura de las personas consultantes, así como a la necesidad manifestada por la Administración, se estima pertinente efectuar un análisis general de la Ley n.° 9095. Con ese propósito, y a fin de coadyuvar con la Dirección General de Migración y Extranjería y con la Comisión Técnica Permanente de Prevención de la Trata de Personas, se realiza un recuento del marco normativo aplicable, en la medida en que ello resulte posible sin sustituir a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias sustantivas ordinarias.

Las consideraciones que se exponen de seguido tienen un carácter meramente orientador y se sustentan en el ordenamiento jurídico vigente. En consecuencia, no constituyen un dictamen de fondo en los términos del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, toda vez que la gestión planteada no satisface los requisitos de admisibilidad exigidos para el ejercicio de la función consultiva.

Con carácter previo, debe advertirse que el artículo 35 de la Ley n.° 9095, cuya aplicación se consulta, fue reformado por el artículo 5 de la Ley n.° 10886, del 18 de marzo de 2026, esto es, con posterioridad a la presentación de la gestión, por lo que todo análisis debe partir de su redacción vigente. Esta mantiene el deber de todo medio de comunicación masiva de ceder gratuitamente a la Coalición espacios semanales hasta del cero coma veinticinco por ciento (0,25%) del espacio total que emitan o editen, y adiciona un párrafo conforme al cual la Conatt realizará campañas de concientización, en coordinación con el Ministerio de Educación Pública, para prevenir a las personas menores de edad acerca del peligro de exponer información sensible en redes sociales frente a la trata de personas, debiendo garantizarse la accesibilidad y el derecho a la información de la población en situación de discapacidad. Mediante el artículo 6 de esa misma ley se adicionó, además, el artículo 35 bis, relativo a la campaña “Bandera del corazón azul”, que faculta a los establecimientos comerciales -especialmente los vinculados con el sector turismo- a ceder espacios dentro de sus edificaciones para exhibir material de las campañas, en coordinación con la Secretaría Técnica de la Coalición.

Conviene señalar, como punto de partida, que el artículo 35 de la Ley n.° 9095 no requiere de un acto habilitante previo para su existencia; el deber de ceder el espacio está impuesto de manera imperativa y directa por la ley a “todo medio de comunicación masiva”, de modo que el título jurídico de la Coalición para acceder a esos espacios es la propia norma legal y no un convenio, una autorización o una habilitación que deba obtenerse de los medios de comunicación.

Debe repararse, sin embargo, en que la norma fija un tope y no una cuota fija, pues se refiere a “espacios semanales hasta del cero coma veinticinco por ciento (0,25%) del espacio total que emitan o editen”. La determinación del porcentaje concreto que se requerirá dentro de ese límite, de la base sobre la cual se calcula y de la forma de asignación de los espacios en cada medio no se encuentra resuelta en el texto legal, por lo que su definición constituye precisamente una actuación propia de la Administración activa.

El propio artículo 35 aporta, además, las reglas de régimen aplicables a esos espacios: no son acumulativos, cedibles ni transferibles a terceros; pueden ser sustituidos por campañas que desarrollen los propios medios, “previa autorización de la Coalición”, para lo cual “deberá coordinarse con la Secretaría Técnica de esta Coalición”; deben ubicarse en las páginas, los horarios o los programas de mayor audiencia, de acuerdo con el segmento de población al que vayan dirigidos; y su costo se considerará una donación al Estado para efectos del cálculo anual del impuesto sobre la renta. La autorización de campañas sustitutivas constituye, por tanto, una competencia de la Coalición que se ejerce mediante acto administrativo y que, conforme al artículo 13, inciso a), de esa ley, corresponde a la Coalición en pleno, integrada por los jerarcas de las instituciones que la conforman o sus representantes formalmente designados, cuyos acuerdos se toman por mayoría simple.

