Opinión Jurídica : 117 - del 07/09/2026

07 de septiembre de 2026

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Área Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEJUV-0044-2026 del 24 de febrero de 2026, mediante el cual solicita criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico respecto del proyecto denominado “Ley para regular el acceso y uso de plataformas digitales por parte de menores de edad”, tramitado bajo el expediente legislativo N.° 25.336.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

1. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley sometido a consulta tiene como finalidad establecer un marco normativo dirigido a regular el acceso y uso de plataformas digitales por parte de personas menores de edad, bajo la premisa de que la exposición temprana y desregulada a redes sociales y entornos digitales puede generar afectaciones psicológicas, emocionales, cognitivas y sociales relevantes para esta población.

La exposición de motivos parte de una amplia referencia a estudios nacionales e internacionales que vinculan el uso intensivo de plataformas digitales con fenómenos como ciberacoso, grooming, sextorsión, alteraciones del sueño, afectaciones a la salud mental, exposición a contenidos violentos o sexuales y manipulación algorítmica de menores de edad. Asimismo, el proyecto sostiene que el Estado costarricense posee obligaciones positivas derivadas del principio del interés superior de la persona menor de edad, reconocido tanto en la Constitución Política como en la Convención sobre los Derechos del Niño y el Código de la Niñez y la Adolescencia.

Desde esa perspectiva, la iniciativa propone prohibir el acceso y uso de plataformas digitales con interacción social a personas menores de catorce años, establecer requisitos de verificación etaria y consentimiento parental para adolescentes entre catorce y dieciocho años, imponer obligaciones específicas a las plataformas digitales y conferir competencias de fiscalización y sanción a la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), con funciones complementarias de coordinación a cargo del Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT).

2. ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY  

La protección integral de las personas menores de edad constituye un principio estructural del ordenamiento jurídico costarricense. El artículo 51 de la Constitución Política establece un deber especial de protección estatal respecto de la familia, la madre, el niño y las personas en condición de vulnerabilidad. De igual manera, el artículo 55 constitucional impone al Estado el deber de procurar la protección especial de la madre y del menor.

En el ámbito internacional, la Convención sobre los Derechos del Niño —aprobada mediante Ley N.° 7184 del 18 de julio de 1990, reconoce en sus artículos 3, 17 y 19, la obligación estatal de adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar el interés superior de la persona menor de edad y protegerla frente a toda forma de perjuicio, abuso, explotación o exposición a contenidos nocivos.

Particular relevancia posee la Observación General N.° 25 del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas, relativa a los derechos de los niños en relación con el entorno digital, la cual reconoce expresamente que los Estados poseen facultades regulatorias para adoptar medidas de protección frente a riesgos digitales, incluyendo explotación sexual, manipulación algorítmica, uso abusivo de datos personales, contenidos perjudiciales y prácticas de diseño adictivo.

En esa línea, el derecho comparado evidencia una tendencia creciente hacia la adopción de regulaciones más estrictas en materia de acceso de menores de edad a plataformas digitales y redes sociales. Australia reformó recientemente su Online Safety Act para restringir el acceso a determinadas plataformas sociales a personas menores de dieciséis años, imponiendo obligaciones robustas de verificación etaria y sanciones significativas a las plataformas incumplidoras. España impulsa reformas orientadas a elevar la edad mínima de acceso a redes sociales y fortalecer sistemas de verificación de edad y controles parentales. Francia, Reino Unido y otros países europeos han promovido iniciativas regulatorias similares centradas en la protección digital de menores.

Por consiguiente, no puede afirmarse categóricamente que las restricciones generales por edad respecto del acceso a plataformas digitales resulten, por sí mismas, incompatibles con el Derecho de la Constitución o con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. El interés superior de la persona menor de edad y el deber estatal de protección reforzada pueden justificar limitaciones intensas en determinados entornos digitales, especialmente cuando exista evidencia técnica y científica suficiente sobre riesgos relevantes para la salud mental, el desarrollo emocional o la seguridad de niños y adolescentes.

No obstante, ello no exime al legislador del deber de respetar los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. La Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que toda limitación a derechos fundamentales debe superar un examen de proporcionalidad que permita verificar la legitimidad del fin perseguido, la idoneidad de la medida, su necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto de la restricción adoptada. Es por ello que el expediente legislativo debe incorporar evidencia científica y técnica suficiente que permita superar cada uno de esos escalones ante un eventual examen de constitucionalidad en dicha Sala.

