Dictamen : 159 - del 18/09/2026

18 de setiembre de 2026

PGR-C-159-2026

Señor

Martín Vargas Santamaría

Presidente Ejecutivo

Junta Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. PEL-1061-2026, de fecha 30 de junio de 2026, con recibo y asignación a este despacho el día 01 de julio pasado, por el que formula una serie de inquietudes, en apariencia abstractas, concernientes a los efectos jurídicos derivados del vencimiento de convención colectiva en relación con el fondo de ahorro de los trabajadores de JAPDEVA.

En concreto, nos consulta:

“1. ¿Mantiene vigencia jurídica el reglamento que regula un fondo de ahorro de trabajadores, cuando dicho instrumento fue emitido en ejecución de una convención colectiva ya fenecida?

2. En el supuesto de que una convención colectiva haya dispuesto la creación de un fondo de ahorro de trabajadores de Japdeva y su respectiva reglamentación, ¿subsiste la eficacia normativa de dicho reglamento una vez extinguida la convención colectiva, o se entiende decaído por conexidad causal?

3. ¿Se extingue la obligación patronal de efectuar aportes al fondo de ahorro de trabajadores de Japdeva, cuando dicho fondo tiene su origen en una convención colectiva que ha perdido vigencia?

4. Extinguida la convención colectiva que dio origen al fondo de ahorro, ¿cuál es el régimen jurídico aplicable para la administración, continuidad o destino de dicho fondo?

5. ¿Resulta jurídicamente procedente que la liquidación del fondo de ahorro sea acordada y ejecutada por la junta directiva de la entidad patronal, en ausencia de una convención colectiva vigente?

6. ¿Es jurídicamente viable la liquidación de un fondo de ahorro constituido por disposición de una convención colectiva una vez finalizada esta, y, en su caso, bajo qué parámetros normativos debe realizarse dicho proceso?

7. En relación con los fondos de ahorro creados mediante convención colectiva, ¿los derechos y beneficios reconocidos a los trabajadores se consideran derechos adquiridos o meras expectativas, tras la extinción de la convención?”

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el oficio PEL-0958-2026 del 10 de junio de 2026, mediante el cual se solicitó criterio a la Unidad de Asesoría Jurídica institucional y el oficio UAJ-CL-184-2026 del 25 de junio del 2026, en el que se materializó aquél, y que, en orden a lo consultado, sin mayor profundidad en lo jurídico, en términos muy generales, afirma:

“El Fondo de Ahorro se crea en la Convención Colectiva de JAPDEVA, la cual, es un hecho notorio que se tiene por fenecida el día 16 de noviembre de 2018, al ser denunciada de forma debida, tal fenecimiento, conforme a la jurisprudencia propia, implica una pérdida total de los efectos de la misma, incluyendo todas sus disposiciones, ello implica que el Fondo de Ahorro como tal, también fenece como fondo bipartita creado vía convencional, al no poseer personalidad jurídica propia, se estaría convirtiendo en una especie de sociedad de hecho de los trabajadores, sin obligatoriedad de participación, de aporte y de permanencia como afiliado.

Cabe señalar, que el fenecimiento de la Convención Colectiva 2016-2018, ha sido confirmado mediante certificación CUG-MTSS-DMT-DVAL-DAL-DRT-96-2025 del MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DEPARTAMENTO RELACIONES DE TRABAJO, al indicar que consta oficio P.E. 388-2028, del 12 de octubre de 2018, mediante el cual la Presidencia Ejecutiva de JAPDEVA, denuncia la totalidad de la convención colectiva, esta denuncia ante la Dirección de Asuntos Laborales Departamento Relaciones de Trabajo fue comunicada al Sindicato SINTRAJAP y al Ministerio de Trabajo, mediante correo electrónico del 16 de octubre de 2018, en virtud de ello se tiene que, la Convención Colectiva de JAPDEVA tuvo vigencia hasta el 16 de noviembre de 2018.

