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Opinión Jurídica : 122 - del 15/09/2026
15 de septiembre del 2026
PGR-OJ-122-2026
Señora
Mariana Zamora Guzmán
Área de Comisiones Legislativas VIII.
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la debida aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número AL-CPEMUN-1189-2026 de 27 de abril de 2026, documento por medio del que se requiere criterio en torno al proyecto de Ley denominado “LEY PARA CREAR LA SEGUNDA VICEINTENDENCIA DISTRITAL Y REGULAR LA SUPLENCIA EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO: REFORMA Y ADICIÓN AL ARTÍCULO 14 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY Nº 7794, DEL 18 DE MAYO DE 1998 Y SUS REFORMAS”, tramitado expediente legislativo N°25.477.
I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE.
Con antelación a desarrollar el examen solicitado, deviene pertinente manifestar que el presente documento no corresponde a un dictamen vinculante, ya que, la base de análisis no se direcciona a un actuar administrativo de ese Poder de la República, sino que dice, propiamente, de la función que le encarga la Carta Magna a la Asamblea Legislativa, en específico: "emisión de leyes".
Por consiguiente, la naturaleza del consultante, la competencia de este Órgano, y el objeto del informe que se nos requiere, determina que la respuesta a brindar constituye una opinión jurídica tendiente a girar una colaboración institucional en la compleja labor de legislar.
En esa línea, el análisis involucrará referencias sólo a aquellas propuestas que, desde una óptica exclusivamente jurídica, requieran de un comentario en pos de coadyuvar a su mejor comprensión.
Finalmente, de manera respetuosa, como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría, se expone que “…el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma)”. [1]
II.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.
La propuesta remitida a este Órgano Técnico Asesor refiere a la adición de una Segunda Viceintendencia Distrital mediante la reforma del numeral 14 del Código Municipal, Ley Nº 7794 de 18 de mayo de 1998 y sus reformas.
Con lo anterior, de conformidad con la exposición de motivos que sustenta dicha modificación, se procura subsanar, por parte de los proponentes, lo que califican como debilidad institucional, surgida en razón de la asimetría generada en la norma vigente al crear dos Vicealcaldías, frente a una sola Viceintendencia.
Además, continúa el razonamiento dado como sustento del proyecto, implica una medida razonable de previsión institucional, ante supuestos de renuncia, ausencia definitiva, impedimento o imposibilidad sobreviniente de sustitución del intendente distrital. En forma paralela, se proyecta a través de un párrafo subsiguiente, regular el orden de suplencias temporales y definitivas.
Finalmente, a efectos de ajustar en el tiempo la introducción de dicho tercer colaborador y los supuestos de ingreso a la actividad ordinaria, se incorpora una disposición transitoria definiendo el momento de su elección.
Entre otros aspectos, para justificar la modificación sometida a la Asamblea Legislativa, se indicó por los impulsores de la iniciativa:
“… La existencia de una única viceintendencia distrital implica que, ante la ausencia temporal o definitiva del intendente y la eventual imposibilidad material, jurídica o fáctica de la persona viceintendente para asumir la sustitución, el concejo municipal de distrito puede enfrentar escenarios de incertidumbre en la conducción administrativa, afectación en la toma de decisiones, atrasos en la gestión ordinaria y debilitamiento en la prestación continua del servicio público local. En términos prácticos, esto se traduce en un riesgo para la gobernanza del distrito y para la atención oportuna de las necesidades comunales … En lo sustancial, la reforma propuesta extiende a las intendencias distritales la misma solución normativa que el artículo 14 del Código Municipal ya contempla para las alcaldías, contar con dos personas electas para asegurar la sustitución del titular ante ausencias temporales o definitivas ...”.
Así, de forma puntual, el planteamiento es tendiente a sumar una Viceintendencia segunda y, sucesivamente, introducir las regulaciones sobre el modo para llevar a cabo las posibles sustituciones que se presenten respecto del Intendente y la primera Viceintendencia, definiendo a través de un transitorio, la incorporación temporal de la figura al ordenamiento Jurídico.
III.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.
La formulación modificatoria refiere a un único artículo, en concreto, el cardinal 14 de la Ley Nº 7794 de 18 de mayo de 1998, Código Municipal y sus reformas, variando el párrafo tercero, adicionando de inmediato otro párrafo a los ya existentes e incluyendo la definición de plazo de su actuación.
Veamos:
Artículo 14:
Texto vigente | Texto propuesto |
Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la presidencia y las vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1 º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años y podrán ser reelegidos.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales, N° 10183 del 5 de abril del 2022)
Las alcaldesas o los alcaldes podrán ser reelegidos de manera continua por una única vez. No podrán ocupar ningún cargo de elección popular del régimen municipal, hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo. Los vicealcaldes y las vicealcaldesas también podrán ser reelegidos de forma continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo ni el de regidores o síndicos, hasta tanto no hayan trascurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo.