En lo relativo a los instrumentos por los cuales se articula esa actuación, el artículo 8 de la Ley n.° 9095 remite la integración y las funciones de la Coalición a lo dispuesto en esa ley y en su reglamento, Decreto Ejecutivo n.° 39325-MGP-MSP-CM-MEP-H-JP-MOPT-P-RREE-S-MTSS-T, del 09 de setiembre de 2015, cuyo examen corresponde a la Administración consultante. Por su parte, el artículo 16 dispone que la política nacional se adopta mediante decreto ejecutivo y que las acciones estratégicas que por su naturaleza no puedan dictarse por esa vía “serán adoptadas por el nivel jerárquico superior de la respectiva entidad por medio del acto administrativo correspondiente” e incorporadas en los planes operativos institucionales. Como antecedente documentado en esta misma materia, el Decreto Ejecutivo n.° 39781-MGP, del 17 de mayo de 2016, fue dictado a partir de sendos acuerdos del pleno de la Coalición y declaró de interés público y nacional las actividades destinadas a la implementación de la campaña internacional “Corazón Azul contra la Trata de Personas”, disponiendo en su artículo 3 que las instituciones miembros de la Coalición “deberán participar y cooperar para facilitar y fortalecer las acciones que permitan el desarrollo de estas actividades e iniciativas”.

No se pronuncia este órgano asesor, en cambio, sobre la autoridad administrativa llamada a exigir el cumplimiento del deber legal frente a un medio de comunicación que no ceda los espacios, ni sobre el régimen aplicable en ese supuesto, por tratarse de extremos que exceden el objeto de la gestión y que, en todo caso, deberían ser analizados en el criterio legal institucional que ha de acompañar una eventual nueva consulta.

Ahora bien, el ordenamiento identifica con claridad la instancia de coordinación. El artículo 35 dispone que la coordinación para la sustitución de espacios se realizará con la Secretaría Técnica de la Coalición, y el artículo 33, párrafo segundo, establece que las acciones de divulgación, detección y capacitación se ejecutarán “en estricta coordinación con la Secretaría Técnica de la Coalición”. A su vez, el artículo 13, inciso b), define a dicha Secretaría como “la instancia de coordinación y representación a nivel nacional y regional de la Conatt adscrita a la Dirección General de Migración y Extranjería”; el artículo 14 precisa que estará a cargo de esa Dirección General, “siendo su máximo representante el director o la directora general, quien a su vez preside la Conatt”; y el artículo 15 le encomienda velar por la adecuada coordinación técnica, política y administrativa de la Coalición y de las comisiones técnicas que se establezcan en el reglamento de la ley.

De la lectura conjunta de esas disposiciones se sigue una distinción relevante, la coordinación y la representación frente a los medios de comunicación corresponden a la Secretaría Técnica, cuyo máximo representante es el director o la directora general de Migración y Extranjería; la autorización de las campañas sustitutivas está reservada a la Coalición; y la ejecución material de las campañas se atribuye a las comisiones técnicas permanentes, en los términos del artículo 12, inciso j), de la Ley n.° 9095.

Por su lado, la norma señala que a la Coalición corresponde, conforme al artículo 9 de la Ley n.° 9095, promover la formulación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas nacionales, regionales y locales para la prevención del tráfico ilícito y la trata de personas; y, según el artículo 17, elaborar, implementar por medio de sus instituciones y dar seguimiento a las acciones estratégicas contenidas en la política nacional. Su estructura, de acuerdo con el artículo 13, comprende la Coalición en pleno, la Secretaría Técnica, las comisiones técnicas permanentes o especiales que se establezcan en el reglamento y el Equipo de Respuesta Inmediata.

