Opinión Jurídica : 126 - del 16/09/2026

16 de septiembre del 2026

PGR-OJ-126-2026

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro, Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada licenciada:

            Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, nos es grato responder a su atento oficio Nº AL-CPASOC-1714-2025 de fecha 17 de diciembre del 2025, mediante el cual se solicita a esta Procuraduría General que vierta su criterio técnico-jurídico, en relación con el proyecto de ley denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 1, 9, 20, 22, 23 Y 43; ADICIÓN DE UN PÁRRAFO FINAL AL ARTÍCULO 49 Y DOS TRANSITORIOS NUEVOS; Y DEROGATORIA DE LOS ARTÍCULOS 24 Y 25, TODOS DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, LEY 7983 DEL 16 DE FEBRERO DEL 2000, PARA LA ADECUADA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DEL RÉGIMEN OBLIGATORIO DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS (ROP) CREADO PARA COMPLEMENTAR LOS BENEFICIOS ESTABLECIDOS POR EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ VEJEZ Y MUERTE DE LA CCSS”, expediente legislativo N.º 24.984. 

I.- ALCANCES DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO

De previo a abordar el análisis de fondo del proyecto sometido a consulta, resulta pertinente precisar que el presente criterio se emite en el marco de una opinión jurídica, conforme a la función asesora que ejerce esta Procuraduría General de la República, por lo que carece de carácter vinculante y no constituye jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio.

En tal sentido, el presente pronunciamiento constituye una colaboración técnico-jurídica dirigida a la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad constitucional de formación de la ley, sin que ello implique sustituir su competencia como legislador positivo ni interferir en la valoración de oportunidad, mérito y conveniencia política que corresponde exclusivamente al órgano legislativo.

Bajo esa inteligencia, el análisis desarrollado se circunscribe exclusivamente al examen jurídico de la iniciativa sometida a consulta, particularmente en lo relativo a su compatibilidad con el ordenamiento jurídico vigente, la naturaleza jurídica del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, su relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, la coherencia del modelo multipilar de seguridad social costarricense, la sostenibilidad financiera del sistema, la seguridad jurídica de las personas afiliadas, la adecuada estructuración de las disposiciones transitorias y la corrección técnica del texto legislativo propuesto.

Asimismo, el presente análisis incorpora la valoración de eventuales problemas de legalidad, deficiencias de técnica legislativa, inconsistencias normativas y posibles tensiones constitucionales que podrían derivarse del texto consultado, con el propósito de contribuir a que la eventual decisión legislativa se adopte con pleno conocimiento de sus implicaciones jurídicas, regulatorias y estructurales dentro del sistema costarricense de seguridad social.

II.- OBJETO Y FINALIDAD DEL PROYECTO DE LEY

Del análisis integral del expediente legislativo sometido a consulta se desprende que la iniciativa tiene como propósito introducir una reforma significativa a la Ley de Protección al Trabajador (Ley N° 7983), particularmente en lo relativo al funcionamiento del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP), su relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social y las reglas aplicables al acceso, administración y disposición de los recursos acumulados por las personas afiliadas.

En términos concretos, el proyecto propone modificaciones que inciden directamente sobre aspectos estructurales del régimen actualmente vigente, entre ellos:

• la redefinición del alcance del principio de complementariedad entre el ROP y el IVM;
• el acceso más inmediato a los recursos acumulados;
• la incorporación de expresiones orientadas a complementar “topes máximos de pensión sin postergación”;
• la ampliación de supuestos para retiro total de fondos;
• la modificación de reglas aplicables a comisiones cobradas por operadoras;
• la derogatoria de artículos vinculados con modalidades actuales de retiro;
• la derogatoria y sustitución de disposiciones transitorias;
• la posibilidad de modificar modalidades de retiro previamente seleccionadas;
• el reforzamiento de obligaciones de información a cargo de operadoras de pensiones.

Asimismo, de la exposición de motivos se evidencia que la iniciativa parte de una preocupación materialmente legítima relacionada con el fortalecimiento del derecho a la seguridad social, particularmente en aspectos vinculados con suficiencia económica, oportunidad en el acceso a prestaciones y protección de las personas durante la etapa de retiro.

En esa línea, el propio proyecto señala expresamente que una de las garantías derivadas del derecho a la seguridad social está vinculada con el principio de inmediatez y sostiene que las prestaciones deben brindarse “sin postergación”, lo cual evidencia una clara intención legislativa de flexibilizar el acceso a los recursos previsionales acumulados.

No obstante, del análisis efectuado también se advierte que la iniciativa trasciende una simple labor aclaratoria o interpretativa de la normativa vigente, pues en realidad introduce modificaciones sustanciales que podrían incidir directamente sobre la naturaleza jurídica del ROP como régimen de capitalización individual, sobre la operatividad del sistema de beneficios, sobre reglas contractuales previamente existentes y sobre el equilibrio estructural del modelo multipilar de seguridad social actualmente vigente.

En consecuencia, el proyecto no se limita a realizar ajustes puntuales de técnica normativa, sino que propone modificaciones de alcance estructural que justifican un análisis particularmente riguroso desde la perspectiva constitucional, financiera, operativa y técnico-legislativa.

III.- MARCO CONSTITUCIONAL, LEGAL Y PRINCIPIOS APLICABLES

El análisis de la iniciativa sometida a consulta debe efectuarse a la luz del derecho fundamental a la seguridad social, reconocido en los artículos 21, 50, 51, 73 y 74 de la Constitución Política, los cuales imponen al Estado la obligación de garantizar condiciones de vida dignas y la protección frente a contingencias como la invalidez, la vejez y la muerte.

