Opinión Jurídica : 130 - del 22/09/2026

1. ASPECTOS PRELIMINARES

Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Asimismo y de previo debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022 y PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024).

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

2. PRÓPOSITO DEL PROYECTO DE LEY

La iniciativa legislativa surge como respuesta ante el aumento desmedido de la sustracción y destace ilegal de ganado bovino en el territorio nacional. La sección de motivación del proyecto de ley, hace alusión al importante rol que ejerce la ganadería en la economía del país, pero los altos riesgos asociados con la actividad. En razón de ello, propone que se reforme el tipo penal de movilización ilegal de ganado, productos y subproductos, en aras de robustecer la respuesta penal ante la comisión de este ilícito.  

3. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La iniciativa plantea reformar los artículos 3, 6 y 21 de la Ley de Control de Ganado Bovino, Prevención y Sanción de su Robo, Hurto y Receptación (Ley N .° 8799), para que se lean de la siguiente manera:

La reforma propuesta modifica la manera de redactar la indicación sobre la información que debe consignarse en la guía oficial de movilización, aunque mantiene, en lo sustancial, el contenido de la disposición vigente. Actualmente, se establece que el formulario debe encontrarse completo en sus estipulaciones y requerimientos y que la información consignada debe ser verídica. La propuesta mantiene estas exigencias y adiciona que la información deberá “corresponder fielmente al conjunto de bovinos que se movilizan desde un mismo origen, a un mismo destino en el mismo momento y por el mismo medio de transporte”.

Esta adición tiene como finalidad reforzar la correspondencia entre la información consignada en la guía y los animales que efectivamente son objeto de movilización. De esta manera, no bastaría con que la guía contenga información formalmente completa y veraz, sino que esta deberá guardar correspondencia con el movimiento concreto que se lleva a cabo. Esto resulta consecuente con la finalidad de fortalecer los mecanismos de control y trazabilidad sobre el ganado bovino.

Por otra parte, la reforma elimina la disposición según la cual, para efectos de su utilización, el propietario de los animales o la persona designada como responsable de estos, deberá llenar la guía oficial de movilización en forma completa y veraz. Esta eliminación no presenta, en principio, un inconveniente jurídico, toda vez que se trata de una disposición relativa a la responsabilidad por la información consignada en el documento, aspecto que se regula en el artículo 6 de la referida ley. En consecuencia, la supresión permite evitar una duplicidad normativa entre ambas disposiciones.

Ahora bien, desde una perspectiva de técnica legislativa, debe señalarse que el artículo 3 de la Ley N.º 8799, se encuentra destinado a desarrollar definiciones de los conceptos a emplear en el cuerpo legal; pero la reforma busca incorporar obligaciones vinculadas al llenado de la guía en este apartado. Si bien ello no genera, por sí mismo, un vicio jurídico, resultaría técnicamente más adecuado que la definición se limite a determinar qué debe entenderse por guía oficial de movilización y que las obligaciones se regulen en su totalidad en el artículo 6. De esta forma, se mantendría una adecuada separación entre la definición del instrumento de control y las obligaciones que derivan de su utilización.

La reforma propuesta asigna al transportista la responsabilidad de que la guía oficial de movilización sea completada de manera correcta, fidedigna y completa. Actualmente, dicha responsabilidad recae únicamente en el propietario, legítimo poseedor o representante del propietario de los animales. Si bien resulta razonable que el transportista asuma determinadas obligaciones respecto a la documentación que ampara el traslado que ejecuta, debe analizarse si resulta jurídicamente procedente atribuirle responsabilidad por la totalidad de la información consignada en la guía; cabe aclarar que las responsabilidades de este se limitan actualmente a permitir la inspección del vehículo, portar la guía de movilización y el certificado veterinario de operación.[1]

Esta distinción adquiere especial relevancia desde la perspectiva penal, pues una eventual responsabilidad por la falsedad o inconsistencia de los datos no podría derivarse únicamente de la condición de transportista, sino que tendría que vincularse con información que se encuentre bajo su conocimiento, control o posibilidad razonable de verificación. De lo contrario, podría configurarse una atribución de responsabilidad ajena a su propia conducta, incompatible con el principio de culpabilidad que rige la materia penal.

