Opinión Jurídica : 128 - del 22/09/2026

22 de setiembre de 2026

PGR-OJ-128-2026

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Área Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

     Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CPAAGR0-1513-2026 del 14 de agosto del 2026, en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “LEY PARA GARANTIZAR LA OPERATIVIDAD INMEDIATA DE LOS FONDOS DE EMERGENCIA SANITARIA AGROPECUARIA”, y que se tramita bajo el expediente n.° 25.489.

1. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

        Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

        En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole que no se circunscriban al ámbito dicho.

        Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021 y PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022).

        De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

2. ACERCA DEL TEXTO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.

        En términos generales, el texto bajo estudio plantea modificaciones a la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, No. 7064; a la Ley de Protección Fitosanitaria, Ley No.7664; a la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, Ley No. 8495; y a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635; todas ellas tendentes a facilitar el proceso de obtención de recursos para “garantizar su operatividad material, inmediata y efectiva, en atención a la naturaleza imprevisible y urgente de las emergencias sanitarias”, según se desprende de la justificación que se ha dado por parte de los Diputados que han planteado el proyecto.

        Establece un plazo de noventa días naturales para proceder con la Reglamentación respectiva, misma la cual estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

          Y, finalmente, incluye dos Transitorios: el primero tendente a otorgar el plazo de 30 días hábiles -posteriores a la entrada en vigencia de la Ley- para que el Ministerio de Agricultura y Ganadería proceda a realizar las gestiones administrativas para actualización de los procedimientos de ejecución de recursos de emergencia.

        El segundo, otorgando plazo de 30 días hábiles -posteriores a la entrada en vigencia de la Ley- para que el Ministerio de Hacienda y Tesorería Nacional procedan a realizar las gestiones administrativas para actualización de los procedimientos que garanticen la ejecución oportuna y sin dilaciones de los recursos económicos para el fin mencionado, estableciendo que la declaratoria de emergencia técnica sanitaria animal o fitosanitaria es el acto habilitante suficiente “sin exigir requisitos, trámites o condicionamientos adicionales”.

          Ahora bien, el proyecto propone reformar lo siguiente:

   1. En cuanto a la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG, N.º 7064, del 08 de mayo de 1987:

             Se propone adicionar un inciso al artículo 35, para que se lea de la siguiente manera:

      “Artículo 35- El ministro de Agricultura y Ganadería tendrá las siguientes funciones y atribuciones como director político del Sector:

      (…)

      Inciso nuevo) Declarar, mediante resolución administrativa debidamente motivada y con fundamento en criterios técnicos emitidos por el Servicio Nacional de Salud Animal o el Servicio Fitosanitario del Estado, la emergencia técnica sanitaria animal o fitosanitaria, en todo el territorio nacional o en regiones específicas.”

   2. En cuanto a la Ley de Protección Fitosanitaria, N.° 7664, del 02 de mayo de 1997:

             Se propone modificar el artículo 16, para que se lea de la siguiente manera:

      “Artículo 16- Procedimiento de ingreso de autoridades y deber de colaboración ante emergencias fitosanitarias.

      Declarado obligatorio el combate de una plaga o ante una declaratoria de emergencia técnica fitosanitaria nacional conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, los propietarios, arrendatarios u ocupantes a cualquier título de inmuebles de carácter productivo, comercial, industrial, viviendas, o predios baldíos, estarán obligados a permitir el ingreso inmediato y necesario a las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas, con los equipos y materiales que ellas consideren pertinentes para investigar, combatir o erradicar plagas de importancia cuarentenal y tomar muestras para análisis.

      En el caso que las personas físicas o jurídicas impidieren la entrada o acceso a los lugares o inmuebles o interfirieren con la actuación de los funcionarios o se negaren a la entrega de muestras y antecedentes, podrá la autoridad fitosanitaria solicitar de la autoridad judicial la orden de allanamiento, la que deberá ser dictada dentro de las veinticuatro horas naturales de solicitada. Los funcionarios a quienes se les encomiende tal diligencia practicarán el allanamiento debiendo sujetarse a las disposiciones legales pertinentes y a las disposiciones administrativas y técnicas de procedimientos del Servicio Fitosanitario del Estado. El allanamiento tendrá por objeto realizar únicamente la diligencia específica para la que ha sido solicitada por la autoridad fitosanitaria y los funcionarios que la cumplan responderán de todo perjuicio innecesario causado por su actuación o por la extralimitación en sus funciones.”

           Se propone modificar el artículo 66, para que se lea de la siguiente manera:

      “Artículo 66- Fondo para emergencias fitosanitarias

      El Servicio Fitosanitario del Estado dispondrá de un fondo para Emergencias Fitosanitarias que será utilizado para la prevención, control, contención o erradicación de plagas nuevas o existentes que puedan ocasionar daños graves a la agricultura nacional, cuando se haya declarado una emergencia fitosanitaria conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ley N.º 7064.