En desarrollo de este mandato, resulta de especial relevancia la Ley de Protección al Trabajador (Ley N° 7983), que instauró un modelo multipilar en el que coexisten un régimen básico de naturaleza solidaria —Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte— y regímenes complementarios de capitalización individual, entre ellos el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, diseño que responde a la necesidad de articular principios de solidaridad, suficiencia de las prestaciones, oportunidad en la cobertura y sostenibilidad financiera del sistema.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el carácter prestacional de este derecho y el margen de configuración del legislador, siempre que se respeten criterios de razonabilidad, proporcionalidad y equilibrio financiero. Bajo esta comprensión, cualquier intervención normativa que incida en la estructura o finalidad de los distintos pilares del sistema debe analizarse desde su compatibilidad con dichos principios, incluyendo el principio de inmediatez de las prestaciones, conforme al cual la protección social debe brindarse de manera oportuna en atención a la naturaleza de las contingencias cubiertas, a fin de preservar la coherencia y eficacia del sistema de seguridad social costarricense.

IV.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

1.- Sobre la naturaleza jurídica del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP): 

Como punto de partida, resulta necesario precisar la naturaleza jurídica del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias dentro del ordenamiento jurídico costarricense, pues únicamente a partir de dicha definición es posible determinar si las reformas propuestas por el proyecto resultan compatibles con su diseño legal vigente o si, por el contrario, podrían alterar su estructura original.

Desde esa perspectiva, analizar la naturaleza jurídica de una institución implica determinar qué tipo de figura jurídica constituye dentro del sistema normativo, cuál es su finalidad legal, cómo opera jurídicamente, cuáles son las reglas que regulan su funcionamiento y, particularmente, cuáles son sus límites estructurales dentro del modelo normativo al que pertenece.

En el caso del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, la propia Ley de Protección al Trabajador, define expresamente su naturaleza jurídica al establecer en su artículo 9 que se trata de un régimen obligatorio de capitalización individual.

Desde su finalidad legal, el régimen fue diseñado como un mecanismo de ahorro previsional complementario orientado a mejorar los ingresos económicos de las personas trabajadoras durante su etapa de retiro, funcionando como un complemento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social y no como un mecanismo sustitutivo de dicho régimen.

En cuanto a su funcionamiento jurídico, el sistema opera mediante cuentas individuales en las que se depositan aportes obligatorios realizados por trabajadores y patronos, cuyos recursos son administrados por operadoras autorizadas y supervisadas por la Superintendencia de Pensiones, bajo la regulación del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.

Asimismo, el régimen se encuentra sujeto a reglas legales y regulatorias específicas relacionadas con la administración de fondos, modalidades de retiro, pago de beneficios, supervisión financiera y protección del ahorro previsional acumulado por las personas afiliadas.

Precisamente, dicha estructura evidencia que el ROP jurídicamente constituye:

• un régimen obligatorio, al existir una cotización legalmente impuesta;
• un sistema de capitalización individual, al operar mediante cuentas personales;
• un mecanismo complementario, al coexistir con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte;
• y un esquema cuya prestación final depende del ahorro efectivamente acumulado y de los rendimientos generados durante la administración de esos recursos.

De igual forma, resulta jurídicamente relevante precisar aquello que el ROP no constituye dentro del sistema costarricense.

En efecto, el régimen no fue diseñado como un mecanismo sustitutivo del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, tampoco como un sistema solidario puro, ni como una prestación fija garantizada directamente por el Estado con independencia del ahorro efectivamente acumulado por cada afiliado.

Precisamente por ello, antes de valorar el contenido específico del proyecto resulta indispensable definir con claridad esta naturaleza jurídica, ya que únicamente a partir de dicha delimitación puede determinarse si las reformas propuestas preservan el diseño legal actualmente vigente o si incorporan elementos que eventualmente podrían alterar su funcionamiento estructural dentro del sistema previsional costarricense.

En consecuencia, cualquier modificación normativa que recaiga sobre esta materia debe respetar la naturaleza jurídica del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias como régimen complementario de capitalización individual, a fin de evitar alteraciones sustanciales dentro del modelo previsional diseñado por el legislador costarricense.

2.- Sobre el alcance del principio de complementariedad:

 El proyecto de ley parte de una interpretación amplia del concepto de complementariedad que requiere ser analizada con especial cuidado, debido a las implicaciones jurídicas y financieras que podría generar dentro del diseño actual del sistema de pensiones costarricense.

Lo anterior se evidencia expresamente en la reforma propuesta al artículo 1 inciso c) de la Ley de Protección al Trabajador, donde se dispone:

"Establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores, y complementar sus beneficios y topes máximos de pensión sin postergación."

Asimismo, la reforma planteada al artículo 9 establece:

"El Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias será un régimen de capitalización individual y tendrá como objetivo complementar los beneficios y topes máximos de pensión establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, sin postergación, para todos los trabajadores dependientes o asalariados."

A partir de dicha redacción, resulta particularmente relevante analizar las expresiones “complementar los beneficios y topes máximos de pensión”y “sin postergación”, pues estas incorporan una ampliación conceptual que podría dar lugar a interpretaciones que excedan el diseño normativo originalmente previsto para el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias.

Debe recordarse que el sistema previsional vigente responde a una estructura multipilar claramente diferenciada.

Por una parte, el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social constituye el régimen básico de naturaleza solidaria, cuyo objetivo principal es garantizar una prestación base mediante criterios actuariales, solidaridad intergeneracional y sostenibilidad financiera.

Por otra parte, el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias opera bajo una lógica distinta, al estar estructurado como un sistema de capitalización individual, en el cual cada trabajador acumula recursos en una cuenta personal y el beneficio final depende exclusivamente de los aportes efectuados y de los rendimientos generados por la administración e inversión de dichos fondos.

Bajo ese sentido normativo, el carácter complementario del ROP significa únicamente que este régimen adiciona un ingreso adicional al beneficio otorgado por el régimen básico; sin embargo, ello no implica que deba asumir la función de corregir eventuales insuficiencias del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte ni garantizar que la persona pensionada alcance un determinado umbral económico previamente definido.

Una interpretación en ese sentido implicaría transformar un régimen de capitalización individual, donde cada afiliado recibe en función de lo efectivamente acumulado en su cuenta, en un mecanismo de garantía prestacional ajeno al diseño originalmente previsto por la Ley de Protección al Trabajador.

Lo anterior podría generar obligaciones financieras no previstas por el legislador, alterar el equilibrio del modelo multipilar vigente y comprometer la sostenibilidad del sistema previsional en su conjunto.

