Dictamen : 152 - del 16/09/2026

16 de septiembre del 202

PGR-C-152-2026

Señora

Yansy Córdoba Fallas

Auditora Interna

Municipalidad de Coto Brus

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n° AIM-244-2025-PGR, del 28 de noviembre del 2025, código interno 16601-2025, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en relación con las siguientes consultas:

“

1.          ¿Es jurídicamente viable que una Municipalidad afiliada a la Unión Nacional de Gobiernos Locales (en adelante UNGL) decida no adoptar la fijación salarial establecida por ese ente?

¿Está facultado el Concejo Municipal al amparo de su autonomía para improbar ese aumento salarial y aprobar el aumento correspondiente al porcentaje establecido por el índice de precios al consumidor (IPC)?

2.          ¿Podría considerarse un acto contrario al principio de legalidad, y por ende inválido o nulo, el pago retroactivo de aumentos salariales que nunca llegaron a constituirse en derechos adquiridos para funcionarios municipales?

3.          ¿Puede un gobierno local utilizar la figura de endeudamiento para cubrir gastos corrientes como lo son las remuneraciones (aumentos salariales retroactivos)?

4.          ¿Es jurídicamente admisible que un gobierno local ante una supuesta condena judicial en firme que le ordene el pago retroactivo de aumentos salariales y demás costas procesales, recurra a la figura de endeudamiento como fuente de financiamiento para atender dicha obligación judicial?”

Para tratar de justificar la presentación de esta gestión, se limita usted a indicar escuetamente: “Esta auditoría interna requiere el criterio técnico-jurídico de ese órgano asesor consultivo para complementar un estudio que se encuentra realizando derivado del proyecto contemplado en el Plan de Trabajo de Auditoría para el periodo 2025 denominado “Advertencias”.

I.  Sobre las consultas planteadas por los auditores internos

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-213-2023 del 14 de noviembre del 2023, entre otros).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas -incluida la institución en la que está inserta la auditoría- constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Tómese en cuenta lo anterior para futuras gestiones.

II. Sobre la inadmisibilidad de la PRESENTE consulta

En primer orden, debemos advertir que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el consultante. Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

Conforme se expuso en el apartado anterior, la facultad para consultar por parte de los auditores internos no es irrestricta, tal y como lo hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa sus alcances deben estar ligados a la competencia funcional del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Ergo, las consultas deben circunscribirse al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando en la referida Municipalidad.

Ahora bien, analizada con detenimiento su gestión, tal como fue promovida en el oficio n°. AIM-244-2025-PGR, del 28 de noviembre del 2025, es claro que en el presente caso no se realizó del todo una justificación adecuada y pertinente de los motivos que impulsaron a la señora Auditora Interna a formular la serie de interrogantes que plantea, y cómo el tema consultado se relaciona de modo directo con el ejercicio de su competencia funcional y ante todo con el plan de trabajo correspondiente.

En ese sentido, omitió por completo acreditar el ligamen entre lo consultado con el plan de trabajo de esa Auditoría para el año 2025, al punto que se limitó en un párrafo a mencionar únicamente que requiere el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría “para complementar un estudio que se encuentra realizando” -sin detallar qué tipo de estudio y su pertinencia en relación con el tema consultado- “derivado del proyecto contemplado en el Plan de Trabajo de Auditoría para el periodo 2025 denominado “Advertencias” -nuevamente sin mayor detalle al respecto-.

Por lo tanto, resulta evidente que la gestionante omitió por completo realizar una debida justificación para poder valorar el cumplimiento de este importante requisito de admisibilidad, como era su obligación.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que por la fecha en que se emite el presente dictamen, ya el plan anual de trabajo con el que se desarrollaba la labor de la Auditoría Interna ha perdido vigencia, lo cual sería otro motivo adicional para rechazar esta gestión. Inclusive, si vemos la fecha de presentación de esta consulta -28 de noviembre del 2025-, prácticamente se formuló al cierre del año económico 2025, cuando en tesis de principio dicho plan debió haberse ejecutado y cumplido en un alto porcentaje.

Sumando a todo lo expuesto, importa mencionar que en las interrogantes 3 y 4 se solicita lo siguiente:

3. ¿Puede un gobierno local utilizar la figura de endeudamiento para cubrir gastos corrientes como lo son las remuneraciones (aumentos salariales retroactivos)?

4. ¿Es jurídicamente admisible que un gobierno local ante una supuesta condena judicial en firme que le ordene el pago retroactivo de aumentos salariales y demás costas procesales, recurra a la figura de endeudamiento como fuente de financiamiento para atender dicha obligación judicial?”

Como es fácilmente apreciable, ambas interrogantes versan sobre el manejo y ejecución presupuestaria, materia que le compete a la Contraloría General de la República, en aplicación de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los numerales 4 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, razón por la cual no resulta procedente la emisión del criterio jurídico solicitado.

En ese sentido, en relación con lo allí consultado este Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Ergo, debe la señora Auditora realizar esta consulta directamente a dicho órgano contralor.

Por todo lo señalado anteriormente, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, y con el único fin de colaborar con la señora Auditora Interna, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, con especial énfasis a los dictámenes C-18-2010 del 25 de enero del 2010, C-71-2010 del 14 de abril del 2010, C-095-2010 del 05 de mayo del 2010, PGR-C-058-2026 del 06 de abril del 2026 y PGR-C-123-2026 del 27 de julio del 2026, los cuales pueden brindarle una orientación general sobre los temas relacionados con el objeto de esta consulta. Dichos criterios pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

III. ConclusiOnES

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República arriba a las siguientes conclusiones:

1.- En la presente consulta no se realizó del todo una justificación adecua y pertinente de los motivos que impulsaron a la señora Auditora Interna a formular la serie de interrogantes que plantea, y cómo el tema consultado se relaciona de modo directo con el ejercicio de su competencia funcional y ante todo con el plan de trabajo correspondiente.

2.- En ese sentido, omitió por completo acreditar el ligamen entre lo consultado con el plan de trabajo de esa Auditoría para el año 2025, al punto que se limitó en un párrafo a mencionar únicamente que requiere el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría “para complementar un estudio que se encuentra realizando” -sin detallar qué tipo de estudio y su pertinencia en relación con el tema consultado- “derivado del proyecto contemplado en el Plan de Trabajo de Auditoría para el periodo 2025 denominado “Advertencias” -nuevamente sin mayor detalle al respecto-.

3.- En todo caso, las interrogantes tres y cuatro versan sobre el manejo y ejecución presupuestaria, materia que le compete a la Contraloría General de la República, en aplicación de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los numerales 4 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, razón por la cual no resulta procedente la emisión del criterio jurídico solicitado.

4.- Por todo lo anterior, deviene inadmisible su gestión; y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

5.- No obstante, se remite a la consultante a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente a los dictámenes aquí señalados.

 Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/ lgc