Dictamen : 158 - del 18/09/2026

18 de septiembre del 2026

PGR-C-158-2026

Señor

Álvaro Fidel Rescia Barahona

Auditor Interno

Municipalidad de Desamparados

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n° MD-AI-742-2025, del 24 de noviembre del 2025, código interno n° 16466-2025, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, sobre las siguientes interrogantes:

“¿Resulta viable jurídicamente que la Administración establezca limitaciones de tiempo para que un exfuncionario vuelva a ser nombrado trabajador de la Municipalidad?

¿Cuál debería de ser la actuación del operador jurídico cuando se encuentre frente a normas internas de ese tipo?”

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los auditores internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia y su plan de trabajo, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

Además, importa retomar lo dispuesto de forma reiterada en nuestra jurisprudencia administrativa, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (Ver entre otros criterios el C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y el C-004-2021 del 7 de enero del 2021)

Ahora bien, una vez estudiada la solicitud de criterio realizada por la Auditoría, resulta necesario advertir que el planteamiento de las dos interrogantes es muy ambiguo e impreciso, lo que repercute directamente en el análisis que debemos realizar y dificulta la adecuada asesoría que estamos llamados a brindar.

En este contexto, reconociendo el innegable interés de la Auditoría Interna en obtener un criterio jurídico que le permita esclarecer las dudas que se formulan, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, procederemos a referirnos únicamente al tema planteado en la primera pregunta, no sin antes advertir que no escapa a este órgano asesor que la justificación brindada en el oficio n° MD-AI-742-2025 citado, carece de la adecuada fundamentación y al estar relacionada con el trámite de una denuncia nos permitiría decretar su inadmisibilidad[1]. Tómese en cuenta lo acotado para futuras gestiones.

En todo caso, la pregunta número dos, no plantea una duda jurídica; por el contrario, se nos invita a valorar sobre cuál debería de ser la actuación de un operador jurídico cuando se encuentre frente a normas internas, que ni siquiera se identifican o se tiene mayor detalle al respecto.

Definido el alcance de nuestro pronunciamiento, se procede al estudio de la presente consulta.

1. SOBRE LO CONSULTADO

    

   En primer lugar, se requiere de la Procuraduría General un criterio relacionado con el tema del reingreso a la municipalidad de funcionarios que previamente había renunciado a su puesto. Concretamente, se nos consulta sí resulta viable jurídicamente que la Administración establezca limitaciones de tiempo para que un exfuncionario vuelva a ser nombrado trabajador de la municipalidad.

    

   En ese sentido, se entiende que la duda se genera puntualmente para aquellos casos en los que el funcionario dejó de laborar para el municipio, al haber presentado su renuncia, y posteriormente pretende regresar; sin embargo, a nivel interno se han emitido normas convencionales y reglamentarias que restringen, a través de una prohibición expresa su recontratación, hasta que transcurra determinado número de años.

    

   Realizada la anterior precisión, iniciemos precisando que, en el régimen de empleo municipal, a partir del artículo 124 del Código Municipal, se establece la carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos. En ese sentido, se regula el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal.

    

   Según lo definido en el numeral 125 del citado cuerpo normativo, cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la carrera administrativa y definidos en el capítulo I del título V.

    

   Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades (art. 125).

    

   Para poder ingresar el servidor se debe cumplir los requisitos que prevé el numeral 128 del mismo código y la selección de personal se ha de realizar atendiendo al criterio de idoneidad comprobada (selección por mérito) de los aspirantes al cargo (arts. 126 y 134).

    

   En este orden de ideas, de una revisión del citado Código se echa de menos la existencia de una norma -legal- que establezca la necesidad de cumplir un determinado periodo para reingresar, cuando el funcionario municipal voluntariamente renuncie a su puesto.

    

   Sin embargo, debemos precisar que, si bien no es el supuesto consultado, en el caso del trabajador despedido por causas específicas, encontramos una norma que establece un período mínimo de un año, a partir de su separación. Nos referimos al artículo 155 inciso b), que, en lo conducente, señala:

    

   “Artículo 155.- Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:

   (…)

   b) La municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.

   Ningún trabajador despedido por esta causa podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación”. (El subrayado es nuestro)

    

   En otra inteligencia, también en nuestro ordenamiento jurídico vigente ubicamos el ordinal 686 del Código de Trabajo, el cual regula el tema de los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía, en los siguientes términos:

    

   “Artículo 686.- Los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral.Si dentro de ese lapso llegaran a aceptar algún cargo quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas recibidas y deducirán aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.