En consecuencia, se estima que cualquier reforma legal debe preservar con claridad la distinción funcional entre el régimen básico solidario y el régimen complementario de capitalización individual, evitando interpretaciones que desnaturalicen la arquitectura jurídica actualmente vigente.

3.- Sobre la sostenibilidad y coherencia del sistema previsional: 

Debe recordarse que el sistema costarricense de seguridad social responde a un modelo multipilar, en el cual cada uno de sus componentes cumple una función específica dentro de la estructura general de protección previsional.

En primer término, el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social constituye el régimen básico de naturaleza solidaria, financiado mediante aportes de trabajadores, patronos y participación estatal, bajo una lógica de distribución colectiva del riesgo y sostenibilidad actuarial.

Por su parte, el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias opera bajo una lógica distinta, al estructurarse como un mecanismo de capitalización individual en el que cada trabajador acumula recursos propios en una cuenta individual y recibe una prestación determinada por los aportes realizados y los rendimientos generados por dichos fondos.

Adicionalmente, el sistema contempla mecanismos voluntarios de ahorro previsional complementario, los cuales permiten a los afiliados incrementar voluntariamente su protección económica futura.

Precisamente, la coherencia del modelo radica en que cada uno de estos pilares cumple una función diferenciada y distribuye los riesgos financieros de manera distinta dentro del sistema. En el régimen básico solidario, una parte importante del riesgo financiero es asumida colectivamente por el sistema; mientras que, en el régimen complementario de capitalización individual, dicho riesgo recae principalmente sobre el ahorro individual acumulado por cada afiliado.

Ahora bien, resulta importante señalar que el proyecto no establece expresamente una redistribución de riesgos entre ambos regímenes; sin embargo, dicha preocupación surge del análisis integral de varias de las reformas propuestas.

En ese sentido, la modificación planteada al artículo 1 inciso c) dispone:

"Establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores, y complementar sus beneficios y topes máximos de pensión sin postergación."

Asimismo, la reforma al artículo 9 establece:

"El Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias será un régimen de capitalización individual y tendrá como objetivo complementar los beneficios y topes máximos de pensión establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, sin postergación..."

Precisamente, las expresiones “topes máximos de pensión” y “sin postergación” carecen de suficiente precisión normativa, pues no delimitan claramente su alcance jurídico.

En cuanto a la referencia a “topes máximos de pensión”, no resulta claro si el legislador pretende que el ROP contribuya a que la persona pensionada alcance un determinado monto final de pensión, o si busca compensar eventuales limitaciones del régimen básico. Ambas interpretaciones podrían ampliar sustancialmente la función originalmente asignada al régimen complementario.

Debe recordarse que el diseño actual del ROP no fue concebido para garantizar montos específicos de pensión, sino para otorgar al afiliado una prestación derivada exclusivamente de los recursos efectivamente acumulados en su cuenta individual y de los rendimientos generados por dichos fondos.

Por otra parte, la expresión “sin postergación” también genera incertidumbre jurídica, debido a que el proyecto no precisa si ello implica un acceso más inmediato a los recursos, una reducción en los plazos actualmente existentes o una modificación en las reglas de retiro vigentes.

La ausencia de una delimitación clara sobre dichos conceptos podría generar interpretaciones divergentes, conflictos de aplicación e inseguridad jurídica.

Analizadas de forma conjunta, dichas reformas evidencian el riesgo de ampliar materialmente la función originalmente asignada al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, trasladándole cargas o finalidades que actualmente corresponden al régimen básico solidario.

En términos prácticos, ello podría provocar distorsiones en la distribución de riesgos financieros entre los distintos pilares del sistema, afectar la previsibilidad del régimen complementario y generar presiones no previstas sobre su sostenibilidad estructural.

Debe recordarse que el modelo previsional costarricense fue diseñado sobre una diferenciación funcional clara entre sus distintos componentes, por lo que cualquier modificación normativa que altere dicho equilibrio debe responder a una regulación técnicamente precisa y financieramente sostenible.

En consecuencia, cualquier reforma normativa debe analizarse integralmente para evitar que, bajo la finalidad legítima de mejorar la suficiencia de las pensiones, se generen distorsiones que comprometan la sostenibilidad y coherencia del sistema previsional costarricense en su conjunto.

4.- Sobre el principio de oportunidad e inmediatez de las prestaciones:

El proyecto invoca de manera expresa y reiterada el principio de oportunidad e inmediatez como uno de los fundamentos centrales de la reforma propuesta.

En su exposición de motivos se señala expresamente que:

"Una de las garantías fundamentales derivadas del derecho a la seguridad social está dada por el principio de la inmediatez..." 

Asimismo, indica que:

"Si la protección, cobertura o prestación no se brinda oportunamente, se está lesionando el bien jurídico que el derecho contiene." 

Adicionalmente, la iniciativa incorpora en la reforma al artículo 1 inciso c) la expresión:

"…complementar sus beneficios y topes máximos de pensión sin postergación." 

De igual forma, en la modificación propuesta al artículo 9 se establece:

"…complementar los beneficios y topes máximos de pensión establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, sin postergación..." 

Asimismo, resulta relevante advertir que dicha lógica de acceso más inmediato a los recursos no se refleja únicamente en las reformas anteriormente señaladas, sino también en las modificaciones planteadas al artículo 20 de la Ley de Protección al Trabajador, disposición que actualmente condiciona el acceso a los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias al cumplimiento previo de los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social o del régimen sustituto correspondiente.

En efecto, el artículo 20 vigente dispone expresamente que:

"Los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones se obtendrán una vez que el afiliado presente a la operadora una certificación de que ha cumplido con los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) o del régimen público sustituto al que haya pertenecido." 

Bajo esa misma lógica, el proyecto también incorpora modificaciones al artículo 22 que permiten, en determinados supuestos, el retiro total de recursos acumulados y establece nuevas disposiciones transitorias que posibilitan modificar modalidades de retiro previamente seleccionadas, lo cual evidencia una intención clara de flexibilizar el acceso a dichos recursos.

