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Dictamen : 160 - del 18/09/2026
18 de septiembre de 2026
PGR-C-160-2026
Licenciada
Yalile López Guzmán
Auditora Interna
Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce consulta formulada mediante oficio CMDPB-AI-019-2026 fechado 28 de mayo del 2026. Por ese medio peticiona criterio, entre otros, respecto al financiamiento de infraestructura necesaria para mejorar la gestión de residuos. En concreto, peticiona dilucidar lo siguiente:
“1. ¿Debe interpretarse que el inciso e) del artículo 2 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N.° 8839, faculta jurídicamente a los gobiernos locales para destinar recursos financieros del servicio de gestión integral de residuos al desarrollo, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura pública necesaria para la adecuada prestación de dicho servicio, aun cuando esta implique intervenciones sobre bienes de uso público vinculados a la movilidad o acceso?
2. Desde una interpretación abstracta y general del alcance del citado inciso e), ¿podría comprenderse dentro del concepto de “infraestructura pública necesaria” la ejecución de obras asociadas a vías de acceso, tránsito o conectividad indispensables para posibilitar la recolección, transporte, traslado, acopio o disposición final de residuos?
3. ¿Cuáles son los criterios jurídicos que deben observar las administraciones locales para determinar cuándo determinada infraestructura pública puede considerarse jurídicamente necesariay funcionalmente vinculada a la prestación del servicio de gestión integral de residuos, conforme a la Ley N.° 8839??”
I- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO.
Este órgano técnico asesor ha sido conteste, a través de su jurisprudencia administrativa, respecto de los requisitos que deben cumplir las consultas que se nos plantean por parte de los señores (as) Auditores (as).
Así, hemos señalado que la petición de criterio resulta admisible cuando se esboza dentro del ejercicio independiente de fiscalización que les asigna la Ley de Control Interno, N°8222 fechada 31 de julio de 2002, lo cual, se materializa a través del ligamen directo con el plan de trabajo anual que desarrollaran. Debiendo, además, cumplir las exigencias que imponen los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, con excepción de allegar el criterio jurídico pertinente. En ese sentido, esta procuraduría general, ha determinado lo que sigue:
“…los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (ver dictámenes n° C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1 de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021, PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022).
En ese orden de ideas, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.”[1]
Analizadas que fueren las interrogantes planteadas a esta Procuraduría puede concluirse que incumplen requerimientos necesarios para su evacuación, por una parte, las dos primeras exceden lo propio de nuestra competencia y, por otra, la tercera no se corresponde a tópicos legales genéricos. Veamos:
En la especie, la señora Auditora del Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas nos expone, al momento de peticionar criterio, que está desarrollando el Plan de Trabajo denominado “Evaluación de la Gestión Financiera en el Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas en el período 2025” cuyo objetivo principal busca “evaluar la suficiencia y eficacia de los mecanismos aplicados para la generación de ingresos, administración presupuestaria y financiamiento de proyectos institucionales, así como valorar la adecuada aplicación de los procesos de registro contable y presupuestario, la presentación de la información financiera y la toma de decisiones ante variaciones significativas en la ejecución presupuestaria.”
Bajo esa inteligencia, con la finalidad de analizar el marco jurídico “asociado al financiamiento de infraestructura pública”, consulta, mediante los cuestionamiento primero y segundo, sobre la aplicación del numeral 2 inciso e) de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N° 8839 del 24 de junio del 2010, en concreto, la posibilidad de “los gobiernos locales para destinar recursos financieros del servicio de gestión integral de residuos al desarrollo, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura …”, así como, las obras cuya ejecución podría enmarcarse en la denominada infraestructura pública necesaria.
Como claramente se sigue de lo expuesto, lo formulado conlleva, indubitablemente, una inquietud respecto a la correcta utilización del erario, materia que, por disposición constitucional - cardinal 184 de la Constitución Política- y legal, le compete exclusivamente a la Contraloría General de la República.
En esa línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa al sostener lo siguiente:
“De conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros)” [2]
En lo tocante a la tercera pregunta, se solicita establecer “los criterios jurídicos que deben observar las administraciones locales para determinar cuándo determinada infraestructura pública puede considerarse jurídicamente necesaria”.
Tal petición dice, más allá de una solicitud de estudio de normativa, figuras jurídicas o interpretación de éstas, de aspectos específicos que debe definir el ente territorial en lo propio de su competencia, ejerciendo las potestades de imperio discrecionales y regladas para ponderar, al amparo del cuadro fáctico y normativo que rodea cada caso, cuándo desarrollar una obra resulta necesaria para proporcionar el servicio de gestión integral de residuos, en los términos de la normativa aplicable. Por lo que, atender lo peticionado involucraría sustituir a la administración activa, actuación que, por imperio normativo, nos está vedada.
Sobre el particular, hemos indicado lo siguiente:
“… Todo lo cual implica que no pueda pretenderse que, a través de un criterio vinculante, se traslade la aplicación del derecho en la toma de decisión en sí misma a esta Procuraduría General, pues ello más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, por entero en este órgano superior consultivo.
Debe reiterarse entonces que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).” [3]
II.- CONCLUSIÓN.
La disyuntiva sometida a criterio de este órgano técnico asesor detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.
De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.
Sin otro particular, con toda consideración,
Laura Araya Rojas
Procuradora
Área Derecho Público
LAR/rag
PGR-C-160-2026
SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA NECESARIA PARA MEJORAR LA GESTIÓN DE RESIDUOS.
La señora Yalile López Guzmán, en condición de Auditora Interna del Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas, mediante oficio N.° CMDPB-AI-019-2026, fechado 28 de mayo de 2026, solicita criterio, entre otros, respecto al financiamiento de infraestructura necesaria para mejorar la gestión de residuos. En concreto, peticiona dilucidar lo siguiente:
“1. ¿Debe interpretarse que el inciso e) del artículo 2 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N.° 8839, faculta jurídicamente a los gobiernos locales para destinar recursos financieros del servicio de gestión integral de residuos al desarrollo, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura pública necesaria para la adecuada prestación de dicho servicio, aun cuando esta implique intervenciones sobre bienes de uso público vinculados a la movilidad o acceso?
2. Desde una interpretación abstracta y general del alcance del citado inciso e), ¿podría comprenderse dentro del concepto de “infraestructura pública necesaria” la ejecución de obras asociadas a vías de acceso, tránsito o conectividad indispensables para posibilitar la recolección, transporte, traslado, acopio o disposición final de residuos?
3. ¿Cuáles son los criterios jurídicos que deben observar las administraciones locales para determinar cuándo determinada infraestructura pública puede considerarse jurídicamente necesaria y funcionalmente vinculada a la prestación del servicio de gestión integral de residuos, conforme a la Ley N.° 8839??”
Analizado que fuere el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen PGR-C-160-2026 del 18 de setiembre de 2026, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:
A.- La disyuntiva sometida a criterio de este órgano técnico asesor detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.
De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.