Dictamen : 085 - del 03/06/2026

03 de junio de 2026

PGR-C-085-2026

Señor

Randall Emilio Montero Rodríguez

Presidente, Consejo Municipal

Municipalidad de Moravia

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio SCMM 637-09-2023 del 05 de setiembre del 2023, en el que se nos planteó una inquietud del Concejo Municipal sobre el tope de cesantía y las convenciones colectivas; no sin antes ofrecer las disculpas por el tiempo transcurrido desde la solicitud presentada, lo cual se debe al alto volumen de trabajo que esta Procuraduría mantiene.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

Las señoras Ana Teresa Sancho Arroyo y Marisol Calvo Sánchez, quienes en su momento fungían como presidente a.i y secretaria respectivamente del Concejo Municipal, nos remitieron el acuerdo n.° 2275-2023, mediante el cual el Concejo acordó solicitar el criterio técnico a este órgano asesor sobre la siguiente interrogante:

“¿Es jurídicamente viable que el que el mínimo legal de ocho años de tope de cesantía pueda incrementarse en cuatro años más, de manera que el tope máximo de cesantía se defina en doce años?

Se solicita valorar en el análisis lo que, respecto al tema resolvió la Sala Constitucional mencionó en el voto n.°2019021859 de las diecisiete horas treinta minutos del seis de noviembre de dos mil diecinueve citado en el considerando 5 de este acuerdo.”

La consulta anterior fue acompañada del criterio institucional ILMM 14-02-2022 del 10 de enero de 2022, suscrito por el Lic. Roberto Morales Delgado, director jurídico, quien señaló lo siguiente:

“En resumen, es evidente que la intensión del legislador fue aceptar como posible el pago de cesantía en cantidad de años superior a 8, pero nunca por encima de 12, transitoriamente, mientras existiese un instrumento de empleo público vigente; de manera que, cuando el instrumento ya no lo estuviere, como ocurre en la especie con la Convención Colectiva de la Municipalidad de Moravia, el extremo a fijar en una nueva negociación, para efecto de pago de cesantía ha de ser el establecido por la ley 9635, norma que, a su vez, remite a los supuestos contemplados y parámetros de cálculo, fijados por el Código de Trabajo.

Se concluye señalando, que, debido al estado en que se encuentra el proceso de aprobación de la nueva Convención Colectiva de la Municipalidad, carece de interés actual realizar consideraciones adicionales a las ya expuestas.”

De previo a emitir consideraciones sobre el fondo del asunto, estudiaremos la admisibilidad de la consulta.

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 de su Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

A la luz de esas disposiciones normativas, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad, a saber: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) que la consulta se acompañe con el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni que se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. Sobre el tema pueden verse, entre muchos otros, los dictámenes C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-215-2018 del 4 de setiembre de 2018, C-220-2019 del 8 de agosto de 2019, C-277-2020 del 10 de julio de 2020 y C-191-2021 del 30 de junio de 2021.

En cuanto al primer requisito, en el caso de las municipalidades, se han admitido para estudio las consultas formuladas por el Concejo Municipal, el Alcalde y los Concejos Municipales de Distrito -en las municipalidades que cuenten con esta figura-, por lo tanto, en esta oportunidad se tiene por cumplido este requisito, ya que la consulta es planteada por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Moravia. Sobre la admisión de consultas de entes municipales, véanse los dictámenes C-180-2013 de 2 de setiembre de 2013, C-257-2016 de 2 diciembre de 2016, C-064-2016 de 4 de abril de 2016, C-204-2018 de 23 de agosto de 2018, C-092-2021 de 7 de abril de 2021, C-216-2021 de 29 de julio de 2021, PGR-C-235-2021 de 17 de agosto de 2021, y PGR-C-089-2023 del 05 de mayo del 2023).