Precisamente, la reiteración de expresiones como “sin postergación”, junto con las reformas al artículo 20, al artículo 22 y a las disposiciones transitorias, evidencia que uno de los objetivos principales del proyecto consiste en procurar un acceso más inmediato a los recursos derivados del régimen complementario.

Esta preocupación resulta legítima, en tanto el derecho a la seguridad social exige que las prestaciones sean otorgadas dentro de un plazo razonable, pues una protección tardía frente a contingencias como la vejez, la invalidez o la muerte podría afectar la efectividad real del derecho tutelado.

En ese sentido, resulta jurídicamente correcto afirmar que las prestaciones previsionales deben brindarse de forma oportuna y que el sistema debe procurar evitar retrasos injustificados en el acceso de las personas a los beneficios que legalmente les corresponden.

Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado que:

"Las prestaciones de seguridad social deben brindarse de manera oportuna, en atención a la naturaleza de las contingencias protegidas, a fin de garantizar la efectividad del derecho" (voto N.° 2004-13242).

No obstante, la principal preocupación que genera el proyecto radica en que dicho principio es utilizado como fundamento para impulsar modificaciones estructurales que exceden la simple agilización en la entrega de prestaciones.

En efecto, bajo el argumento de evitar postergaciones, la iniciativa plantea reformas que podrían flexibilizar las reglas actuales de retiro, ampliar supuestos para el acceso inmediato a recursos acumulados, modificar modalidades previamente establecidas e incluso permitir retiros más acelerados de fondos.

Si bien tales medidas pueden responder a finalidades socialmente legítimas, ello no significa que el principio de oportunidad pueda utilizarse para modificar sustancialmente la lógica jurídica y financiera del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias.

Debe recordarse que cada componente del sistema previsional opera bajo reglas propias. Mientras el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte responde a una lógica solidaria, el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se encuentra estructurado bajo una lógica de capitalización individual, sujeta a reglas actuariales, modalidades de retiro y mecanismos financieros previamente definidos.

En consecuencia, el principio de oportunidad debe interpretarse dentro de los parámetros propios de cada régimen y no puede convertirse en fundamento para desnaturalizar el funcionamiento del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias ni para alterar las reglas técnicas que garantizan su sostenibilidad.

Aceptar una interpretación distinta podría generar efectos no previstos sobre el equilibrio financiero del sistema y provocar que, bajo la intención legítima de acelerar el acceso a prestaciones, se terminen comprometiendo las bases estructurales del régimen complementario.

5.- Sobre la reforma propuesta al artículo 43 de la Ley de Protección al Trabajador (deber reforzado de información y transparencia):

El proyecto propone modificar el artículo 43 de la Ley de Protección al Trabajador con el propósito de ampliar las obligaciones de información a cargo de las operadoras de pensiones y demás organizaciones autorizadas.

En ese sentido, la propuesta establece textualmente que:

"Las operadoras y las organizaciones sociales autorizadas deberán informar a los afiliados y al público en general sobre su situación financiera, sobre la composición de sus inversiones, así como cualquier hecho o información que, a su criterio o a criterio de la Superintendencia, sea necesario poner en conocimiento del afiliado y del público en general."

Esta Procuraduría estima que la primera parte de la reforma no presenta mayores objeciones desde el punto de vista material, pues resulta razonable que dentro de un sistema de pensiones complementarias los afiliados tengan acceso a información clara sobre la situación financiera de las operadoras y sobre la composición de las inversiones realizadas con los fondos administrados.

En efecto, brindar información sobre el estado financiero de las entidades administradoras, el comportamiento de las inversiones, los rendimientos obtenidos y otros aspectos vinculados con la administración de los fondos resulta compatible con principios de transparencia, tutela del ahorro previsional y rendición de cuentas.

No obstante, la principal preocupación jurídica surge en la parte final de la redacción propuesta, específicamente cuando se incorpora la expresión:

"así como cualquier hecho o información que, a su criterio o a criterio de la Superintendencia, sea necesario poner en conocimiento del afiliado y del público en general."

Precisamente, dicha redacción resulta excesivamente amplia e indeterminada, pues no delimita con claridad el alcance real de la obligación que se pretende imponer.

A partir de dicha redacción surgen múltiples interrogantes que el proyecto no resuelve adecuadamente, entre ellas:

• qué tipo específico de información adicional deberá divulgarse;
• con qué periodicidad deberá suministrarse dicha información;
• cuáles serán los mecanismos formales para su divulgación;
• cuáles son los límites aplicables respecto de información sensible, estratégica o confidencial;
• en qué supuestos concretos la Superintendencia podría exigir la divulgación de información adicional.

La ausencia de precisión normativa podría generar escenarios en los cuales las operadoras no tengan claridad sobre el alcance real de sus obligaciones legales, dando lugar a interpretaciones dispares, conflictos regulatorios e inseguridad jurídica.

Asimismo, debe considerarse que actualmente la Superintendencia de Pensiones ya cuenta con amplias competencias legales para supervisar, fiscalizar, requerir información y regular a las operadoras dentro del sistema de pensiones complementarias.

En consecuencia, la redacción propuesta podría generar duplicidad regulatoria al crear obligaciones adicionales sobre materias que actualmente ya se encuentran reguladas dentro del marco de supervisión existente.

Por ello, esta Procuraduría estima que, si bien el fortalecimiento de la transparencia constituye una finalidad legítima, la norma requiere una redacción técnicamente más precisa que delimite claramente el alcance de las obligaciones impuestas y evite excesos regulatorios o problemas de seguridad jurídica.

6.- Sobre la adición al artículo 49 relativa a la devolución de comisiones por pérdidas o minusvalías:

Del análisis realizado se observa que uno de los aspectos más sensibles del proyecto consiste en modificar el artículo 49 para establecer que:

"En caso de pérdidas o minusvalías en los fondos administrados, las operadoras deberán devolver la totalidad de las comisiones cobradas durante el período correspondiente."

La preocupación que parece motivar esta reforma resulta comprensible desde la perspectiva de protección de los afiliados, pues podría surgir la percepción de que resulta injustificado que una operadora mantenga el cobro de comisiones en períodos en los cuales los fondos experimentan pérdidas o disminuciones en su valor.