En consonancia con lo anterior, debemos señalar que la posición del MTSS ya fue confirmada en vía judicial, toda vez que en proceso con número de expediente 22-000305 0679-LA, correspondiente a PROCESO: ORD. RECLAMOS DE DERECHOS LABORALES-PÚBLICO, presentado por el SINDICATO DE TRABAJADORES DE JAPDEVA contra mi representada, el JUZGADO DE TRABAJO DEL I CIRCUITO JUDICIAL DE LA ZONA ATLÁNTICA dictó SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA N° 2024000133, de las dieciséis horas con diecinueve minutos del cuatro de Marzo del dos mil veinticuatro y la misma fue confirmada (sin lugar el recurso del actor) por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia mediante resolucion 2025-003345, de las once horas veintisiete minutos del treinta de setiembre de dos mil veinticinco, la cual al declarar sin lugar el recurso y confirmar la sentencia sin lugar de primera instancia, señala que “en efecto, en virtud de que la convención colectiva fue oportunamente denunciada por JAPDEVA la misma feneció”.

(…)

Estima esta asesoría, como se ha indicado, que al fenecer la convención y por ende la obligatoriedad de mantener el Fondo de Ahorro, lo que ha quedado es una especie de asociación de hecho, no respaldada por una personalidad jurídica, toda vez que nunca se constituyó la misma, sino que el Fondo requiere para formalizar aspectos de legalidad, la participación directa o indirecta de JAPDEVA, utilizando sus cuentas y realizando gestiones constantes para formalizar operaciones, como lo son las de crédito y ahorro.

Estimamos que en la realidad actual, el Fondo de Ahorro, al no contar con personalidad propia, misma que nunca se constituyó, al perder la obligatoriedad de participación, así como la obligatoriedad de aporte obrero y patronal, queda limitada sus subsistencia al tiempo estrictamente necesario para finiquitar su proceso de liquidación, el cual incluye la correspondiente devolución de ahorros pendientes de trabajadores y extrabajadores, el pago de operaciones y/o deudas contraídas previamente, la recuperación de sumas adeudades, la garantía reserva de recursos para cancelar liquidaciones al personal del mismo etc.

(…)

Desde el momento en que fenece la convención fenecen sus efectos jurídicos, incluyendo la obligatoriedad de realizar aportes financieros al Fondo de Ahorro.

(…)

Salvo que se acuerde una nueva Convención Colectiva o que vía ley de la república se le otorgue alguna personalidad física al Fondo de Ahorro, estimamos que subsiste una especie de asociación de hecho de trabajadores, susceptible de ser liquidada y finiquitada, tanto en sus obligaciones de recuperación de dinero como en la de cancelación o devolución de deudas y ahorros etc.

(…)

Estima esta asesoría, que el espíritu de los nombramientos bipartitos para conformar la Junta Administradora del Fondo de Ahorro, tenía una consagración y sustento legal puramente convencional, en la creación del Fondo se indica desde su génesis, que tanto JAPDEVA como los trabajadores (representados por SINTRAJAP) nombrarían 2 miembros cada uno para formar la junta administradora, pero al fenecer la convención, fenece tal conceptualización bipartita así como la obligatoriedad de nombramiento de miembros de la junta precitada, nótese que los presupuestos del Fondo deben ser aprobados por JAPDEVA, los dineros y representación legal siempre estuvieron amparados a JAPDEVA, es JAPDEVA quien aparece legalmente como acreedor en las operaciones del Fondo y en cuanto al otorgamiento de la potestad reglamentaria dada vía convencional al Fondo, se aclara que la normativa debe ser aprobada por JAPDEVA y SINTRAJAP como representante de los trabajadores, es decir que tal aprobación es un requisito de validez otorgado por convencional, sin embargo, al fenecer la convención colectiva, fenecen la bilateralidad de la junta administradora, al quedar sin efecto la norma superior originaria, estimamos no es procedente nombrar miembros en órganos colegiados bipartitas, por lo que la potestad de determinación de lo que acontezca con el reglamento vigente, estimamos recae en el Consejo de Administración de JAPDEVA, toda vez que es quien tenía potestad de aprobación presupuestaria, de aprobación de creación y reforma de normativa reglamentaria, es quien ha tenido por décadas la custodia y administración de dineros del Fondo, es quien autoriza movimientos de dinero, pagos y cobros, es quien ejerce como patrono de los funcionarios del Fondo.