   La Procuraduría General de la República, cuando se trate del Estado, o el representante legal de los demás entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado que pagó, procederá al cobro de las sumas que deban reintegrarse, por contravención a la prohibición establecida en el párrafo anterior, con fundamento en certificaciones extendidas por las oficinas correspondientes. Tales certificaciones tendrán el carácter de título ejecutivo por el monto resultante de la liquidación que haga la administración”. (El subrayado no pertenece al original)

    

   En atención a lo dispuesto en la anterior norma, es importante advertir que el auxilio de cesantía puede ser definido como una indemnización de carácter económico que el patrono por ley, debe otorgar a los trabajadores que han sido despedidos en forma injustificada, como una forma de compensarles por el hecho de haber quedado cesantes, y, por ende, sufrir junto con su familia, la pérdida de su fuente de ingresos (dictamen C-299-2009 del 27 de octubre del 2009).

    

   Su fundamento constitucional, se encuentra establecido en el artículo 63 de la Constitución Política, que señala:

    

   “Artículo 63.-Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación”.

    

   En ese orden, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución n° 643-2000 de las 14:30 horas del 20 de enero del 2000, definió la naturaleza jurídica de la cesantía al indicar:

    

   “En cuanto a su naturaleza jurídica, la indemnización por cesantía es compleja. Se trata de un resarcimiento de los daños causados al trabajador por la decisión patronal mediante la cual se decidió la terminación del contrato, así como la creación de un obstáculo que disuada al patrono de utilizar el despido injustificado, tratándose de mitigar el desempleo. Desde esa doble percepción, se entiende la razón por la que el Constituyente estableció como requisito para el surgimiento del derecho, que el contrato laboral terminara de forma incausada”.

    

   Por su parte, el Código de Trabajo en su ordinal 29 dispone que, si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por despido injustificado, o algunas de las causas previstas en el artículo 83[2] de ese mismo Código u otra ajena a la voluntad del trabajador, el patrono deberá pagarle un auxilio de cesantía de acuerdo conuna serie de reglas[3] específicas que regulan su otorgamiento.

    

   Así las cosas, de la literalidad del ordinal 155 inciso b) transcrito anteriormente, se desprende con total claridad que en los casos específicos de: a) estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, b) la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o c) la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija, la municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal.

    

   Nótese, que dicha norma no habilita la posibilidad de reintegrarse a laborar a la municipalidad, aun y cuando se realice la devolución del dinero cancelado por concepto de auxilio de cesantía, en los términos en que lo dispone el artículo 686 también citado, si no que estrictamente regula que debe estarse a la espera del plazo del año legalmente definido.

    

   En ese orden de ideas, debe indicarse que únicamente en esos tres supuestos señalados de manera taxativa en el artículo 155 inciso b) del Código Municipal, el trabajador municipal despedido no podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación.

    

   Ahora bien, con respecto a lo dispuesto en el ordinal 686[4] del Código de Trabajo, esta Procuraduría General se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, siendo que mediante el dictamen PGR-C-195-2022 del 12 de setiembre del 2022, indicamos:

    

   “Según explicamos a partir de aquel momento, conforme al criterio de la Sala Constitucional, lo que hace la norma del citado artículo 586 inciso b) –hoy 686 [1] [5]- del Código de Trabajo, es regular y delimitar el contenido de la indemnización por concepto de auxilio de cesantía –que no es un derecho ilimitado o absoluto [2] [6]- en el caso de todos los servidores públicos que se reincorporen a un cargo remunerado en la Administración Pública [3] [7] (Resolución Nº 2005-07180 de las 15:04 hrs. del 8 de junio de 2005). Lo anterior en virtud de la naturaleza de los recursos con los que se les cancelan dichas prestaciones legales y remunera; es decir, en el tanto ambas obligaciones se cubren con fondos públicos (Dictamen C-408-2007, de 13 de noviembre de 2007, entre otros).

   De modo que, como regla de principio [4] [8]derivada de aquella normativa –art. 586 inciso b) –hoy 686 [5] [9]- del Código de Trabajo-, los servidores públicos –todos sin distinción- que se acogieran a dicho beneficio no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. No obstante, si dentro de ese lapso llegasen a aceptarlo, quedarían obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes. Así que solo se permitirá el pago de la cesantía cuando el servidor púbico se encuentre efectivamente desempleado por parte del Estado. En consecuencia, si esa condición no se da o se pierde, debe entenderse que desaparece el supuesto de hecho que permitía el pago del auxilio de cesantía”.