(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales, N° 10183 del 5 de abril del 2022)
Las personas regidoras, síndicas, intendentes, viceintendentes, concejales municipales de distrito de la Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001, así como quienes ocupen cualquiera de los cargos de suplencias, podrán ser reelegidas de manera continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período.
(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales, N° 10183 del 5 de abril del 2022)
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Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.
Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, (*) existirán dos vice intendencias distritales: un(a) viceintendente primero(a) y un(a) viceintendente segundo(a). El o la viceintendente primero realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; (*) además, (*) sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
(*) En los casos en que el o la vice intendente primero no pueda sustituir al intendente distrital, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la viceintendente segundo sustituirá al intendente distrital, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la presidencia y las vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1 º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años y podrán ser reelegidos.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales, N° 10183 del 5 de abril del 2022)
Las alcaldesas o los alcaldes podrán ser reelegidos de manera continua por una única vez. No podrán ocupar ningún cargo de elección popular del régimen municipal, hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo. Los vicealcaldes y las vicealcaldesas también podrán ser reelegidos de forma continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo ni el de regidores o síndicos, hasta tanto no hayan trascurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo.
(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales, N° 10183 del 5 de abril del 2022)
Las personas regidoras, síndicas, intendentes, viceintendentes, concejales municipales de distrito de la Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001, así como quienes ocupen cualquiera de los cargos de suplencias, podrán ser reelegidas de manera continua por una única vez y no podrán ocupar el mismo cargo o su suplencia hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período.
(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley que limita la reelección indefinida de las autoridades locales, N° 10183 del 5 de abril del 2022)
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| (*) TRANSITORIO ÚNICO: La elección de las personas que ocuparán la segunda Viceintendencia distrital se realizará a partir del siguiente proceso de elecciones municipales posterior a la entrada en vigencia de la presente ley. |
A efectos de contextualizar el tema base de la reforma propuesta, deviene de trascendencia tener presente la génesis de la figura de la Intendencia y Vice intendencia Municipal en nuestro sistema jurídico.
En principio, el numeral 172 de la Carta Magna mantenía la siguiente redacción:
“Artículo 172.-Cada distrito estará representado ante la Municipalidad del respectivo cantón por un Sindico propietario y un suplente, con voz, pero sin voto.”
Para el año 2001, al cardinal que nos ocupa le fue adicionado un segundo párrafo mediante reforma constitucional bajo la Ley Nº 8105 de treinta y uno de mayo del citado año. Texto, cuyo contenido a la fecha se mantiene, y reza de la siguiente manera:
“Artículo 172.-Cada distrito estará representado ante la Municipalidad del respectivo cantón por un Sindico propietario y un suplente, con voz, pero sin voto.
Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”.
A partir de ese momento, se introduce la posibilidad de crear -en caso de existir circunstancias calificadas-, Concejos Municipales de Distrito con el fin de administrar los intereses y servicios de esas localidades, dejándose para la emisión de una norma legal posterior lo referente a su estructura, funcionamiento y financiación.
La regulación allí estipulada correspondió a la Ley Nº 8173 de 07 de diciembre del 2001, denominada Ley General de Concejos Municipales de Distrito, dicha norma, en el cardinal sétimo, creó la figura del Intendente señalando que será el órgano ejecutivo del Concejo Municipal de Distrito, el que, detentará “iguales deberes y atribuciones que el alcalde municipal”, cuya sustitución estaría a cargo, a la sazón, de la persona designada por aquel cuerpo colegiado.
Posteriormente, a través de la reforma introducida al numeral 14 del Código Municipal, mediante la Ley Nº 8611 de 12 de noviembre del 2007, se reafirma la figura del Intendente y se incluye la del Viceintendente de Distrito cuya función principal refiere a ejecutar las labores asignadas por el Intendente y sustituirlo cuando así corresponda.
“Artículo 14.
(…)
En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley Nº 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas u operativas que le asigne el intendente titular y también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
Como claramente se sigue de la norma recién transcrita el órgano ejecutivo de los Concejos Municipales de Distrito lo es el Intendente, el que, detentará iguales competencias que el Alcalde, cada uno en lo propio de sus ámbitos territoriales y será sustituido por un Viceintendente durante sus ausencias temporales o definitiva.
Sobre la temática en desarrollo este órgano técnico asesor, ha sostenido:
“…El artículo constitucional citado [172] garantiza en primer lugar, la representación distrital ante la municipalidad, la cual se articula a través de un síndico propietario y un suplente por cada distrito del cantón, pero también permite la composición de concejos municipales de distrito, cuando condiciones especiales y calificadas lo ameriten, lo cual debe responder a la necesidad excepcional de transferir competencias del gobierno cantonal a un gobierno distrital.