(…)

Como se dijo en la consulta previa, estima esta asesoría, que en efecto ante la situación presentada, la cual es atípica e inédita, le correspondería al Consejo de Administración realizar, gestionar y fiscalizar el proceso de liquidación del Fondo de Ahorro, como se ha indicado previamente, dicho Consejo, es quien tenía potestad de aprobación presupuestaria del Fondo de Ahorro, de aprobación de creación y reforma de normativa reglamentaria, es quien ha tenido por décadas la custodia y administración de dineros del Fondo, es quien autoriza movimientos de dinero, pagos y cobros, es quien ejerce como patrono de los funcionarios del Fondo, es quien funge como acreedor de los créditos pendientes de pago del Fondo, es el responsable y dueño de las cuentas en donde se mantienen y mantuvieron los dineros vinculados al Fondo de Ahorro.

(…)

Como se ha indicado previamente, desde el momento en que fenece la convención fenecen sus efectos, incluyendo la obligatoriedad de realizar aportes financieros al Fondo de Ahorro, así mismo fenece la obligatoriedad de realizar aportes para los trabajadores y fenece la obligatoriedad de pertenecer a dicho Fondo.”

I.- Consideraciones previas.

1. Precedente administrativo reciente.

    

   Revisados nuestro registros y archivos documentales, mediante oficio No. PEL-1807-2024 de fecha 19 de noviembre del 2024,  su antecesora, Sucy Wing Ching, entonces Presidente Ejecutiva solicitó nuestro criterio sobre varios aspectos del Fondo de Capital y Ahorro de los Trabajadores de JAPDEVA, entre ellos pedía que determináramos las eventuales responsabilidades administrativa y legales que asumiría JAPDEVA no solo al operar el citado Fondo de Ahorro sin marco normativo específico que lo regule y bajo su propia personería jurídica, sino también en caso de operar una transferencia de activos y pasivos al otorgársele a aquél personalidad jurídica mediante ley. Y en el criterio jurídico que acompañó esa consulta, oficio No. UAJ-CL-056-2024 de14 de noviembre del 2024, contradictoriamente con lo que ahora se afirma, la asesoría jurídica institucional afirmó entonces que al no encontrarse vigente la Convención Colectiva que creó aquel Fondo de Ahorro, los Reglamentos para su funcionamiento, aprobados por la Junta Directiva de JAPDEVA, debían derogarse y/o modificarse; reafirmando así la vigencia de aquella normativa reglamentaria[1].

    

   Y por dictamen PGR-C-197-2025 de 23 de setiembre de 2025, inadmitimos dicha consulta por tres aspectos puntuales: resultar insuficiente el criterio jurídico aportado, tratarse en el fondo de un caso concreto y por invitarnos a valorar actuaciones concretas de la Junta Directiva de JAPDEVA -tal como ocurre ahora, según se explicará-, incluso frente a hechos futuros inciertos, como lo es la promulgación de una ley para otorgarle personalidad al Fondo de Ahorro[2].

    

   Además, en el contexto que aún prevalece en la actualidad, en que pese a haber sido denunciada, las partes continúan renegociando una nueva convención colectiva -así se nos informó en aquel momento por parte del Departamento Relaciones de Trabajo de la Dirección de Asuntos Laborales, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, oficio CARTA-MTSS-DMT-DVAL-DAL-DRT-138-2025 del 15 de julio del 2025 y mediante correo de 30 de julio recién pasado-, en aquel dictamen PGR-C-197-2025 advertimos que la denuncia de una convención colectiva no produce la aniquilación automática de los efectos de la convención colectiva, pues el ordinal 58 del Código de Trabajo faculta a las partes pactar una cosa distinta, incluso dentro del mismo instrumento colectivo, manteniendo su vigencia, aún en el supuesto de denuncia, durante el período en que las partes logren un nuevo acuerdo colectivo. Aludiendo con ello las denominadas cláusulas de extensión o de ultraactividad (Dictámenes C-379-2014 de 4 de noviembre de 2014, C-252-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-120-2021 de 07 de mayo de 2021 y PGR-C-261-2022 de 29 de noviembre de 2022) que debían valorarse en este caso por parte de la Administración consultante -art. 148 Negociación de una nueva Convención Colectiva, de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita con JAPDEVA-.