Aunado a ello, existe una incongruencia entre la reforma propuesta y la definición vigente de la guía oficial de movilización. El inciso c) del artículo 3 establece que esta tendrá carácter de declaración jurada respecto del propietario, legítimo poseedor o responsable de los animales, sin incluir al transportista. Lo anterior resulta consecuente con la naturaleza de la relación que cada uno mantiene con los animales, pues el transportista, por regla general, se limita a ejecutar su traslado y no ostenta la condición de propietario, poseedor o responsable de estos. Sin embargo, el proyecto no propone modificar dicha disposición para incorporar al transportista en el artículo 3, pese a que en el artículo 6 sí pretende atribuirle responsabilidad sobre la información consignada en la guía. Por tanto, de mantenerse la intención de responsabilizar al transportista por dicha información, ambas disposiciones deberían ser armonizadas.

En caso de considerarse procedente la incorporación del transportista, la redacción propuesta también debería ser revisada, pues la expresión “responsabilidad única y exclusiva” deja de resultar adecuada al establecerse una responsabilidad compartida entre este y el propietario o responsable de los animales. Además, este Órgano Asesor recomienda que se delimite con claridad las obligaciones que corresponden a cada uno, evitando atribuir al transportista responsabilidad sobre información que escapa de su ámbito de conocimiento o control. Asimismo, de aprobarse la reforma, deberá adecuarse el Reglamento a la Ley N.º 8799, particularmente sus artículos 6 y 8, dado que estos consagran la responsabilidad de consignar los datos de la guía al propietario; correspondiéndole al legislador generar un transitorio donde se fije el plazo para que el ministerio lleve a cabo las adecuaciones reglamentarias correspondientes.

Por otra parte, la exigencia de que la guía no presente alteraciones o inconsistencias que hagan dudar de su autenticidad, resulta acorde con la finalidad de fortalecer los mecanismos de control y trazabilidad de la movilización del ganado bovino. No obstante, la disposición señala que, ante la ausencia de la guía o la existencia de dichas irregularidades, “las autoridades de policía y fiscalía deberán actuar en consecuencia”, sin precisar cuáles son las acciones que corresponde adoptar. Por ello, sería recomendable precisar las actuaciones que se pretenden generar o remitir expresamente a las disposiciones legales que regulan las medidas aplicables, en lugar de utilizar una fórmula genérica cuyo alcance queda sujeto a interpretación.

Finalmente, sobre la responsabilidad de quienes movilicen productos y subproductos de ganado, de contar con la factura y sellos correspondientes, sí resulta coherente con el marco jurídico vigente. Esta adición adquiere particular relevancia frente a la modalidad delictiva señalada en la exposición de motivos, consistente en destazar el animal directamente en la finca y posteriormente movilizar sus productos. Siendo que, si la trazabilidad individual del animal pierde eficacia una vez producido el destace, la exigencia de factura y sello de matanza permite establecer un mecanismo de control sobre la procedencia de los productos cárnicos y verificar que estos provengan de un establecimiento autorizado.

La sección II de la Ley de Control de Ganado Bovino, prevención y sanción de su Robo, Hurto y Receptación (Ley N.º 8799), engloba los delitos entre los cuales se encuentra la movilización ilegal de ganado, productos y subproductos. El ámbito de este tipo penal actual, se circunscribe al transporte de ganado bovino y sus productos, obtenidos de manera ilegítima, sin contar con la guía oficial de movilización.

La intención del legislador es robustecer el tipo penal, sin embargo, las reformas propuestas amplían su ámbito de aplicación y modifican el foco del bien jurídico a tutelar, debilitando con ello la figura original. Y es que de la lectura del artículo 21 propuesto, se observa que se elimina la indicación de “obtenido ilegítimamente”; entiéndase, el acto que se busca sancionar elimina el elemento de haber obtenido ilegítimamente el producto bovino, enfocándose en el mero transporte de estos sin la correspondiente guía y con la intención de evadir los controles sanitarios o de trazabilidad.