      De la totalidad de los ingresos anuales propios generados por la venta de servicios, el Servicio Fitosanitario del Estado podrá destinar al Fondo de Emergencia entre un dos por ciento (2%) y hasta un diez por ciento (10%).

      Los recursos incorporados a este Fondo, así como los remanentes no ejecutados al cierre de cada ejercicio presupuestario, se acumularán y mantendrán exclusivamente para los fines de emergencia para los cuales fueron creados. Dichos recursos no se considerarán gasto corriente y no estarán sujetos a las limitaciones de crecimiento del gasto establecidas en la Ley N.º 9635, en tanto se destinen y ejecuten exclusivamente para la atención de emergencias técnicas fitosanitarias debidamente declaradas, conforme a su legislación especial y bajo los mecanismos ordinarios de control, fiscalización y rendición de cuentas previstos en el ordenamiento jurídico, sin que ello implique la creación de nuevas obligaciones permanentes ni comprometa la sostenibilidad fiscal estructural del Estado.

      La ejecución de los recursos del Fondo de Emergencia Fitosanitaria estará sujeta a un límite máximo para gastos de apoyo administrativo, el cual no podrá exceder del quince por ciento (15%) del total de los recursos ejecutados, debiendo destinarse el restante porcentaje exclusivamente a acciones directas de control, erradicación, vigilancia, prevención y atención técnica de la plaga o emergencia declarada, conforme a los procedimientos que se establezcan reglamentariamente.

      Para la ejecución de los recursos de este Fondo, y una vez declarada la emergencia fitosanitaria, el Servicio Fitosanitario del Estado queda facultado para utilizar el procedimiento de contratación de urgencia previsto en el artículo 66 de la Ley General de Contratación Pública, Ley N.º 9986, bajo el régimen de fiscalización posterior de la Contraloría General de la República.”

           Se propone adicionar el artículo 75 bis, que se leería de la siguiente manera:

      “Artículo 75 bis- Sanciones diferenciadas por obstrucción en emergencias fitosanitarias

      A quien, sin causa justificada, por acción u omisión, impida u obstaculice la labor de las autoridades fitosanitarias cuando dicha labor resulte estrictamente necesaria y proporcional para la atención de una emergencia fitosanitaria debidamente declarada, se le impondrá una multa cuya cuantía se determinará conforme a la clasificación del inmueble o actividad donde se verifique la infracción, de acuerdo con la siguiente graduación:

      1. Categoría residencial: de uno (1) a tres (3) salarios base.
      2. Categoría comercial, industrial o baldíos urbanos: de cinco (5) a quince (15) salarios base.
      3. Categoría productiva o agroindustrial: de cinco (5) a cincuenta (50) salarios base.

         Tratándose de inmuebles de uso mixto, la graduación de la sanción se determinará conforme a la actividad predominante o al área funcional directamente vinculada con la atención de la emergencia fitosanitaria, sin perjuicio de las garantías reforzadas aplicables a los recintos destinados exclusivamente a la habitación.

         En el caso de la categoría productiva o agroindustrial, la obstrucción generará, además, responsabilidad civil por los daños y perjuicios efectivamente causados, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa o penal que corresponda.

         Las actuaciones administrativas realizadas al amparo de este artículo se ejecutarán sin perjuicio del derecho de defensa y del debido proceso, los cuales deberán garantizarse en sede administrativa conforme a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública y demás normativa aplicable, una vez ejecutadas las medidas estrictamente necesarias para la atención de la emergencia.”

              Se propone adicionar un inciso v) al artículo 78, que se leería de la siguiente manera:

         “Artículo 78- Infracciones

         Constituyen infracciones a la presente ley las siguientes conductas:

         (...)

         v) Quienes obstaculicen, impidan, retarden o rehúsen injustificadamente el ingreso, la inspección o la ejecución de las labores de control, contención o erradicación sanitaria por parte de las autoridades del Servicio Nacional de Salud Animal, cuando exista una declaratoria de emergencia técnica sanitaria animal vigente.”

              Se propone modificar el inciso b) del artículo 80, que se leería de la siguiente manera:

         “Artículo 80- Sanciones administrativas.

          (…)

          b) Para los incisos c), d), e), f), g), j), k), l), m), o), p), q), r), s), t), u) y v), de siete a cincuenta salarios base de un profesional licenciado universitario. Cuando la infracción corresponda a lo establecido en el inciso v), la sanción aplicable se impondrá en su rango máximo, sin perjuicio de las demás consecuencias administrativas, civiles o penales que correspondan conforme al ordenamiento jurídico.

         (…).”