En consecuencia, la discusión constitucional que suscita el presente proyecto no debe centrarse en si el legislador puede o no establecer restricciones etarias generales respecto del acceso a plataformas digitales, sino en si las medidas concretamente diseñadas resultan razonables, proporcionadas, técnicamente justificadas y compatibles con el conjunto de derechos fundamentales involucrados.

En ese sentido, el proyecto involucra tensiones constitucionales relevantes entre, por una parte, el deber estatal de protección reforzada de la niñez y adolescencia y, por otra, derechos fundamentales como libertad de expresión, acceso a la información, privacidad, autonomía progresiva y participación digital de las personas menores de edad. A estos derechos debe añadirse el emergente derecho a la identidad digital y el derecho de acceso a la sociedad de la información, reconocidos en instrumentos como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (ODS 9 y 16) y en la jurisprudencia de la Corte IDH en materia de libertad de expresión en entornos digitales. Estos derechos emergentes no cancelan las facultades regulatorias del Estado, pero sí exigen que cualquier restricción sea especialmente cuidadosa en no excluir a personas menores de edad de espacios de participación cívica, educativa y cultural que, hoy en día se desarrollan predominantemente en entornos digitales.

Debe recordarse que la autonomía progresiva reconocida en la Convención sobre los Derechos del Niño no implica la existencia de un derecho irrestricto o absoluto de acceso a redes sociales o plataformas digitales. Sin embargo, sí exige que las limitaciones legales adopten criterios razonables de diferenciación según edad, madurez y finalidad legítima perseguida. Por ello, el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para la aprobación o no del presente proyecto de ley, pero debe ser especialmente cuidadoso con los derechos fundamentales involucrados.

Partiendo de ello, procederemos a analizar el articulado propuesto.

3. ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO

El artículo 1 define el objeto de la ley en términos amplios de protección integral de personas menores de edad frente a riesgos digitales asociados al uso de plataformas digitales. La finalidad perseguida resulta legítima y acorde con obligaciones constitucionales e internacionales asumidas por el Estado costarricense. No obstante, convendría delimitar con mayor precisión el alcance material de la regulación para evitar interpretaciones excesivamente amplias respecto de plataformas o servicios digitales que no posean componentes relevantes de interacción social o exposición a riesgos digitales.

El artículo 2 establece un ámbito de aplicación amplio respecto de cualquier plataforma o servicio digital que opere en Costa Rica o dirija servicios a usuarios ubicados en el territorio nacional. Aunque este criterio sigue tendencias regulatorias contemporáneas presentes en instrumentos europeos como el Reglamento General de Protección de Datos y el Digital Services Act, sería recomendable precisar mecanismos concretos jurisdiccionales y de cooperación internacional para garantizar la eficacia práctica de la normativa. Sin embargo, la iniciativa presenta desafíos relevantes de aplicabilidad territorial y eficacia regulatoria, dado que muchas de las plataformas digitales sujetas a regulación operan globalmente y carecen de presencia física o representación jurídica efectiva en Costa Rica, por lo que el modelo sólo funciona eficazmente cuando existe, como requisito normativo, la obligación de designar un representante jurídico domiciliado en el país regulador. Sin dicha obligación, la ejecución de sanciones contra plataformas extranjeras sin activos ni presencia jurídica en Costa Rica, resulta prácticamente inviable, lo que compromete seriamente la eficacia de la normativa propuesta. Por tanto, la representación local debería ser un presupuesto establecido en el proyecto de ley pues, al omitirse este presupuesto básico dentro del articulado actual, la ejecución material de las sanciones económicas frente a corporaciones transnacionales sin activos ni presencia jurídica en el país deviene prácticamente inviable. Asimismo, la carencia de un nexo de sujeción local anularía la efectividad práctica de las medidas cautelares o sancionatorias gravosas previstas en el artículo 9, tales como las órdenes de cese de operaciones o la suspensión temporal de funcionalidades, comprometiendo seriamente la vigencia real de la ley y convirtiéndola en una norma de imposible ejecución.

El artículo 3 contiene las definiciones básicas de la ley. No obstante, algunas de ellas presentan problemas de amplitud conceptual y técnica legislativa. Particularmente, la definición de “plataformas digitales” podría abarcar una cantidad excesivamente amplia de servicios digitales heterogéneos. Asimismo, la definición de “menores de edad” desde el momento de la concepción no parece guardar relación funcional con el objeto material de la regulación y podría generar inconsistencias interpretativas. Concretamente, dicha definición colisiona con el artículo 2 del Código de la Niñez y la Adolescencia, que define a la persona menor de edad como toda persona desde su nacimiento hasta los dieciocho años de edad.