Adicional a insertar un elemento subjetivo, la reforma también adiciona dos presupuestos para la comisión del ilícito. El primero es que la guía sea falsa, presente alteraciones o inconsistencias, y el segundo, que la guía no haya sido emitida por el Servicio Nacional de Salud Animal. Estos presupuestos generan redundancia, dado que, si se trata de una guía falsa, es inminente que no fue emitida por el Servicio Nacional de Salud Animal.

También debe agregarse que su aprobación generaría un concurso aparente de normas, dado que el Código Penal ya sanciona el uso de documento falso o adulterado.[2] Lo cual implicaría que se le transfiere a la persona juzgadora, el deber de analizar y aplicar el principio de especialidad, para resolver un caso que cumpla con los elementos aquí descritos; ello contraria una correcta técnica legislativa, la cual debería de prever y promover que este tipo de traslapes normativos no se den.

En su último párrafo, el guarismo propuesto incorpora una disposición según la cual no constituirá delito la existencia de errores materiales o inconsistencias menores que no afecten la identificación, origen, destino o trazabilidad del ganado, productos o subproductos, siempre que no exista intención de evadir los controles establecidos. Si bien esta previsión pretende delimitar el alcance del tipo penal y evitar la criminalización de meros errores formales, su redacción resulta ambigua, pues no establece qué debe entenderse por “errores materiales” o “inconsistencias menores”, ni cuáles parámetros deberán utilizarse para determinar cuándo una irregularidad adquiere relevancia penal.

En esa misma línea, también surge la interrogante respecto a quién le corresponde determinar si las inconsistencias son menores o bien, si son necesarias para configurar el tipo penal. No queda claro si la valoración deberá ser ejecutada por la autoridad policial al momento de efectuar los controles en carretera o si bien, le corresponderá al Ministerio Público al analizar los hechos denunciados; no obstante, el segundo escenario implicaría que toda inconsistencia debería ser denunciada por el cuerpo policial, asignándole al órgano investigador la labor de determinar si corresponde a errores materiales o inconsistencias de relevancia suficiente para configurar el ilícito. 

Aunado a ello, la exigencia de que no exista “intención de evadir los controles establecidos” plantea una dificultad adicional de carácter probatorio. La existencia de un error material o de una inconsistencia en la guía constituye un elemento objetivamente verificable; sin embargo, determinar si dicha irregularidad obedeció a un simple error o si fue ejecutada con la finalidad de evadir los controles sanitarios o de trazabilidad, exige acreditar un elemento subjetivo del tipo. Por lo que este Órgano Asesor considera prudente una revisión y adecuación de las modificaciones sugeridas.

4. CONCLUSIONES

Del análisis efectuado sobre el proyecto de ley N.º 25.523 “REFORMA A LOS ARTÍCULOS 3, 6 Y 21 DE LA LEY DE CONTROL DE GANADO BOVINO, PREVENCIÓN Y SANCIÓN DE SU ROBO, HURTO Y RECEPTACIÓN, LEY N ° 8799 DE 7 DE MAYO DE 2010 Y SUS REFORMAS”, este Órgano Asesor concluye que la finalidad político-criminal es viable y necesaria para robustecer el sistema de trazabilidad del ganado bovino y sus productos en el territorio nacional. No obstante, el texto original es susceptible a correcciones para que resulte jurídicamente viable. El proyecto requiere una delimitación más precisa de los supuestos que tendrán relevancia penal, a fin de evitar que la determinación de la tipicidad quede sujeta a criterios subjetivos o variables de las autoridades encargadas de la persecución y juzgamiento del delito; aspectos que deberán ser abordados previo a su aprobación como ley.

LL.M Maripaz De la Torre Herrera
Procuradora
Dirección de Derecho Penal

MDH/vzv

[1] Ley de Control de Ganado Bovino, Prevención y Sanción de su Robo, Hurto y Receptación (Ley N .° 8799), artículo 12.

[2] Código Penal (Ley N.° 4573), artículo 372.