              Y propone modificar el artículo 81, que se leería de la siguiente manera:

         “Artículo 81- Aumento de la sanción por reincidencia

         Cuando se trate de un infractor reincidente, la sanción podrá aumentarse en un tercio.

         Adicionalmente, la sanción podrá aumentarse en un tercio adicional cuando la infracción se cometa durante la vigencia de una emergencia técnica sanitaria animal debidamente declarada.

         Para la determinación del aumento de la sanción deberán considerarse las circunstancias del responsable, las características de la explotación o del sistema de producción, el grado de dolo o culpa, el beneficio obtenido o el que se esperaba obtener, el número de animales afectados, el daño o riesgo en que se haya puesto a las personas o al patrimonio pecuario, así como el incumplimiento de las advertencias previas y la alteración social que pueda provocarse.”

   3. En cuanto a la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N.° 8495, del 06 de abril de 2006:

             Se propone adicionar el artículo 92 bis, para que se lea de la siguiente manera:

      “Artículo 92 bis- Procedimiento de ingreso de autoridades y deber de colaboración ante emergencias sanitarias

      Declarada una emergencia técnica sanitaria animal conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, los propietarios, arrendatarios u ocupantes a cualquier título de inmuebles de carácter productivo, comercial, industrial, viviendas, o predios baldíos, estarán obligados a permitir el ingreso inmediato y necesario a las autoridades de salud animal debidamente acreditadas, con los equipos y materiales que ellas consideren pertinentes para investigar, combatir o erradicar enfermedades, agentes patógenos, plagas o riesgos zoosanitarios y tomar muestras para análisis.

      En el caso que las personas físicas o jurídicas impidieren la entrada o acceso a los lugares o inmuebles o interfirieren con la actuación de los funcionarios o se negaren a la entrega de muestras y antecedentes, podrá la autoridad sanitaria animal, solicitar de la autoridad judicial la orden de allanamiento, la que deberá ser dictada dentro de las veinticuatro horas naturales de solicitada. Los funcionarios a quien se les encomiende tal diligencia, practicarán el allanamiento debiendo sujetarse a las disposiciones legales pertinentes y a las disposiciones administrativas y técnicas de procedimientos del Servicio Nacional de Salud Animal. El allanamiento tendrá por objeto realizar únicamente la diligencia específica para la que ha sido solicitada por la autoridad sanitaria animal y los funcionarios que la cumplan responderán de todo perjuicio innecesario causado por su actuación o por la extralimitación en sus funciones.”

           Se propone modificar el artículo 95, para que se lea de la siguiente manera:

      “Artículo 95-Fondo acumulativo para emergencias sanitarias

      El Servicio Nacional de Salud Animal dispondrá y administrará un Fondo acumulativo para atender emergencias sanitarias exclusivamente, cuando se haya declarado una emergencia técnica sanitaria animal conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ley N.º 7064.

      Los recursos del Fondo provendrán de empréstitos, donaciones, asignaciones, recursos propios generados por la venta de servicios, multas u otras fuentes legales de financiamiento. De la totalidad de los ingresos anuales propios generados por la venta de servicios, el Servicio Nacional de Salud Animal podrá destinar al Fondo de Emergencia entre un dos por ciento (2%) y hasta un diez por ciento (10%).

      Los recursos incorporados a este Fondo, así como los remanentes no ejecutados al cierre de cada ejercicio presupuestario, se acumularán y mantendrán exclusivamente para los fines de la emergencia técnica sanitaria animal declarada, no se considerarán gasto corriente y no estarán sujetos a las limitaciones de crecimiento del gasto, a las disposiciones sobre destino de superávits ni a cualquier otra medida de restricción o contención fiscal de carácter general, vigente o futura, que no se refiera expresamente a estos fondos, en tanto se destinen y ejecuten para la atención de la emergencia técnica sanitaria animal debidamente declarada.

      Del total de los recursos ejecutados para cada emergencia técnica sanitaria animal debidamente declarada, se establece un tope máximo del quince por ciento (15%) para gastos de apoyo administrativo y operativo de carácter excepcional, directamente vinculados a la atención de la emergencia. Dichos gastos deberán ser indispensables para la ejecución de las acciones técnicas y no podrán destinarse al financiamiento de gastos ordinarios recurrentes de la institución.

      Los saldos no ejecutados al cierre de cada ejercicio presupuestario no se considerarán superávit libre y se acumularán automáticamente para el período siguiente, manteniendo su afectación presupuestaria específica dentro del Sistema de Caja Única del Estado y su destino exclusivo para la atención de emergencias sanitarias.

      Para la ejecución de los recursos de este Fondo, y una vez declarada la emergencia técnica sanitaria animal, el Servicio Nacional de Salud Animal queda facultado para utilizar el procedimiento de contratación de urgencia previsto en el artículo 66 de la Ley General de Contratación Pública, Ley               N.º 9986, bajo el régimen de fiscalización posterior de la Contraloría General de la República.