No obstante, esta Procuraduría estima que el problema jurídico radica en que la norma parte de una relación automática entre minusvalías y responsabilidad de la operadora, sin considerar la naturaleza técnica del funcionamiento de los fondos de capitalización individual.

Debe recordarse que las comisiones cobradas por las operadoras retribuyen labores permanentes de administración, custodia, gestión operativa, cumplimiento regulatorio, diversificación de inversiones, atención al afiliado y administración del riesgo, por lo que su existencia no depende exclusivamente de resultados positivos o negativos de mercado.

Asimismo, las minusvalías temporales no necesariamente obedecen a actuaciones negligentes de las operadoras, sino que pueden responder a factores externos como variaciones en tasas de interés, fluctuaciones internacionales, ajustes inflacionarios, comportamientos cíclicos del mercado o eventos económicos extraordinarios.

En consecuencia, la sola existencia de minusvalías no permite concluir automáticamente que exista una actuación irregular imputable a la entidad administradora.

Precisamente, el principal problema de la reforma consiste en que impone una consecuencia automática —devolución total de comisiones— sin exigir previamente la determinación de negligencia, dolo, mala administración o incumplimiento regulatorio.

Una regulación de esta naturaleza podría generar desincentivos operativos, distorsiones en la gestión de inversiones, estrategias excesivamente conservadoras y afectaciones a la rentabilidad de largo plazo de los propios afiliados.

Asimismo, debe recordarse que actualmente la Superintendencia de Pensiones ya cuenta con facultades de supervisión, fiscalización y sanción frente a eventuales incumplimientos por parte de las operadoras.

En consecuencia, esta Procuraduría considera que, si bien la protección de los afiliados constituye una finalidad legítima, la medida propuesta requiere una valoración técnica, financiera y regulatoria más rigurosa para evitar consecuencias no previstas dentro del sistema de pensiones complementarias.

7.- Sobre la reforma del artículo 23 y la derogatoria de los artículos 24 y 25 de la Ley de Protección al Trabajador:

El proyecto no se limita únicamente a derogar disposiciones actualmente vigentes, sino que también introduce una modificación directa al artículo 23 de la Ley de Protección al Trabajador, relativo a la renta vitalicia, al establecer expresamente que:

"Artículo 23.- Renta vitalicia. La persona afiliada podrá escoger libremente la entidad aseguradora autorizada en el ramo de seguro de personas o mixta con la cual contratará la renta vitalicia. Las modalidades de contrato serán definidas reglamentariamente por el Consejo Nacional de Supervisión Financiera. Los afiliados podrán optar por realizar dicha compra en forma directa." 

De la lectura de esta disposición se observa que el proyecto mantiene la figura de la renta vitalicia; sin embargo, traslada aspectos esenciales de su funcionamiento a una futura regulación reglamentaria, sin establecer dentro de la propia norma legal parámetros mínimos respecto de:

• condiciones contractuales básicas;
• obligaciones de las entidades aseguradoras;
• mecanismos de protección para los afiliados;
• reglas aplicables ante incumplimientos;
• tratamiento de riesgos financieros y actuariales;
• mecanismos de supervisión específicos sobre dichas operaciones.

En términos prácticos, el proyecto mantiene la existencia de la renta vitalicia, pero reduce significativamente el desarrollo normativo legal sobre su funcionamiento y delega aspectos sustanciales a regulación posterior del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, lo que podría generar márgenes excesivamente amplios de indeterminación normativa.

Asimismo, la iniciativa dispone expresamente:

"Deróguense los artículos 24 y 25 de la Ley de Protección al Trabajador, Ley N.° 7983." 

Y precisamente en este punto surge una de las principales preocupaciones jurídicas de la reforma.

Actualmente, el artículo 24 vigente establece expresamente que:

"En el caso de que el total o parte de los recursos contenidos en la cuenta individual se destinen a la compra de una renta vitalicia, la entidad aseguradora correspondiente asumirá el pago de la pensión en las condiciones del contrato que se pacte para este propósito." 

Dicha disposición regula de manera expresa quién asume la obligación de pago una vez contratada la renta vitalicia.

Por su parte, el artículo 25 actualmente regula otras modalidades de retiro existentes dentro del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, incluyendo:

• renta permanente;
• retiro programado;
• renta temporal hasta expectativa de vida condicionada;
• así como parámetros técnicos para calcular dichos beneficios.

En términos prácticos, estas disposiciones actualmente determinan cómo, bajo qué modalidad y mediante qué reglas técnicas una persona pensionada recibe los recursos acumulados en su cuenta individual.

El problema jurídico radica en que el proyecto elimina expresamente estas reglas, pero no incorpora una regulación sustitutiva equivalente que permita comprender con claridad cómo operará el nuevo modelo.

En consecuencia, el texto propuesto no permite determinar con precisión:

• cuáles modalidades continuarán vigentes;
• cuáles desaparecerán;
• cómo se calcularán los pagos futuros;
• quién asumirá determinadas obligaciones de pago;
• cuál será el papel futuro de las entidades aseguradoras;
• cómo serán tratadas las personas que actualmente mantienen modalidades previamente contratadas.

En términos simples, el proyecto sí establece con claridad qué normas elimina, pero no desarrolla con suficiente precisión cuál será el esquema jurídico que reemplazará las disposiciones actualmente vigentes.

Esa falta de precisión podría generar incertidumbre para afiliados, operadoras, entidades aseguradoras, autoridades supervisoras y eventuales conflictos en su aplicación práctica.

Desde la perspectiva de técnica legislativa, cuando se pretende sustituir un modelo normativo operativo por uno nuevo, este debe quedar claramente definido dentro de la propia ley para evitar vacíos regulatorios, inseguridad jurídica y futuras controversias interpretativas.

8.- Sobre la derogatoria de los transitorios XIX y XX y sus efectos jurídicos:

El proyecto propone modificar de forma importante el régimen transitorio actualmente vigente dentro del sistema de pensiones complementarias.

En primer término, la iniciativa establece expresamente:

"Deróguense los transitorios XIX y XX de la Ley de Protección al Trabajador, Ley N.° 7983." 