A la Secretaría Técnica corresponden las funciones de coordinación y representación ya señaladas, con fundamento en los artículos 13 inciso b), 14 y 15, así como, conforme al artículo 34, asesorar a las autoridades municipales para que incluyan en sus planes de desarrollo programas de prevención de la trata de personas y de atención a las víctimas, sin detrimento de las iniciativas que promueva y realice en instituciones públicas y privadas y en la comunidad en general. A las comisiones técnicas permanentes, en la forma que establezca el reglamento de esa ley, el artículo 12 les atribuye proponer, dirigir, impulsar, coordinar y supervisar la implementación y la ejecución de la política nacional en el área de promoción de la prevención (inciso a), desarrollar y ejecutar campañas de sensibilización, educación y orientación a la ciudadanía, especialmente hacia las poblaciones más vulnerables (inciso j), y formular y dar seguimiento al Plan Nacional Estratégico contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes de la Conatt (inciso k).

En cuanto a las instituciones que integran la Coalición, el artículo 33, párrafo primero, les impone destinar, de acuerdo con sus competencias, el personal y los recursos necesarios para la aplicación de medidas concretas que desalienten la demanda de la trata de personas, faciliten su detección y alerten a la población; el artículo 10 asigna a cada una los ejes en que participa, entre ellos el de prevención, y dispone que sus representantes son responsables de trasladar la información, los acuerdos, los planes y las acciones de su trabajo a la Secretaría Técnica y a lo interno de las instituciones de las que forman parte; y el artículo 16, párrafo segundo, prevé que las acciones estratégicas sean adoptadas por el nivel jerárquico superior de la respectiva entidad e incorporadas en sus planes operativos. Debe agregarse que, tras la reforma introducida por la Ley n.° 10886, el propio artículo 35 prevé la realización de campañas de concientización en coordinación con el Ministerio de Educación Pública, institución que el artículo 10, inciso l), incorpora a la Coalición en el eje de prevención.

Se reitera que lo expuesto en este apartado se consigna a título estrictamente orientativo. La determinación del porcentaje concreto que corresponda requerir dentro del límite legal, la definición de la base de cálculo aplicable, la asignación de los espacios en cada medio de comunicación, la aprobación de las campañas y la selección de los instrumentos administrativos necesarios para su implementación constituyen actuaciones que el ordenamiento jurídico reserva a la Coalición y a las instituciones que la integran, en el ámbito de sus respectivas competencias. En consecuencia, esta Procuraduría no puede asumir tales determinaciones sin incurrir en una sustitución indebida de la Administración activa en el ejercicio de su función sustantiva ordinaria.

En ese sentido, las consideraciones desarrolladas tienen como finalidad proporcionar a la Administración los elementos normativos y jurídicos necesarios para orientar su análisis, de manera que sean los órganos competentes quienes, bajo su propia responsabilidad y con fundamento en las circunstancias particulares que concurran en cada supuesto, examinen la relación jurídica concreta, adopten las decisiones que correspondan y arriben a sus propias conclusiones, con estricto apego al ordenamiento jurídico.

IV. CONCLUSIÓN

Por las razones expuestas, la consulta formulada mediante el oficio n.° GTT-0321-09-2025, reiterada mediante el oficio n.° ST-CONATT-0108-09-2026, SE DECLARA INADMISIBLE, al no haber sido formulada por el jerarca administrativo competente y al no acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional exigido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

No obstante, y con el propósito de brindar colaboración institucional a la Dirección General de Migración y Extranjería y a la Comisión Técnica Permanente de Prevención de la Trata de Personas, se estima pertinente hacer referencia, de manera general, al marco normativo vigente aplicable a la materia. Las consideraciones que se exponen tienen un carácter estrictamente orientador y no constituyen un dictamen de fondo en los términos del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Lo anterior, sin perjuicio de que la gestión pueda ser formulada nuevamente por el jerarca administrativo competente, con pleno cumplimiento de los requisitos de admisibilidad legalmente exigidos.

Cordialmente,

                     Marianela Molina Araya

                                                                                               Abogada, Procuraduría General de la República

Cod: 13272-2025 y 10686-2026.