      El Servicio Nacional de Salud Animal deberá presentar la liquidación de los gastos efectuados dentro de los tres meses posteriores a la declaratoria de la emergencia. En caso de que la emergencia subsista, deberá presentar el presupuesto del monto por ejecutar durante los siguientes seis meses, para la respectiva aprobación ante la Contraloría General de la República, y continuar con la rendición de cuentas conforme a los plazos que se establezcan reglamentariamente.”

   4. En cuanto a la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.º 9635, del 03 de diciembre de 2018:

             Se propone adicionar un párrafo final al artículo 6 del Capítulo I, Título IV, para que se lea de la siguiente manera:

      “Artículo 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

      (…)

      No estarán sujetos a las limitaciones establecidas en este capítulo los recursos que, dentro del presupuesto general del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se destinen y ejecuten exclusivamente para la atención de emergencias técnicas sanitarias animales o fitosanitarias debidamente declaradas, cuando se utilicen a través de los fondos de emergencia del Servicio Nacional de Salud Animal y del Servicio Fitosanitario del Estado, conforme a lo dispuesto en su legislación especial.”

           Importante es mencionar que, a la fecha de emisión del criterio de esta Procuraduría, no existe pronunciamiento de la Asesoría Jurídica de la Asamblea Legislativa respecto de las reformas consultadas.

3. SOBRE LA CONSULTA EN CONCRETO

     En atención a que el proyecto presenta modificaciones a diversas leyes, se procederá a realizar un análisis respondiendo a cada uno de los apartados.

1. En cuanto a la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG, N.º 7064, del 08 de mayo de 1987:

       Esto órgano considera que no existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad, toda vez que el fin de la reforma al artículo 35 propuesta gira en torno a especificar el órgano competente para declarar las emergencias técnicas sanitarias animales o fitosanitarias.

        Debe señalarse que, actualmente, en el artículo 92 de la Ley 8495, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, se indica que “En caso de emergencia regional o nacional en esta materia, el Senasa solicitará al Poder Ejecutivo declarar emergencia regional o nacional, según el caso”

        Por su parte, el artículo 13 de la Ley 7664, Ley de Protección Fitosanitaria, establece que “Previa recomendación del Servicio Fitosanitario del Estado, el Poder Ejecutivo podrá declarar estado de emergencia …”

        En este sentido, y de prosperar el Proyecto bajo análisis, podría incluso pensarse en realizar una reforma a estos últimos artículos (92 de la Ley 8495 y 13 de la Ley 7664) en aras de mantener la armonía de las normas, ya sea estableciendo la referencia a que las declaratorias de emergencia se tramitarán de acuerdo al artículo 35 de la Ley 7064, o señalando de forma clara y directa que corresponderá al ministro de Agricultura y Ganadería dictar las declaratorias de emergencia.

2. En cuanto a la Ley de Protección Fitosanitaria, N.° 7664, del 02 de mayo de 1997:

        El proyecto plantea modificaciones a los artículos 16, 66, y adicionar un artículo 75 bis de esta Ley.

        Esta representación considera que, en términos generales, no existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad. Sin embargo, deben revisarse ciertos aspectos importantes.

        La propuesta que se realiza al artículo 16 pretende clarificar con mayor detalle la potestad de las autoridades fitosanitarias de ingresar a bienes inmuebles ante el combate de plagas o, como se pretende adicionar, ante la declaratoria de emergencia técnica fitosanitaria. Se detalla que toda persona -física o jurídica- bajo cualquier calidad que se encuentre en un bien inmueble, debe prestar colaboración y permitir el ingreso de las autoridades fitosanitarias debidamente acreditadas y con la única finalidad de combatir la plaga o emergencia declarada.

        Aunado a ello, se incorpora la posibilidad de que las autoridades administrativas requieran ayuda judicial, en caso de impedimento de ingreso a un bien inmueble que se encuentre dentro de las condiciones antes dichas, con la solicitud autorización de allanamiento.

       Debe indicarse que la norma incluso es conteste con otras normas del ordenamiento jurídico, como el artículo 347 de la Ley General de Salud, lo que viene reforzar la idea de que las autoridades administrativas en temas de sanidad puedan realizar las labores que se requieran en beneficio de la salud pública.

        Sin embargo es necesario señalar que, mediante vasta jurisprudencia, la Sala Constitucional ha dejado claro que las limitaciones que se pretendan imponer al derecho de propiedad, deben cumplir con un requisito indispensable: ser establecidas mediante ley aprobada por votación calificada.