A partir de dicha disposición, esta Procuraduría estima necesario advertir que los transitorios cumplen una función particularmente relevante dentro del ordenamiento jurídico, pues permiten regular el paso ordenado entre un régimen normativo anterior y uno nuevo.

En consecuencia, cuando el legislador decide eliminar disposiciones transitorias previamente vigentes, resulta indispensable establecer con claridad cuáles serán los efectos jurídicos de dicha derogatoria sobre personas, derechos, procedimientos o situaciones que aún podrían encontrarse reguladas por esas normas temporales.

El proyecto, sin embargo, se limita a eliminar los transitorios actualmente vigentes sin desarrollar con suficiente precisión cuál será el tratamiento aplicable a las situaciones jurídicas que eventualmente aún se encuentren amparadas por dichas disposiciones.

Esa ausencia de claridad podría generar vacíos de transición normativa, conflictos interpretativos y eventuales cuestionamientos sobre la aplicación temporal de las nuevas reglas.

Desde una perspectiva constitucional, ello guarda relación con principios de seguridad jurídica, confianza legítima y estabilidad normativa. Lo anterior no implica que el legislador carezca de potestad para modificar el régimen transitorio; sin embargo, cualquier cambio de esta naturaleza debe establecer reglas claras que permitan determinar con precisión cómo coexistirán el régimen anterior y el nuevo modelo durante el período de transición.

En consecuencia, esta Procuraduría estima que la reforma requiere una regulación transitoria más precisa para evitar incertidumbre jurídica y dificultades prácticas en su aplicación.

9.- Sobre los nuevos transitorios y su impacto sobre situaciones jurídicas en curso:

El proyecto incorpora nuevos transitorios que permiten modificar decisiones previamente adoptadas por personas que actualmente ya se encuentran pensionadas dentro del régimen complementario.

En efecto, la iniciativa establece textualmente que:

"Todas aquellas personas jubiladas o pensionadas que actualmente reciben beneficios bajo cualquier modalidad de pensión complementaria podrán solicitar, por una única vez, el cambio de modalidad de retiro de sus recursos."

A primera vista, dicha medida podría interpretarse como una ampliación de opciones para los afiliados y responder a una finalidad materialmente legítima, en tanto podría permitir que determinadas personas modifiquen decisiones previamente adoptadas si consideran que otra modalidad resulta actualmente más conveniente para sus intereses.

No obstante, precisamente a partir de dicha redacción surge la principal preocupación jurídica detectada por esta Procuraduría.

La norma autoriza modificar decisiones previamente ejecutadas, pero no desarrolla con suficiente claridad cómo operará jurídicamente dicho cambio ni cuáles serán sus efectos prácticos dentro del sistema.

En ese sentido, la redacción propuesta no resuelve interrogantes relevantes como las siguientes:

• qué ocurrirá con personas que actualmente mantienen contratos de renta vitalicia previamente suscritos con entidades aseguradoras;
• cómo se verán afectados los cálculos actuariales previamente realizados;
• qué ocurrirá con pagos periódicos que ya se encuentran estructurados;
• quién asumiría eventuales costos derivados de dichas modificaciones;
• cuál será el tratamiento aplicable a obligaciones previamente asumidas por terceros;
• durante qué plazo podrá ejercerse dicho derecho de modificación.

Precisamente, el principal problema radica en que el proyecto se limita a indicar que las personas “podrán solicitar, por una única vez, el cambio de modalidad”, pero no desarrolla aspectos esenciales como el procedimiento aplicable, las consecuencias contractuales, los ajustes financieros necesarios ni el tratamiento de relaciones jurídicas previamente consolidadas.

Debe recordarse que muchas de estas modalidades de retiro ya producen efectos jurídicos, financieros y contractuales concretos.

Por ejemplo, en los casos de renta vitalicia, normalmente existen entidades aseguradoras que asumieron obligaciones futuras de pago con base en cálculos actuariales previamente definidos sobre expectativa de vida, montos de pago y riesgos financieros asumidos.

Asimismo, muchas modalidades actuales también se encuentran respaldadas por proyecciones financieras previamente estructuradas respecto de flujos de salida, reservas y sostenibilidad operativa del sistema.

En consecuencia, permitir modificaciones posteriores sin reglas claras podría generar incertidumbre contractual, alteraciones financieras no previstas y dificultades operativas para las entidades administradoras y terceros involucrados.

Lo anterior no implica que el legislador carezca de potestad para ampliar opciones a los afiliados; sin embargo, cualquier reforma de esta naturaleza debe regular de forma clara cómo se administrarán las consecuencias jurídicas, contractuales y financieras derivadas de dichos cambios. Al respecto véase el criterio jurisprudencial desarrollado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto N° 6124-93, que ha sido reiteradamente citado en materia previsional, y que en esencia establece que:

“Si bien el legislador posee potestad para reformar los regímenes de pensiones, dicha facultad no puede ejercerse de forma arbitraria cuando exista afectación de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.” voto N.° 6124-93

De ahí que, en consecuencia, esta Procuraduría estima que la regulación propuesta requiere mayor precisión técnica para evitar vacíos normativos y riesgos operativos dentro del sistema de pensiones complementarias.

10.- Observaciones en materia de técnica legislativa: 

Más allá de las observaciones sustantivas previamente desarrolladas, esta Procuraduría estima necesario advertir que el proyecto presenta deficiencias relevantes en materia de técnica legislativa que comprometen seriamente la claridad normativa de la reforma propuesta.

En términos prácticos, el propio proyecto evidencia la intención del legislador de replantear aspectos relevantes del régimen actualmente vigente, particularmente en materias relacionadas con modalidades de retiro, reglas transitorias, acceso a beneficios y funcionamiento general del régimen complementario. No obstante, lejos de abordar dichas modificaciones mediante una estructura normativa técnicamente ordenada, integral y precisa, el texto propuesto reincide en problemas de redacción, ambigüedad normativa, deficiente sistematicidad legislativa y ausencia de precisión regulatoria suficiente.