La regulación respectiva de estos entes distritales la encontramos en la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, la cual en el artículo 1 y siguiendo el texto constitucional, establece que los Consejos Municipales de Distrito cuentan con autonomía funcional propia, pero siempre adscritos a la municipalidad del cantón respectivo, lo cual significa que se trata de órganos que gozan de cierto grado de libertad mas no son completamente independientes de la municipalidad del lugar…
los concejos municipales de distrito están integrados por un intendente como órgano ejecutivo, que es equiparable al alcalde municipal en el ámbito cantonal, y que además cuenta con un sustituto en caso de ausencia (vice intendente), tal como sucede con el alcalde, que es sustituido en sus ausencias temporales o definitivas por los vicealcaldes según lo dispuesto en el numeral 14 del Código Municipal…
En virtud de lo anterior, se establece la figura del vice intendente, como aquel que llevará a cabo las funciones administrativas y operativas que le sean asignadas por parte del intendente, así como la sustitución de pleno derecho de este último en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas competencias, pero a la vez con las mismas responsabilidades, durante el plazo que dure dicha sustitución. Se da así una simetría entre la figura del alcalde con el intendente, y del vice intendente con el vicealcalde.”[2]
Pues bien, propiamente en lo tocante al proyecto de ley que nos ocupa, analizado que fuere éste, podemos concluir que la creación de la segunda Viceintendencia no tendría eventuales roces de constitucionalidad, en tanto, pretende garantizar la continuidad de las labores del Intendente -equiparadas a las que desempeña el Alcalde Municipal- para que estas puedan actuarse aún y cuando éste o el Viceintendente se encuentren impedidos, en los términos dados por la propuesta legislativa, para hacerlo, ya sea, por una ausencia temporal o definitiva.
Así, el proyecto estudio reforzaría la labor fundamental que realizan, tanto, los Concejos Municipales de Distrito, cuanto, el Intendente. Órganos que, en conjunto, cada uno en lo propio de su competencia, propugnan por tutelar con eficiencia, eficacia los intereses y servicios de la circunscripción territorial que les es propia. Lo anterior, claro está, en beneficio de los habitantes de la localidad.
En lo tocante al tópico en desarrollo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante voto N°04428 – 2007 de dieciséis horas cincuenta minutos del veintiocho de marzo del año dos mil siete, sostuvo:
“los concejos municipales de distrito tienen las competencias locales en el respectivo distrito. Este Tribunal Constitucional se pronunció en relación a la naturaleza de estos concejos, analizando el tipo de autonomía que poseen para el cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, se resolvió lo siguiente:
“(…) En primer término, la norma señala que se trata de un ‘órgano adscrito a la respectiva municipalidad’. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad.
(…)
Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito ‘autonomía funcional’ para la administración de intereses y servicios locales.
De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: ‘Es importante señalar que existe una realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales’.”
En lo referente a la técnica jurídica se impone establecer que, en la especie, se pretende incorporar a la estructura organizacional de los Concejos Municipales de Distrito el Viceintendente segundo, adicionándolo al ya reconocido primero que se contempló en la Ley N°8611 de 12 de noviembre del 2007, mediante la modificación operada al numeral 14 del Código Municipal, empero, cabe resaltar que, tanto en aquella ocasión, cuanto en la propuesta legislativa en desarrollo, la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, N°8173 del 07 de diciembre del 2001, no fue, ni es objeto de modificación, pese a constituir la norma específica que regula el funcionamiento de ese órgano municipal.
Tal circunstancia podría generar distorsiones en el operador jurídico, por lo que, a efecto de evitar esa situación y, a su vez, mantener una mayor coherencia del ordenamiento jurídico se recomienda modificar o adicionar el numeral sétimo de la Ley N°8173, estableciendo la existencia y parámetros que rigen ambas viceintendencias.
IV.- CONCLUSIÓN
En los términos planteados, no se observan posibles roces de constitucionalidad, empero, si se evidencian inconvenientes de técnica jurídica, por lo que, se aconseja su revisión. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado refiere a una competencia exclusivo de los señores (as) diputados (as).
De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.
Sin otro particular, con toda consideración,
Laura Araya Rojas
Procuradora
Dirección de Derecho Público.
LAR/rag
[1] Procuraduría General de la República, PGR-OJ-049-2026 de 13 de abril de 2026.
[2] Procuraduría General de la República, Dictamen C-85-2012 26 de marzo del 2012.
PGR-OJ-122-2026.
LEY PARA CREAR LA SEGUNDA VICEINTENDENCIA DISTRITAL Y REGULAR LA SUPLENCIA EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO: REFORMA Y ADICIÓN AL ARTÍCULO 14 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY Nº 7794, DEL 18 DE MAYO DE 1998 Y SUS REFORMAS”.
La señora Mariana Zamora Guzmán, funcionaria del Área de Comisiones Legislativas VIII, remitió oficio número AL-CPEMUN-1189-2026 de 27 de abril de 2026, mediante el cual solicita criterio respecto a la propuesta normativa supra citada, la cual, se tramita en el expediente legislativo N° 25.477.
Analizado que fuere el proyecto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, a través de Opinión Jurídica número PGR-OJ-122-2026 del 15 de setiembre de 2026, suscrita por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:
En los términos planteados, no se observan posibles roces de constitucionalidad, empero, si se evidencian inconvenientes de técnica jurídica, por lo que, se aconseja su revisión. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado refiere a una competencia exclusiva de los señores (as) diputados (as).