       En cuanto a la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad, mediante Voto 08516-2002 de las 14:56 hora del 3 de setiembre de 2002, el Alto Tribunal Constitucional señaló:

   “En múltiples sentencias la Sala ha analizado el tema del contenido esencial del derecho de propiedad y el régimen de limitaciones legítimas. De esta forma, la Sala en su sentencia número 4205-96 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, en lo conducente indicó: "II. Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de sus miembros-, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil." Sin embargo, no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente (…) la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad -sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional. [...] Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad.”

        Es decir, “… serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado”. (En este sentido, entre otras, ver sentencias número 0796-91, de las 15:10 horas del 26 de abril de 1991; número 5893-95, de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995, número 2345-96, de las 9:24 horas del 17 de mayo de 1996, y número 12043-2008, de las 10:11 horas del 1 de agosto del 2008)”

        Por su parte, en cuanto al requerimiento de ley aprobada por votación calificada, el Alto Tribunal señaló, en el mismo voto de ya cita, lo siguiente:

   “Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó: "I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. [...] VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitacionesde interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, [...]”

        En atención a ello, si bien se considera que la propuesta en sí no posee mayores inconvenientes, se hace necesario señalar que, para su aprobación, se requiere contar con votación de mayoría calificada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política.

        Por su parte, en cuanto a la modificación planteada al artículo 66 se considera que podrían existir interpretaciones posteriores que impidan el uso adecuado y oportuno de los recursos.

        La norma original dispone, en general, que el Servicio Fitosanitario contará con un fondo para emergencias que será destinado exclusivamente al combate de plagas nuevas o existentes que puedan ocasionar daños graves. Es decir, que mientras se haya detectado de forma técnica este tipo de plagas, se podrá utilizar dicho fondo.

        Sin embargo, en la reforma planteada, se entiende que sólo cuando exista una declaratoria de emergencia fitosanitaria podrá disponerse de los dineros del fondo. Lo que consideramos podría limitar la acción del Servicio Fitosanitario en la prevención, control y/o contención de plagas que, en el sentido estricto de las palabras, son acciones que se realizan justamente para evitar una emergencia fitosanitaria.

        En este sentido, ponemos a consideración de los legisladores la revisión y ajuste de la norma para evitar interpretaciones que puedan impedir la debida ejecución presupuestaria de las actividades propias de prevención y control de plagas del Servicio Fitosanitario.

        Aunado a ello, consideramos necesaria la revisión del párrafo cuarto de la reforma propuesta, toda vez que establece que “… la ejecución de los recursos del Fondo de Emergencia Fitosanitaria estará sujeta a un límite máximo para gastos de apoyo administrativo, el cual no podrá exceder del quince por ciento (15%) del total de los recursos ejecutados…”.

       Debe indicarse que dentro del Proyecto bajo análisis, no se establece un apartado que clarifique, en primer término, qué debe entenderse como “gastos de apoyo administrativo” y, en segundo término, no se logra determinar la justificación para limitar la ejecución de los recursos del Fondo ni cómo se llegó a establecer el máximo del 15% señalado.

        Ante ello, se considera necesario que se establezca de forma técnica y justificada los aspectos supra indicados en aras de otorgar mayor sustento a la reforma planteada.

        Finalmente, en cuanto a la adición del artículo 75 bis, se considera necesario que se haga una revisión, no solo de la redacción de la misma, sino también del lugar dentro de la Ley en la que se debe ubicar.

        Bajo el Capítulo IX de las disposiciones penales, Sección II Delitos, se encuentran los artículos del 75 al 81. En esta sección, se han dispuesto aquellas sanciones que implican la imposición de “prisión” al incumplimiento de ciertas conductas.

        El artículo 75 bis propuesto no impone como sanción la prisión, sino que establece la imposición de multas pecuniarias si se llegase a obstruir la atención de emergencias fitosanitarias.

        En este sentido, la norma propuesta debería ser incluida en otra sección de la ley que sea acorde con la finalidad de la sanción. Podría pensarse, entonces, en incluirla en la sección III sobre contravenciones.

        Ahora bien, debe indicarse que esta última sección incluye el artículo 82 que dispone que “Será reprimido con tres a veinte días multa quien, incumpliendo las disposiciones del artículo 16 de esta ley, obstaculice a la autoridad fitosanitaria en el desarrollo de las actividades de investigación, inspección, prevención o combate de las plagas en los vegetales.”

        Nótese que la Ley original ya contempla una sanción por la obstrucción en las labores del Servicio Fitosanitario establecidas en el artículo 16, ante lo cual la norma propuesta entraría en contradicción con el artículo 82 actual, lo que haría imposible la aplicación de la sanción pretendida en ambas normas.

        Ante ello, se recomienda la revisión de la norma propuesta y se sugiere que, de ser necesaria, y de así decidirlo el legislador, se considere la posibilidad de cambiar la modificación planteada e ingresarse como una reforma al artículo 82 de la Ley para lograr una armonía en la norma.    