Lo anterior resulta particularmente relevante si se toma en consideración que la propia Asamblea Legislativa de Costa Rica, mediante su Manual de Formulación y Trámite de Proyectos de Ley, sus documentos sobre técnica legislativa y sus lineamientos de redacción normativa, ha establecido que toda iniciativa legal debe respetar principios mínimos de claridad, precisión conceptual, coherencia interna, orden lógico, ausencia de contradicciones y adecuada delimitación de consecuencias jurídicas.

Precisamente, el proyecto sometido a consulta incumple reiteradamente dichos parámetros. En primer término, incorpora conceptos jurídicos excesivamente abiertos e indeterminados, como ocurre en la reforma al artículo 43 al establecer obligaciones relacionadas con:

"cualquier hecho o información que, a su criterio o a criterio de la Superintendencia..."

Dicha redacción no delimita qué información debe divulgarse, bajo qué criterios, en qué supuestos ni cuáles son sus límites, trasladando futuros problemas interpretativos a operadores jurídicos, entidades reguladas y autoridades supervisoras. Asimismo, el proyecto incorpora expresiones ambiguas carentes de definición normativa suficiente, como ocurre con la frase: "topes máximos de pensión sin postergación".

La iniciativa no define qué debe entenderse por “topes máximos”, qué implica jurídicamente la expresión “sin postergación” ni cómo operará materialmente dicha disposición dentro del régimen previsional.

De igual forma, el proyecto utiliza fórmulas de derogación técnicamente deficientes al limitarse a establecer: "Deróguense los artículos 24 y 25..." y posteriormente: "Deróguense los transitorios XIX y XX..." Sin desarrollar de forma clara, ordenada y técnicamente suficiente cuál será el régimen jurídico sustitutivo aplicable a dichas materias.

En materia transitoria también se observan deficiencias relevantes al establecer que determinadas personas: "podrán solicitar, por una única vez, el cambio de modalidad..." Sin regular aspectos esenciales como procedimiento aplicable, límites temporales, efectos contractuales, autoridad competente ni consecuencias financieras derivadas de dichos cambios.

Adicionalmente, el proyecto mezcla de forma desordenada disposiciones programáticas, declaraciones generales de política pública y normas operativas concretas dentro de un mismo articulado, lo cual afecta la sistematicidad normativa que debe caracterizar una adecuada redacción legislativa.

Asimismo, se observan reiteraciones innecesarias de conceptos como complementar, sin postergación, protección y beneficios, generando redundancias que afectan la precisión del texto legal.

De igual forma, el proyecto modifica artículos específicos sin armonizar adecuadamente otras disposiciones de la Ley de Protección al Trabajador que guardan relación directa con dichas reformas, lo que podría generar contradicciones normativas internas.

Igualmente, en diversos apartados se crean nuevas facultades o derechos sin desarrollar adecuadamente reglas de ejecución, fiscalización, procedimientos aplicables o consecuencias jurídicas claramente definidas.

A ello se suma una deficiente precisión temporal en varios transitorios, donde no se define con claridad desde cuándo aplican determinadas reglas, a quiénes resultan aplicables ni durante qué plazo operarán.

Todo ello evidencia un patrón reiterado de deficiente técnica legislativa caracterizado por ambigüedad normativa, vacíos regulatorios, redundancias, mala sistematización y ausencia de precisión operativa.

Tratándose de una reforma que impacta directamente ahorro previsional, seguridad social, derechos patrimoniales, relaciones contractuales de largo plazo y sostenibilidad financiera del sistema, tales deficiencias resultan particularmente graves.

Una legislación técnicamente deficiente en esta materia no genera simples problemas teóricos de interpretación; genera litigiosidad futura, inseguridad jurídica, conflictos regulatorios y potencial afectación directa a los derechos de las personas afiliadas.

En consecuencia, esta Procuraduría estima que el proyecto requiere una revisión integral de técnica legislativa antes de continuar su trámite legislativo, pues en su estado actual presenta deficiencias normativas relevantes que comprometen seriamente la calidad técnica de la reforma propuesta.

11.- Sobre eventuales roces de constitucionalidad: 

Finalmente, esta Procuraduría estima necesario advertir que, si bien la Asamblea Legislativa posee un amplio margen de configuración normativa para reformar el régimen de pensiones complementarias, dicha potestad no resulta irrestricta y debe ejercerse dentro de los límites constitucionales que regulan el sistema costarricense de seguridad social.

Debe recordarse que el artículo 73 de la Constitución Política otorga fundamento constitucional al sistema de seguridad social costarricense y protege aspectos estructurales vinculados con su sostenibilidad financiera, estabilidad operativa, mecanismos de financiamiento y funcionamiento general.

En consecuencia, la Asamblea Legislativa puede válidamente introducir reformas legales en materia previsional, modificar reglas de funcionamiento, ajustar beneficios o rediseñar determinados mecanismos operativos del sistema.

No obstante, la principal preocupación constitucional identificada por esta Procuraduría surge de disposiciones concretas contenidas en el propio proyecto que, analizadas de manera conjunta, podrían alterar elementos estructurales del modelo actualmente vigente. En primer término, la reforma propuesta al artículo 1 inciso c) establece:

"Establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores, y complementar sus beneficios y topes máximos de pensión sin postergación."

Asimismo, la modificación propuesta al artículo 9 dispone:

"El Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias será un régimen de capitalización individual y tendrá como objetivo complementar los beneficios y topes máximos de pensión establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, sin postergación..."

Precisamente, las expresiones “topes máximos de pensión” y “sin postergación” podrían generar interpretaciones expansivas respecto de obligaciones que actualmente no forman parte del diseño jurídico original del ROP, particularmente si dichas expresiones terminan siendo interpretadas como mecanismos orientados a garantizar resultados económicos específicos y no simplemente como un régimen de capitalización individual. Adicionalmente, la reforma propuesta al artículo 22 establece que:

"Los afiliados y pensionados que enfrenten una enfermedad terminal... podrán optar por el retiro total de los recursos."