Asimismo, se tiene por superado el segundo requisito de admisibilidad, debido a que el Concejo Municipal acompañó su consulta con el criterio jurídico que consta en el oficio ILMM 14-02-2022 del 10 de enero de 2022, suscrito por el Lic. Roberto Morales Delgado.

Finalmente, en cuanto al último requisito, se identifica que la consulta tiene relación con un tema genérico y se refiere a una inquietud jurídica que se enmarca dentro de las competencias de este órgano asesor.

En consecuencia, se considera admitida la consulta planteada por el Concejo Municipal.

III. CRITERIO JURISPRUDENCIAL RELEVANTE

La inquietud del órgano municipal gira entorno a la viabilidad jurídica de incrementar el tope de cesantía determinado en el artículo 39 de la Ley n.° 9635, “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

Si bien, en el texto de la pregunta remitida a esta Procuraduría no se indica expresamente a través de qué forma o instrumento se efectuaría el incremento del tope de cesantía –en el supuesto de que sea viable jurídicamente-, en la sección de considerandos del acuerdo n.° 2275-2023 es posible identificar que el tema se encuentra vinculado con la convención colectiva de la Municipalidad (ver considerandos 2, 5, 7 y 9, así como el párrafo final del criterio jurídico ILMM 14-02-2022).

Esta circunstancia es relevante, debido a que la Sala Constitucional mediante la resolución n.° 8201-2025 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025, determinó la interpretación constitucional que debía seguirse respecto a una serie de normas de la Ley n.° 9635, entre ellas las reglas referidas al tope de cesantía, considerando el derecho de los empleados públicos a negociar mejoras en sus condiciones laborales por medio de convenciones colectivas.

En la resolución antes indicada, la Sala Constitucional señaló lo siguiente acerca del establecimiento de reglas generales sobre remuneraciones y los derechos fundamentales del Estado social costarricense:

“(…) se reitera que este Tribunal está consciente de la necesidad y la fundamentación de la LFFP como un mecanismo legislativo para establecer reglas generales para las remuneraciones en la función pública con el claro propósito de poner coto a eventuales aumentos salariales que no son consecuentes con la realidad fiscal de nuestro país. Y, sobre el particular, en tesis de principio, se deja establecido que resulta legítimo que el legislador module esta temática de las remuneraciones en atención a los objetivos trazados y debidamente explicados en el considerando anterior. También atendiendo a la necesidad de profesionalizar la función pública a través de la eficiencia en el servicio público y aspirando a la idoneidad comprobada de los servidores públicos. Lo anterior, sin lesionar los derechos previamente reconocidos y sin vaciar de contenido derechos fundamentales o principios esenciales del Estado Social costarricense.  Además, sin que quepa que estas materias queden anquilosadas en perjuicio de los derechos de los trabajadores, máxime si, como se ha desarrollado en estos considerandos, existen obligaciones impuestas por el Derecho de la Constitución en el sentido de que las remuneraciones sean justas y equivalentes para garantizar condiciones de bienestar y dignidad de todos los trabajadores –en otras palabras, satisfacer apropiadamente sus necesidades básicas y las de sus familias?. Al respecto, se rescatan las consideraciones realizadas por la CGR en la comparecencia oral en la Asamblea Legislativa en el sentido de que es obligación de las autoridades públicas “revisar periódicamente y sistemáticamente los esquemas de remuneración para garantizar su continua validez.” (El resaltado no es del original)

Los magistrados continuaron su análisis exponiendo el siguiente razonamiento sobre la mutabilidad del ordenamiento jurídico y el principio de progresividad y no regresividad:

“Estas consideraciones pueden ser aplicadas también en la materia salarial de los servidores públicos del Estado. Hay premisas que son esenciales y siempre deben respetarse: el derecho al salario mínimo, la aspiración a salarios dignos que aseguren un ámbito de bienestar a las personas, la revisión del salario para hacer frente al aumento en el costo de vida y la prohibición de que se apliquen reformas en perjuicio de derechos patrimoniales que ya han ingresado al ámbito de derechos de la persona servidora pública. Sin embargo, ello no se traduce en un derecho a que las reglas de pago se mantengan incólumes, máxime que cuando se aprobó esta normativa, se constató una crisis fiscal que justificó de manera general las reformas legales destinadas a uniformar políticas salariales y evitar aumentos salariales desligados de la realidad nacional.” (El resaltado no es del original)