3. En cuanto a la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N.° 8495, del 06 de abril de 2006

        El proyecto plantea adicionar un inciso v) al artículo 78, modificaciones a los artículos 80, 81 y 95 y adicionar un artículo 92 bis, de esta Ley.

        Esta representación considera que, en términos generales, no existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad. Sin embargo, deben revisarse ciertos aspectos importantes.

        En lo que respecta a adicionar un inciso v) al artículo 78, se considera que la misma resulta reiterativa a lo ya señalado por el inciso p) de la misma norma.

        Tómese en consideración que lo pretendido con la reforma planteada es que quede establecido que la obstaculización de las labores que realice SENASA constituye una infracción. Situación que ya es determinado por el inciso p) en mención que establece “Quienes denieguen o retarden, injustificadamente, el ingreso de las autoridades del Senasa al establecimiento u obstaculicen el desarrollo de las actividades de investigación, inspección, prevención o combate de plagas y enfermedades animales”

         En este sentido, adicionar un inciso v) que venga a señalar lo mismo que ya se encuentra regulado carece de necesidad. Sin embargo, si el legislador considera necesario aclarar el tema de la infracción, se propone que se analice la posibilidad de realizar una reforma al inciso p) del artículo 78 y modificar, así, su redacción.

        En cuanto a la modificación del artículo 80 inciso b), se considera que se encuentra ligado a la reforma del artículo anterior.

        Nótese que la reforma propuesta se limita únicamente a incluir el inciso v) propuesto dentro del inciso b) del artículo 80 que dispone las sanciones pecuniarias que corresponden a cada uno de las infracciones establecidas en el artículo 78.

        Al determinarse que el inciso v) propuesto se encuentra ya establecido por el inciso p) de la norma original, y verificarse que el artículo 80 inciso b) ya contempla este inciso p) como parte del grupo de infracciones e impone una sanción pecuniaria, consideramos que la reforma propuesta al artículo 80 resulta innecesaria.

        De igual forma, y de conformidad a lo señalado con el artículo anterior, si el legislador considera necesario reformar la literalidad del inciso p) del artículo 78, la reforma propuesta al artículo 80 perdería interés por ya contener esta infracción dentro de los supuestos para recibir sanción pecuniaria.

        En atención a ello, se recomienda la revisión de las reformas a los artículos 78 y 80 inciso b) propuestos, y se consideren los aspectos señalados.

        En lo que respecta a la modificación del artículo 81 propuesta, se considera que la misma debe ser revisada en cuanto a su redacción para que posea una debida aplicación práctica.

        En la norma propuesta, se adiciona un párrafo segundo que señala “Adicionalmente, la sanción podrá aumentarse en un tercio adicional cuando la infracción se cometa durante la vigencia de una emergencia técnica sanitaria animal debidamente declarada.”

       Es importante recordar que las normas deben ser lo suficientemente claras para que no exista equívocos a la hora de su implementación. En cuanto a la que nos ocupa, si bien se entendería que lo que se pretende con el aumento de la sanción es la reincidencia de la infracción cuando exista una declaratoria de emergencia sanitaria animal, la norma no queda lo suficientemente clara en esta situación.

        En este sentido, se presenta como una posibilidad que se establezca lo siguiente: “Se aumentará otro tercio adicional, cuando la reincidencia de la infracción se cometa en las zonas donde se haya emitido la respectiva declaratoria de emergencia técnica sanitaria animal.”

        De esta manera, se considera que existe suficiente claridad al determinar que la sola reincidencia del infractor conlleva el aumento de la sanción en un tercio. Y, de igual forma, queda claro que si esa reincidencia se da dentro de las áreas cuya declaratoria de emergencia sanitaria se haya declarado, la pena se aumentará en otro tercio.

        Incluso debe indicarse que de la norma original se estarían manteniendo los presupuestos a considerar para determinar el aumento de la sanción no bastando, para ello, que se de una reincidencia per sé. Lo que permite una flexibilidad en la imposición de la sanción y de su posible aumento.

        En atención a ello, se considera oportuno proponer la revisión de la norma propuesta para que posea una mejor aplicación práctica, quedando a criterio del legislador si acoge o no lo aquí señalado.

        En lo que respecta a la adición del artículo 92 bis propuesta, se considera que no contendría roces de constitucionalidad, toda vez que lo que pretende es declarar la obligatoriedad de colaborar con las autoridades sanitarias en el cumplimiento de sus labores en caso de declaratoria de emergencia sanitaria.