    

   A mayor abundamiento, dicho reintegro, también ha sido analizado por la Sala Constitucional, en los siguientes términos:

    

   “Aplicando el marco conceptual que emplea la Sala a este asunto, tenemos que ciertamente lo pretendido por la norma es legítimo, porque ordena al ex servidor empleado nuevamente por el Estado, la devolución de parte de lo percibido por el mismo Estado en su calidad de patrono, por concepto de auxilio de cesantía, en la parte que corresponde al tiempo en que el servidor ya no está cesante, por haber recuperado su condición de asalariado público. De forma que, contrario a lo que afirma el accionante, el mecanismo cuestionado no está prohibido por el artículo 63 constitucional, que lo que prevé es el auxilio de cesantía o indemnización a favor del trabajador despedido, para el período de desocupación. También resulta legítima la norma cuestionada porque es una disposición que integra el Código de Trabajo, que tiene rango legal. En cuanto al examen de idoneidad, la medida dispuesta en el artículo cuestionado resulta apta para alcanzar el objetivo fijado, pues al convertirse el servidor despedido nuevamente en asalariado del Estado, desaparece la justificación de la indemnización por auxilio de cesantía. Véase que el fin de la indemnización es proteger al trabajador cesante como consecuencia del despido injustificado, situación que desaparece cuando se hace acreedor del salario, a cargo del mismo Estado patrono. A lo anterior se agrega que resulta incompatible percibir a cargo del mismo patrono, el monto por salario y a la vez por auxilio de cesantía correspondientes ambos rubros al mismo período. Tal práctica no sólo resultaría desmedida sino que desnaturalizaría el sentido de la indemnización por cesantía, que como se dijo extiende la protección durante el tiempo que efectivamente estuvo cesante el servidor. Debe quedar claro que la norma cuestionada impone únicamente la obligación de reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por concepto de cesantía, las que no incluyen los salarios que habría devengado durante el término por ese concepto en que sí permaneció cesante, lo que elimina toda amenaza al derecho constitucional a la indemnización por despido sin justa causa. Ahora bien, en el mismo sentido que expresan los informantes, la Sala estima que la norma se ajusta al criterio de necesidad explicado, pues la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización evita el enriquecimiento sin causa de una de las partes de la relación, en este caso del servidor público, que al ser contratado nuevamente por el Estado, pierde la condición de cesante y se convierte en asalariado. En definitiva, el cambio de la condición de funcionario desempleado a servidor justifica el procedimiento de reintegro que se cuestiona, que lo que busca es que el servidor devuelva los montos por cesantía, para el período en que ya no tiene la condición de cesante. Finalmente, estima la Sala que la disposición cuestionada es proporcionada, puesto que no priva al trabajador de su fuente de ingresos y tampoco le exige devolver la parte de la indemnización que corresponde al período en que sí estuvo cesante”. (Resolución Nº 07180-2005 de las 15:04 horas del 8 de junio del 2005).

    

   Ergo, tal y como lo expone nuestro máximo Tribunal Constitucional, la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización consiste en evitar el enriquecimiento sin causa del servidor público.

    

   En ese sentido, conforme claramente lo expone el artículo 686 del Código de Trabajo, los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral.

    

   Lo anterior, salvo que reintegren al Tesoro Público las sumas recibidas, deduciéndose aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.

    

   Por otra parte, merece destacarse que, de forma más reciente, en el artículo 4 de la Ley Marco de Empleo Público, se reguló el principio de Estado como patrono único, en su inciso a). En lo de interés, reza dicha norma:

    

   “ARTÍCULO 4- Principios rectores. Son principios rectores del empleo público:

    

   a) Principio de Estado como patrono único: parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente de en dónde labora la persona servidora pública. Esto implica que, cuando una persona servidora pública se traslada de un puesto a otro, dentro del sector público, la relación de empleo debe computarse como una sola a efectos de reconocer los derechos laborales que correspondan y responder por los deberes funcionales, indistintamente de las variaciones de puesto que puedan presentarse.

    

   Adicionalmente, conlleva a que las sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una institución, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado contratarlo por un plazo que va de seis meses a dos años”. (El subrayado es nuestro) (Ver en el mismo sentido el ordinal 4, inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público)

    

   Tal y como se extrae del numeral citado las sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una institución, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado contratarlo por un plazo que va de seis meses a dos años.

    

   En atención a todo lo expuesto, en el supuesto consultado se sugiere la revisión de las normas que no ostentan rango de ley que establecen limitaciones de tiempo para que un exfuncionario vuelva a ser nombrado trabajador de la municipalidad.