“De importancia para la resolución de las cuestiones planteadas por los accionantes, se debe de advertir que la Sala fue enfática en señalar que los principios de progresividad y no regresividad no implican el derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico. Este Tribunal, citando sus propios precedentes, advirtió que el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Sin embargo, se advirtió que este principio no supone una irreversibilidad absoluta, pues todos los Estados viven situaciones nacionales de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obligan a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección.” (El resaltado no es del original)

En cuanto al tópico de interés, una vez expuestos los criterios que ha seguido la Sala Constitucional en el análisis de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, así como de la Ley Marco de Empleo Público, concretamente en las resoluciones n.° 2018-019511 y n.°2021-017098, los magistrados determinaron lo siguiente:

“Partiendo de lo dicho por la Sala, en el sub lite debe reiterarse que el art. 55 (reserva de ley en la creación de incentivos y compensaciones salariales) ?y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber arts. 39 (auxilio de cesantía), 50 (incentivo por anualidades), 54 (incentivos trasladados a montos nominales fijos) y Transitorio XXVII (reconocimiento del auxilio de cesantía cubierto y respetado por las convenciones colectivas vigentes)? deben entenderse constitucionales, pues el legislador perfectamente puede establecer las regulaciones generales de las relaciones sometidas al régimen de empleo público. Lo anterior, bajo el entendido de que la restricción para negociar determinadas mejoras salariales no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley. Este Tribunal fue enfático y advirtió que para aquellas personas que legítimamente pueden participar de una negociación colectiva no se les puede vaciar de contenido su derecho fundamental a negociar determinados beneficios salariales ?dentro de los márgenes de la Constitución y la ley, así como las posibilidades financieras, la razonabilidad, la proporcionalidad y los principios constitucionales emanados de la jurisprudencia de esta Sala?. Por su importancia, se reitera lo dicho por este Tribunal en el sentido de que resulta contrario a la esencia misma de la negociación colectiva que, incluso en aquellos sectores en donde esta resulte constitucional y legalmente posible, solo a través de una ley formal emanada del Poder Legislativo, puedan crearse incentivos o compensaciones, o pluses salariales, pues dicha limitación absoluta vaciaría de contenido ese derecho y, por lo tanto, se violaría el principio de libertad sindical, que son derechos fundamentales reconocidos por nuestra Constitución Política.” (El subrayado y resaltado no es del original)

Con base en estas consideraciones, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:

“POR TANTO:

(…)

Sexto: Por mayoría, se declara que el artículo 55 –y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber los artículos 39, 50, 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorios XXVII y XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas– deben interpretarse constitucionales bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley. Todo lo anterior, sin perjuicio de los controles de legalidad y de constitucionalidad sobre el resultado de la negociación, en atención a los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso de los fondos públicos.

El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara inconstitucionales los artículos 54, 55 y los transitorios XXVII y XXXI.”

De esta manera, la Sala Constitucional precisa los alcances del numeral 35 de la Ley n.° 9635, lo que resulta útil y oportuno para aclarar las inquietudes del Consejo Municipal, según explica en el siguiente apartado

III. ACERCA DE LA CONSULTA DEL CONCEJO MUNICIPAL

Como indicamos en la sección anterior, la interrogante de la entidad consultante tiene una vinculación con la convención colectiva de la Municipalidad. En este sentido, en la parte final del considerando 7 del acuerdo municipal n.° 2275-2023 se lee lo siguiente:

“7. Que la sentencia de la Sala Constitucional mencionada en el considerando 5 de este acuerdo, que resolvió sobre la constitucionalidad de la Convención Colectiva de Trabajadores de la Municipalidad de Moravia y, en la cual se interpretó que “es posible que el mínimo legal de ocho años pueda incrementarse en cuatro años más, de manera que el tope máximo de cesantía debe radicarse en doce años” fue dictada el 06 de noviembre del 2019; es decir, cuando ya se encontraba plenamente vigente la ley n.° 9635, razón por la cual se tiene la duda razonable acerca de si se puede o no, vía convenciones colectivas, aumentar el mínimo legal de ocho años a doce años como tope máximo de cesantía.” (El resaltado no es del original)

Así, cuando en la interrogante del Concejo Municipal se refieren a viabilidad jurídica, se asume que se refieren a la posibilidad de negociar, a través de convenciones colectivas, un parámetro de años de cesantía distinto al mínimo legal.

En cuanto al mínimo legal, el artículo 39 de la Ley n.° 9635 introdujo en nuestro ordenamiento jurídico un tope al reconocimiento de auxilio de cesantía a los funcionarios públicos, al establecer:

“Artículo 39- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones, contempladas en el artículo 26 de la presente ley, se regulará según lo establecido en la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, y no podrá superar los ocho años.” (El resaltado no es del original).

Ahora bien, como se desarrolló en la sección anterior, de conformidad con el criterio de la Sala Constitucional, el artículo 39 se considera constitucional, bajo el entendido de la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley.

De manera que, es posible arribar a la conclusión de que para aquellos empleados público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas, no existe una restricción para negociar un tope de cesantía distinto al establecido en este artículo.

En consecuencia, respecto a la duda que originó la consulta del Concejo, al amparo de la interpretación constitucional, se tiene que es viable negociar por medio de convenciones colectivas un reconocimiento de cesantía distinto al indicado en la norma.

Se aclara que esta Procuraduría no puede emitir un criterio vinculante sobre la cantidad y/o tope máximo de auxilio de cesantía que podría ser objeto de una negociación colectiva, debido a que ello supondría una extralimitación de nuestras competencias frente a la voluntad de los trabajadores y la Administración activa.

Asimismo, implicaría la emisión de un criterio respecto a los alcances aplicativos de un fallo de la Sala Constitucional, lo que en reiteradas ocasiones se ha advertido que no forma parte de la función asesora de esta Procuraduría. Este sentido véase los dictámenes PGR-C-223-2025 del 17 de noviembre del 2025, PGR-C-021-2026 del 38 de enero del 2026 y PGR-C-040-2026 del 20 de febrero del 2026, en los que contundentemente se ha expuesto la imposibilidad de interpretar los alcances de la sentencia constitucional n.° 8201-2025.

La determinación acerca de si son 8 o 12 años de auxilio de cesantía que eventualmente pueden pactarse, es una decisión que le corresponde ser tomada en el marco de la negociación colectiva que se desarrolle entre la Administración y los empleados públicos, considerando el criterio vertido por la Sala Constitucional, quien señaló que los resultados de una negociación de los pluses salariales analizados en el voto n.° 8201-2025, no escapan del control de legalidad y constitucional, en atención a los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso de los fondos públicos.

IV. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

• La Sala Constitucional, mediante la resolución n.° 8201-2025 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025, precisó la interpretación constitucional del artículo 39 de la Ley n.° 9635, indicando que debe ser entendido constitucional, bajo la interpretación de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley; negociación que finalmente está sujeta controles de legalidad y de constitucionalidad, conforme a los principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso de los fondos públicos..
• En consecuencia, a través de una convención colectiva, se puede pactar una cantidad de años de auxilio de cesantía distinta a la determinada en la legislación.
• La cantidad de años del auxilio de cesantía debe emanar de la propia negociación colectiva, atendiendo los principios señalados por la autoridad constitucional.

                                                          Msc. Irene Bolaños Salas

                                                          Procuradora Adjunta

IBS/pes

PGR-C-085-2026