        De igual forma, la norma propuesta resultaría conteste con el artículo 37 de la Ley 8495, en cuanto dispone que “Para el ejercicio de las competencias que esta ley le confiere, el SENASA contará con las potestades que ostenta el Servicio Fitosanitario del Estado, establecidas en la Ley 7664, Ley de Protección Fitosanitaria, de 8 de abril de 1997. Queda prohibido el ejercicio de estas potestades cuando no se está poniendo en riesgo la salud pública, la salud pública veterinaria o la salud animal.”

        Finalmente, en lo que respecta a la modificación del artículo 95propuesta, se considera necesario se someta a revisión la misma, en específico, respecto el párrafo cuarto toda vez que establece que “… Del total de los recursos ejecutados para cada emergencia técnica sanitaria animal debidamente declarada, se establece un tope máximo del quince por ciento (15%) para gastos de apoyo administrativo y operativo de carácter excepcional, directamente vinculados a la atención de la emergencia.”.

       Debe indicarse que, dentro del Proyecto bajo análisis, no se establece un apartado que clarifique, en primer término, qué debe entenderse como “gastos de apoyo administrativo y operativo excepcionales” y, en segundo término, no se logra determinar la justificación para limitar estos recursos del Fondo ni cómo se llegó a establecer el máximo del 15% señalado.

        Ante ello, se considera necesario que se establezca de forma técnica y justificada los aspectos supra indicados en aras de otorgar mayor sustento a la reforma planteada.

4. En cuanto a la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.º 9635, del 03 de diciembre de 2018

     El proyecto bajo análisis, propone adicionar un párrafo final al artículo 6, del capítulo I (Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios), del título IV (Responsabilidad Fiscal de la República), de la  ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.º 9635, del 03de diciembre de 2018, para que se lea que “No estarán sujetos a las limitaciones establecidas en este capítulo los recursos que, dentro del presupuesto general del Ministerio de Agricultura y Ganadería, se destinen y ejecuten exclusivamente para la atención de emergencias técnicas sanitarias animales o fitosanitarias debidamente declaradas, cuando se utilicen a través de los fondos de emergencia del Servicio Nacional de Salud Animal y del Servicio Fitosanitario del Estado, conforme a lo dispuesto en su legislación especial.”

     En este sentido, es necesario realizar un breve análisis en relación al objeto del título IV Responsabilidad Fiscal de la República de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

     El título IV de esta Ley, se propuso con la intención de establecer las reglas de gestión de las finanzas públicas con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal. En particular, con la búsqueda de una relación Deuda Total del Gobierno Central a Producto Interno Bruto (PIB), que no comprometa la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica del país.

     En atención a ello, se dispuso que será aplicable a los presupuestos de todos los entes y los órganos del sector público no financiero (artículo 5), realizando excepciones únicamente para aquellos recursos que no provengan directamente del presupuesto Nacional. (Ver el dictamen C-465-2020, del 25 de noviembre, reiterado en los pronunciamientos PGR-OJ-171-2021, del 1 de noviembre y PGR-C-330-2021)

     En Dictamen PGR-C-140-2022 del 29 de junio de 2022 de esta Procuraduría, se indicó, entre otras cosas, que “la conocida regla fiscal, en cuya virtud se le impone un límite presupuestario al aumento del gasto corriente de los organismos públicos (…) como medida de disciplina fiscal para contrarrestar el acuciante déficit público que padece las finanzas del Estado, fruto de esa brecha cada vez mayor entre los ingresos y los egresos, llevándolo a acudir más asiduamente al endeudamiento interno y externo para hacer frente a sus múltiples obligaciones – incluidas las transferencias con cargo al presupuesto nacional para el financiamiento de programas encomendados a otras instituciones o la misma actividad de estas–  con el riesgo que ello comporta no solo para su propia estabilidad financiera, sino también para la economía en general.”  (En relación, ver Dictamen PGR-C-330-2021 del 3 de diciembre de 2021, PGR-C-205-2025 del 9 de otubre de 2025)

     Por lo que “la tensión presupuestaria generada por la regla fiscal debe entenderse como lo que es, la consecuencia de una medida de contención del gasto público y de saneamiento del deteriorado estado de las arcas públicas en aras de garantizar la sostenibilidad y la existencia misma del aparato estatal, sin el que quedarían desatendidos esenciales fines constitucionales (seguridad, administración de justicia, infraestructura y obra pública, etc.), así como la satisfacción de los derechos fundamentales de una gran parte de la población (salud, educación, entre otros). (PGR-C-140-2022 del 29 de junio de 2022)

     Para el caso en particular, debe tenerse presente que lo pretendido con la Ley propuesta es “garantizar la operatividad inmediata de los fondos de emergencia sanitaria agropecuaria” y, en ese sentido, consideramos que debe existir un mayor fundamento técnico jurídico que permita establecer, de forma más clara y concreta, las razones y motivos por los cuales es necesaria e indispensable la reforma a la Regla Fiscal en los términos planteados.