    

2. Obligada contextualización de la consulta y determinación de su objeto específico a fin de determinar su admisibilidad.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca, en primer término, dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica necesariamente que debamos analizar detenidamente el objeto de la consulta para precisar así el alcance de la misma. Y de ser necesario, como ha ocurrido en otros casos[3], podemos recurrir  incluso a hechos notorio y públicos que trascienden a conocimiento general, sea por medio de prensa o bien, que llegan a nuestro particular conocimiento por medios institucionales que nuestra Ley Orgánica nos faculta a buscar -art. 27-.

A pesar que su gestión ha sido planteada, aparentemente, en términos generales e inconcretos, formulando amplias interrogantes acerca de la continuidad del Fondo de Ahorro y Capital de los trabajadores, y de las acciones que podría adoptar el Consejo de Administración de JAPDEVA respecto de aquél, obligadamente debemos traer a colación una serie de circunstancias concretas y específicas que, si bien no han sido mencionadas directamente como antecedentes en esta consulta, trascendieron a nuestro conocimiento al momento de revisar con detenimiento su consulta, y que, a nuestro juicio, por su relación directa con las interrogantes formuladas, no solo son de innegable relevancia para tomarlas en cuenta, sino que explican el contexto que termina por configurar el verdadero motivo la presente consulta y delimitan indefectiblemente su objeto. Todo esto con la finalidad de valorar previamente la admisibilidad de esta consulta.

Según comunicados oficiales en nuestro poder[4], las autoridades superiores jerárquicas de JAPDEVA informan de un auditoraje integral ordenado del Fondo de Ahorro y Capital de los trabajadores y de posibles acciones para liquidar dicho fondo; esto último materializado en el acuerdo No. 119-2029, artículo I), adoptado en la sesión extraordinaria N.° 018-2026 del 14 de abril de 2026, del Consejo de Administración de JAPDEVA, por el que se acordó, entre otras cosas , la intervención unilateral en ese fondo, así como la suspensión laboral de la representación sindical[5]; acuerdo que fuera impugnado por recurso de amparo tramitado bajo expediente 26-018800-0007-CO, declarado sin lugar por sentencia Nº 2026023817 de las 09:20 hrs. del 26 de junio de 2026, de la Sala Constitucional, por tratarse de un tema de legalidad ordinaria que no involucra, al menos de forma directa, derecho fundamental alguno; aludiéndose que esos extremos deben ser resueltos por la Administración o, en su caso, por la jurisdicción ordinaria; lo cual implica la innegable existencia de un conflicto jurídico en ciernes.

Mediante oficio No. SG-295-2026, se requirió al SINTRAJAB la designación de un representante sindical para integrar la comisión institucional encargada de la liquidación del fondo. Sin embargo, mediante nota STJ-114-2026, el sindicato indicó que no participaría en dicha comisión.

Por oficio No. AI-059-2026 de 21 de abril de 2026, el Auditor interno de JAPDEVA objeta su participación en el proceso liquidatorio del Fondo de Ahorro acordado por el Consejo de Administración.

Sin obviar que, en la Sesión Ordinaria No. 011-2026, celebrada el 11 de junio del 2026, acuerdo No. 220-2026, Artículo VII-b), sustentado en el Criterio Legal UAJ-CL-168-2026, el Consejo de Administración acordó publicar la Derogatoria del Reglamento del Fondo de Capital y Ahorro de Trabajadores de JAPDEVA.

Se alude también la existencia de una denuncia penal tramitada por administraciones anteriores[6] y ratificadas por la presente, interpuesta ante la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción del Ministerio Público, por supuesto manejo irregular de recursos en aquel Fondo de Ahorro y la posible comisión de delitos contra la función pública de algunos de sus personeros.

Así contextualizado este asunto, luego de un exhaustivo análisis concluimos que, por la forma en que fue planteada su gestión, y considerando el contexto antes explicado, al menos, un doble orden de situaciones converge en el presente caso que nos impide ejercer nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

II.- Inadmisibilidad de la presente consulta

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva y que, inexorablemente, han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

1. Criterio de la asesoría legal que se aporta no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

    

   En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, tal y como lo hemos advertido en otras ocasiones, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

    

   Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

    

   De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

   Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda adecuadamente todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

   No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder adecuadamente los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023 y PGR-C-224-2024 de 07 de octubre de 2024).