Si bien dicha disposición responde a una finalidad humanitaria legítima, también podría generar tensiones si la ampliación progresiva de excepciones comienza a afectar la sostenibilidad financiera estructural del régimen. A ello se suman los nuevos transitorios que establecen que:

"Todas aquellas personas jubiladas o pensionadas que actualmente reciben beneficios bajo cualquier modalidad de pensión complementaria podrán solicitar, por una única vez, el cambio de modalidad de retiro de sus recursos."

Dicha disposición podría generar impactos sobre contratos vigentes, cálculos actuariales previamente estructurados, estabilidad financiera y seguridad jurídica dentro del sistema. Precisamente, el eventual roce constitucional no surge de una norma aislada, sino del efecto acumulado que podría producir la combinación de estas reformas si terminan:

• alterando la naturaleza original del ROP;
• afectando la sostenibilidad financiera del sistema;
• trasladando cargas entre distintos pilares previsionales;
• generando obligaciones implícitas no previstas dentro del diseño legal vigente.

Debe recordarse que el modelo actual responde a una estructura claramente diferenciada:

• el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte opera bajo una lógica solidaria;
• el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias funciona bajo capitalización individual;
• adicionalmente existen mecanismos voluntarios complementarios de ahorro previsional.

Alterar sustancialmente dicha arquitectura podría generar tensiones con el diseño constitucional actualmente protegido por el artículo 73 de la Constitución Política. Lo anterior no implica afirmar que el proyecto sea automáticamente inconstitucional. Precisamente por ello esta Procuraduría hace referencia a eventuales roces de constitucionalidad, en tanto los riesgos identificados dependerán del alcance definitivo del texto que eventualmente apruebe el legislador y de su posterior aplicación práctica.

En consecuencia, esta Procuraduría estimaría necesario que dichas disposiciones sean revisadas con especial cautela para evitar que, bajo una finalidad legítima de reforma previsional, se terminen generando tensiones con la estructura constitucional del sistema costarricense de seguridad social.

V.- CONSIDERACIONES FINALES.

Del análisis integral efectuado, esta Procuraduría advierte que el proyecto de ley sometido a consulta responde a una finalidad materialmente legítima, vinculada con el fortalecimiento de la protección económica de las personas afiliadas y con la intención de flexibilizar el acceso a los recursos acumulados dentro del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias.

No obstante, las observaciones principales que suscita la iniciativa no derivan exclusivamente de sus objetivos, sino de la forma en que estos fueron incorporados al texto normativo.

En efecto, a lo largo del articulado se introducen expresiones ambiguas, fórmulas excesivamente abiertas, derogaciones insuficientemente desarrolladas y disposiciones transitorias carentes de precisión técnica, lo que impide delimitar con claridad el verdadero alcance jurídico de la reforma propuesta.

En ese contexto, resultan especialmente problemáticas expresiones como “topes máximos de pensión”, “sin postergación” o “cualquier hecho o información que, a su criterio o a criterio de la Superintendencia”, debido a que su redacción permite interpretaciones expansivas y traslada futuros conflictos hermenéuticos a los operadores jurídicos, a las entidades reguladas y a las autoridades supervisoras.

De igual forma, la iniciativa plantea modificaciones que podrían incidir sobre el equilibrio estructural del modelo multipilar vigente, particularmente si el régimen complementario termina asumiendo funciones ajenas a su naturaleza de capitalización individual o si se habilitan cambios sobre modalidades de retiro previamente adoptadas sin una regulación suficientemente clara sobre sus efectos jurídicos, financieros y contractuales.

Asimismo, esta Procuraduría estima que el proyecto presenta deficiencias relevantes de técnica legislativa, al mezclar disposiciones programáticas con normas operativas, incorporar conceptos jurídicos indeterminados, utilizar cláusulas abiertas sin delimitación suficiente y omitir reglas claras de sustitución normativa y transición.

Tratándose de una materia que incide directamente sobre ahorro previsional, derechos patrimoniales, relaciones contractuales de largo plazo y sostenibilidad financiera del sistema, dichas deficiencias adquieren especial gravedad, pues no constituyen simples problemas de estilo, sino riesgos reales de inseguridad jurídica, conflictividad interpretativa y dificultades de aplicación práctica.

En consecuencia, esta Procuraduría estima que la iniciativa requiere una revisión integral, técnica y sustantiva, orientada a corregir las deficiencias normativas advertidas y a garantizar que cualquier eventual reforma resulte coherente con el diseño legal y constitucional del sistema costarricense de seguridad social.

VI.- CONCLUSIÓN.

Con fundamento en el análisis jurídico desarrollado en la presente opinión, esta Procuraduría General de la República concluye que el proyecto de ley sometido a consulta, si bien persigue finalidades materialmente legítimas vinculadas con el fortalecimiento de la protección económica de las personas afiliadas y una mayor flexibilidad en el acceso a los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, presenta en su redacción actual deficiencias relevantes que impiden considerar que la propuesta normativa se encuentre técnica y jurídicamente depurada.

En particular, la iniciativa incorpora ambigüedades normativas, deficiencias de técnica legislativa, derogaciones insuficientemente desarrolladas y disposiciones transitorias carentes de precisión suficiente, aspectos que podrían generar problemas de interpretación, inseguridad jurídica y dificultades prácticas en su eventual aplicación.

Asimismo, algunas de las reformas propuestas podrían desdibujar la naturaleza jurídica del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias como régimen de capitalización individual, generar incertidumbre respecto del alcance real de las nuevas reglas, afectar la coherencia estructural del modelo multipilar actualmente vigente y producir eventuales tensiones en materia de sostenibilidad financiera y diseño constitucional del sistema costarricense de seguridad social.

En consecuencia, desde una perspectiva estrictamente jurídica, esta Procuraduría estima recomendable que el texto sea objeto de una revisión integral antes de continuar su trámite legislativo, con el propósito de corregir las inconsistencias advertidas y garantizar su adecuada compatibilidad con el ordenamiento jurídico nacional.

Cordialmente;

Daniel Josué Calvo Castro                                      Luis Diego Alemán Montano

Procurador Adjunto                                                Abogado de Procuraduría

Área de la Función Pública                                    Área de la Función Pública

DJCC/yql