     Si bien es cierto existe la posibilidad de que el legislador presente reformas a las leyes para establecer derogatorias, modificaciones, y/o excepciones a normas vigentes, tal y como se ha mencionado en diversos dictámenes que ha emitido esta Procuraduría, debe insistirse en que para reformas que se intenten sobre la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018) -que contiene la regla fiscal, según la definición dada en su artículo 9 y respecto a una determinada institución u organismo-, debe existir un sustento correcto y adecuado, “sobre todo, cuando vemos que el artículo 5 de la citada Ley establece con toda claridad el ámbito de aplicación de la regla fiscal respecto a los presupuestos de los entes y los órganos del sector público no financiero.

     Sin embargo, si lo que el legislador pretende es crear una excepción a recursos específicos y propios del Fondo de Emergencias que poseen a su cargo SENASA y el Servicio Fitosanitario, y no se desea desnaturalizar la figura de la Regla Fiscal impuesta en la Ley 9635 ni transgredirla, se propone -a consideración de los legisladores- que se reajuste la redacción de la reforma propuesta y se disponga, por ejemplo, la excepción únicamente sobre los recursos que conformen y se encuentren dentro de los Fondos de Emergencia de SENASA y del Servicio Fitosanitario para la atención de las emergencias declaradas.

     De igual manera es importante indicar que, al tratarse del otorgamiento de una excepción a la Regla Fiscal, se recomienda se presente la consulta ante el Ministerio de Hacienda como ente rector de la materia de ingresos y así contar con un criterio técnico sobre este punto.

     Consecuentemente, se somete a consideración de los legisladores la reformulación de la norma propuesta para garantizar la debida aplicación y naturaleza propia de la regla fiscal -y sus excepciones- impuesta por la Ley 9635, así como el gestionar la consulta respectiva ante el Ministerio de Hacienda.

     Finalmente, en cuanto a los Transitorios I y II de la Ley sometida a valoración, consideramos necesario señalar que debe analizarse y acreditarse con mejor sustento incluso técnico, si el plazo de 30 días hábiles es el más adecuado para que las instituciones allí descritas puedan llevar a cabo todos los procedimientos necesarios que permitan, de forma posterior, garantizar la adecuada ejecución de los recursos para la atención de las emergencias, ante lo cual consideramos importante se someta esta discusión a conocimiento de los entes involucrados para que puedan emitir sus criterios técnicos al respecto.

     Incluso debe tomarse en consideración que se está disponiendo, en el artículo 12 propuesto, que la Reglamentación a la Ley se deberá realizar en un plazo de 90 días naturales, lo que provocaría que las administraciones deban nuevamente reajustar sus procedimientos a lo dispuesto en el Reglamento que se conocería de forma muy posterior a lo requerido en los Transitorios propuestos, implicando un gasto adicional en los recursos de las administraciones involucradas.

     CONCLUSIÓN

     De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. No existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad, en relación con la reforma del artículo 35 de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (FODEA) y Orgánica del MAG, N.º 7064 propuesta. Se pone a consideración de los legisladores una posible reforma a los artículos 92 de la Ley 8495 y 13 de la Ley 7664, en aras de mantener la armonía de las normas.
2. En cuanto a las reformas propuestas a la Ley de Protección Fitosanitaria, N.° 7664, no existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad. Sin embargo, se somete a consideración de los legisladores la revisión de los aspectos señalados para los artículos 66 y 75 bis propuestos, así como tomar en cuenta el requerimiento de votación calificada en relación al artículo 16 propuesto.
3. En cuanto a las reformas propuestas a la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N° 8495, no existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad. Sin embargo, se somete a consideración de los legisladores la revisión de los aspectos señalados para los artículos 78, 80, 81 y 95 propuestos.
4. En cuanto a la reforma propuesta para el artículo 6 de la ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N.º 9635, se considera que si bien es factible que el legislador, a través de una nueva ley, realice excepciones a lo establecido en la Regla Fiscal, se somete a consideración la reformulación de la norma propuesta para garantizar la naturaleza propia de la regla fiscal impuesta por la Ley 9635 y su debida aplicación, así como que se remita la consulta al Ministerio de Hacienda.
5. En cuanto al artículo 12 y los Transitorios I y II propuestos, se considera que no existen mayores inconvenientes o posibles roces de constitucionalidad. Sin embargo, se propone a los legisladores someter a consideración de las Instituciones involucradas lo relativo a los plazos que se pretenden establecer, y valorar la forma en que dichas normas pueden complementarse con el plazo otorgado para la Reglamentación de la Ley propuesta, ello para promover una aplicación práctica de las mismas.

     Dejamos atendida la consulta, siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Angela M° Garro Contreras

Abogada de Procuraduría