    

   Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis, consideramos que, por el contenido mismo de los oficios Nos. PEL-0958-2026 del 10 de junio de 2026 y UAJ-CL-184-2026 del 25 de junio del 2026 aportados, en el presente caso no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, pues el criterio jurídico institucional no cumple con las características señaladas[7].

   A pesar de que, por oficio PEL-0958-2026, op. cit., se requirió criterio a la Unidad de Asesoría Jurídica institucional con el propósito de que delimitara con precisión los efectos jurídicos derivados del vencimiento de la convención colectiva en relación con el fondo de ahorro de los trabajadores de JAPDEVA, lo cierto es que, con el oficio UAJ-CL-184-2026, aun cuando pudo haber sido emitido en concreto para consultarnos, en realidad no se ahondó con precisión y rigurosidad en lo jurídico, pues sin aludir siquiera normativa u otras fuentes del derecho aplicables, jurisprudencia o doctrina, la asesoría jurídica diluye su criterio en una serie de juicios de valor que contienen una simple aproximación jurídico conceptual genérica de los diversos temas consultados, sin que pueda advertirse entonces, con respecto de todos ellos, la formulación de un criterio serio, profundo, detallado y exhaustivo.

   Todo lo cual evidencia que, en realidad aquel órgano asesor no rindió de forma adecuada su criterio jurídico sobre lo que ahora se nos consulta formalmente. Echándose de menos, entonces, un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

    

   Dicho lo cual, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo entonces con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

    

   En segundo término, como se desprende del acápite anterior, lo consultado involucra un conflicto jurídico aun en ciernes y sin resolver administrativamente con el sindicato, por el cual se han emitido actos administrativos concretos que intentan ser validados jurídicamente, y para ello se busca contar con nuestro criterio vinculante; circunstancia esta última que nos lleva a un segundo aspecto de inadmisibilidad de esta gestión

    

2. La consulta no puede estar referida a asuntos concretos en los que ya se han emitido una conducta administrativa formal concreta, ni puede invitársenos a enjuiciar su legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico, ni de las opiniones externadas por las asesorías o dependencias internas en esos asuntos en trámite.

Como segundo aspecto, en lo que interesa al presente asunto, como requisito de admisibilidad se exige que las interrogantes consultadas versen sobre temas jurídicos en abstracto o en genérico, lo cual implica que con ellas no se aluda un caso concreto o específico, que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019 y C-076-2020 de 03 de marzo de 2020). Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo competencias que no nos corresponden (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022 y PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023, entre muchos otros).

Y según hemos advertido de forma reiterada, tampoco corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019, el PGR-C-115-2023 op. cit. y PGR-C-082-2026 de 03 de junio de 2026).

Ahora bien, en este caso, pese a que la consulta se formula aparentemente en términos abstractos e inconcretos, especialmente por el contexto fáctico y jurídico que aludimos en el acápite tras anterior, resulta obvio que, con las interrogantes formuladas, no solo se alude la innegable existencia de una controversia jurídica concreta y en ciernes con el SINTRAJAP, a la que le resultaría directamente aplicable u oponible el criterio vinculante que se nos pide emitir; lo cual es del todo improcedente  e inatendible (Dictamen PGR-C-261-2022 de 29 de noviembre de 2022), sino que tambiénse nos invita implícitamente a ejercer, por dictamen vinculante, un control de legalidad sobre determinadas y específicas conductas administrativas ya adoptadas, entre ellas, las relativas a la decisión unilateral del Consejo de Administración de JAPDEVA de intervenir y liquidar el Fondo de Ahorro de los trabajadores, según entendemos materializado en el acuerdo  No. 119-2029, artículo I), adoptado en la sesión extraordinaria No. 018-2026 de 14 de abril de 2026; control de legalidad a posteriori que solo podemos ejercer excepcionalmente en los casos previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Y como no nos encontramos en ninguno de los dos supuestos de excepción aludidos, en los que podemos ejercer dicha competencia revisora, ello es igualmente inadmisible.