    

   En todo caso, el análisis de la cantidad de meses o años que debe esperar una persona, para volver al sector público, por ejemplo, si fue cesada y recibió el auxilio de cesantía, de acuerdo a lo establecido en el artículo 686 del Código de Trabajo, o bien pesa sobre ella algún tipo de inhabilitación, así como cualquier otra peculiaridad como un despido sin responsabilidad patronal, es un tema que se debe abordar de forma casuística o concreta, por el municipio, en orden a la particularidad de cada caso.

    

   Finalmente, hay que agregar que la Sala Constitucional ha reconocido el acceso a la función y cargos públicos como un derecho fundamental derivado del principio de igualdad, del derecho al trabajo y del carácter democrático del Estado costarricense (sentencias n° 3529-96 de las 09:00 horas del 12 de julio del 1996 y n°. 13590-2009 de las 14:41 horas de 26 de agosto del 2009). En la primera de ellas, la Sala señaló:

   “III. Hay que encarar ahora el tema del derecho de acceso a los cargos públicos. A diferencia de lo que sucede en otras latitudes, la Constitución no contiene ningún artículo donde se reconozca de modo expreso la existencia de un derecho fundamental a acceder a las funciones y cargos públicos. Aun en los casos en que ese derecho se reconoce explícitamente, puede concebirse -en tanto derecho fundamental, pasible de protección, pues, mediante el recurso de amparo- limitado al acceso a cargos de elección popular (Téngase en cuenta, sin embargo, lo que dispone el art. 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). No obstante, constantes resoluciones de esta Sala han declarado, expresamente o implícitamente, la existencia de ese derecho como derecho fundamental, entendiendo que es un corolario imprescindible e ineludible del principio de igualdad, que impregna diversas disposiciones constitucionales y es el sustrato de diversos derechos de aquella naturaleza, del derecho al trabajo, y, en esencia, del carácter democrático de la comunidad nacional. En consecuencia, apenas es necesario insistir en el reconocimiento del derecho de todos a acceder a los cargos públicos -y no solamente a los de elección popular- en condiciones de igualdad, descontado desde luego el régimen de requisitos aplicable en cada caso. A partir de este reconocimiento, también ha declarado este tribunal que el derecho es comprensivo no solo del ingreso al cargo, sino de la permanencia en él -noción que adhiere a la llamada "estabilidad laboral", de manera que el funcionario o servidor público puede ser removido del cargo al que accedió a condición de que, por regla general, existan causas legalmente previstas para ese efecto, y atendiendo a procedimientos respetuosos de sus derechos de audiencia y defensa-, y, en fin, del derecho al ejercicio mismo del cargo con su bagaje de facultades, deberes y responsabilidades, valga decir, el derecho a desempeñar el cargo de acuerdo con lo que está legalmente establecido”. (El subrayado es nuestro)

    

   Ergo, toda limitación al derecho y libertad de trabajo, solo puede acordarse a condición de que esté regulada por ley, y obedezca a criterios estrictos de razonabilidad y proporcionalidad.

    

    

2.  CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República arriba a las siguientes conclusiones:

1.- De una revisión del Código Municipal se echa de menos la existencia de una norma -legal- que establezca la necesidad de cumplir un determinado periodo para reingresar, cuando el funcionario municipal voluntariamente renuncie a su puesto.

2.- Únicamente en los tres supuestos señalados de manera taxativa en el artículo 155 inciso b) del Código Municipal, el trabajador municipal despedido no podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación.

3.- Conforme claramente lo expone el artículo 686 del Código de Trabajo, los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral.

4.- Lo anterior, salvo que reintegren al Tesoro Público las sumas recibidas, deduciéndose aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.

5.- Tal y como se extrae del numeral 4, inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público, las sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una institución, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado contratarlo por un plazo que va de seis meses a dos años.

6.- En el supuesto consultado se sugiere la revisión de las normas que no ostentan rango de ley que establecen limitaciones de tiempo para que un exfuncionario vuelva a ser nombrado trabajador de la municipalidad.

7.- El análisis de la cantidad de meses o años que debe esperar una persona, para volver al sector público, por ejemplo, si fue cesada y recibió el auxilio de cesantía, de acuerdo a lo establecido en el artículo 686 del Código de Trabajo, o bien pesa sobre ella algún tipo de inhabilitación, así como cualquier otra peculiaridad como un despido sin responsabilidad patronal, es un tema que se debe abordar de forma casuística o concreta, por el municipio, en orden a la particularidad de cada caso.

8.- Toda limitación al derecho y libertad de trabajo, solo puede acordarse a condición de que esté regulada por ley, y obedezca a criterios estrictos de razonabilidad y proporcionalidad.

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/ lgc