En asuntos similares, esta Procuraduría General ha señalado consistentemente que, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse con respecto a situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, o sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022 y PGR-C-10-2024 de 30 de enero de 2024, entre otros).

En esa línea de pensamiento, hemos indicado que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, C-272-2017 de 16 de noviembre de 2017, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023).

Y esto es así, porque  “la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).”  (Dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el C-264-2017 del 14 de noviembre de 2017).

Reiteramos entonces que, a través del ejercicio de nuestra función consultiva, no podemos ejercer una función de contralor de legalidad u oportunidad de conductas administrativas ya adoptadas, cuya validez, de algún modo, se pida sea examinada; lo cual no nos compete (En ese sentido, véanse nuestros dictámenes y pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, PGR-C-072-2023 de 14 de abril de 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 de 7 de febrero de 2024, PGR-C-081-2024 de 30 de abril de 2024 y PGR-C-038-2025 de 03 de marzo de 2025, entre muchos otros).

Y no cabe duda, por lo dicho, que con esta consulta se nos invita a juzgar si la posición jurídica asumida por el Consejo de Administración de JAPDEVA, mediante acuerdos administrativos ya adoptados y referidos en concreto al Fondo de de Ahorro y Capital de los trabajadores, está o no conforme al ordenamiento jurídico. Pretendiéndose entonces que, por dictamen vinculante, este órgano Superior Consultivo resuelva o valide esa situación específica y particular expuesta; lo cual, como ya fue indicado, no es parte de nuestra función consultiva y es del todo improcedente.

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

Por las razones expuestas y en especial, por el contexto explicado en el que se formula la presente consulta, al resultar evidente que no se cumplen con los criterios de admisibilidad examinados, la presente gestión resulta inadmisible y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/pes

PGR-C-159-2026

LIQUIDACIÓN DEL FONDO DE CAPITAL Y AHORRO DE LOS TRABAJADORES DE JAPDEVA. INADMISIBILIDAD POR INSUFICIENCIA DE CRITERIO JURÍDICO Y POR TRATARSE DE UN CASO CONCRETO, EN EL QUE SE INVITA A EJERCER UN CONTROL DE LEGALIDAD SOBRE CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS CONCRETAS.

Por oficio No. PEL-1061-2026, de fecha 30 de junio de 2026, el Presidente Ejecutivo de Junta Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) formula una serie de inquietudes, en apariencia abstractas, concernientes a los efectos jurídicos derivados del vencimiento de convención colectiva en relación con el fondo de ahorro de los trabajadores de esa institución.

En concreto, nos consulta:

“1. ¿Mantiene vigencia jurídica el reglamento que regula un fondo de ahorro de trabajadores, cuando dicho instrumento fue emitido en ejecución de una convención colectiva ya fenecida?

2. En el supuesto de que una convención colectiva haya dispuesto la creación de un fondo de ahorro de trabajadores de Japdeva y su respectiva reglamentación, ¿subsiste la eficacia normativa de dicho reglamento una vez extinguida la convención colectiva, o se entiende decaído por conexidad causal?

3. ¿Se extingue la obligación patronal de efectuar aportes al fondo de ahorro de trabajadores de Japdeva, cuando dicho fondo tiene su origen en una convención colectiva que ha perdido vigencia?

4. Extinguida la convención colectiva que dio origen al fondo de ahorro, ¿cuál es el régimen jurídico aplicable para la administración, continuidad o destino de dicho fondo?

5. ¿Resulta jurídicamente procedente que la liquidación del fondo de ahorro sea acordada y ejecutada por la junta directiva de la entidad patronal, en ausencia de una convención colectiva vigente?

6. ¿Es jurídicamente viable la liquidación de un fondo de ahorro constituido por disposición de una convención colectiva una vez finalizada esta, y, en su caso, bajo qué parámetros normativos debe realizarse dicho proceso?

7. En relación con los fondos de ahorro creados mediante convención colectiva, ¿los derechos y beneficios reconocidos a los trabajadores se consideran derechos adquiridos o meras expectativas, tras la extinción de la convención?”

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-159-2026, de 18 de setiembre 2026, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:

“deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.”