El artículo 4 establece la prohibición de creación y uso de cuentas en plataformas con interacción social para personas menores de catorce años. Como se indicó anteriormente, esta Procuraduría considera que el legislador sí posee un margen constitucionalmente válido para establecer restricciones generales de acceso a determinados entornos digitales cuando estas se fundamenten en la protección reforzada de la niñez y adolescencia y en evidencia técnica suficiente sobre riesgos relevantes. Sin embargo, dada la intensidad de la restricción planteada, convendría que el expediente legislativo incorpore mayores elementos técnicos y científicos que permitan justificar específicamente el umbral etario escogido, la necesidad de la prohibición general y la inexistencia de medidas menos restrictivas igualmente eficaces. Asimismo, sería conveniente precisar con mayor claridad cuáles plataformas quedan comprendidas dentro del concepto de “plataformas con interacción social”, a fin de evitar problemas de indeterminación normativa y seguridad jurídica. Cabe notar, además, que el umbral de catorce años escogido por el proyecto es inferior al adoptado en sistemas de referencia del derecho comparado, como España y Australia que han promovido el límite de edad en los dieciséis años, aunque este aspecto es un tema de discrecionalidad legislativa a valorar por el legislador dentro de su margen de discrecionalidad.

En cuanto a la prohibición absoluta de publicidad personalizada basada en datos de menores de edad sí parece consistente con tendencias regulatorias internacionales contemporáneas y con estándares reforzados de protección de datos personales infantiles.

El artículo 5 regula el acceso y uso de plataformas digitales entre los catorce y dieciocho años de edad mediante mecanismos de verificación etaria y consentimiento parental. En términos generales, la disposición resulta coherente con estándares internacionales de protección digital infantil y con el principio de reconocimiento progresivo de los menores de edad. Sin embargo, debemos llamar la atención en cuanto a la prohibición absoluta para que menores de edad registren cuentas “de tipo no personal”, la cual podría resultar excesivamente amplia, particularmente respecto de iniciativas educativas, culturales, artísticas o de emprendimiento desarrolladas por adolescentes. A modo de ejemplo, un adolescente que administra una página de un periódico estudiantil, una cuenta de divulgación científica, un perfil artístico o una iniciativa de emprendimiento quedaría inhabilitado bajo esta disposición.

El artículo 6 enumera los sujetos obligados por la ley. Sin embargo, sería recomendable delimitar con mayor claridad las competencias específicas de cada actor institucional y evitar fórmulas excesivamente abiertas que puedan generar inseguridad jurídica.

El artículo 7 establece un conjunto amplio de obligaciones para las plataformas digitales y otros sujetos obligados. Varias de estas obligaciones reflejan tendencias regulatorias internacionales contemporáneas, especialmente en materia de desactivación de mecanismos adictivos, limitación de recomendaciones algorítmicas basadas exclusivamente en “engagement”, controles parentales y protección reforzada de menores. No obstante, algunos conceptos empleados por la norma podrían generar dificultades desde la perspectiva del principio de tipicidad y seguridad jurídica, tales como “contenido nocivo”, “patrones oscuros”, “manipulación emocional” o “funcionalidades adictivas”, al no existir definiciones normativas precisas dentro del proyecto de ley.

Particular atención merece la obligación de detección proactiva de grooming y contenido sexual o violento. Aunque la finalidad resulta legítima, este tipo de medidas debe armonizarse cuidadosamente con derechos fundamentales vinculados con privacidad, secreto de las comunicaciones y libertad de expresión. Específicamente, la detección proactiva de contenidos en comunicaciones entre usuarios implica alguna forma de escaneo o monitoreo del contenido de esas comunicaciones, lo que puede colisionar con lo dispuesto en el artículo 24 constitucional, que garantiza la inviolabilidad de las comunicaciones privadas. A fin de superar un eventual examen de constitucionalidad, se sugiere de manera respetuosa al legislador delimitar con precisión los contornos de esta obligación, aclarando que dichos mecanismos no deben facultar la interceptación de comunicaciones en tránsito, sino que deben encauzarse a través de herramientas de reporte directo activadas por los propios usuarios o mediante el tratamiento ético de metadatos anonimizados, a salvo de la obligatoria autorización judicial cuando corresponda.

Asimismo, las disposiciones relativas a aplicaciones basadas en inteligencia artificial constituyen una regulación novedosa y alineada con preocupaciones regulatorias contemporáneas. Sin embargo, convendría desarrollar con mayor precisión técnica los alcances de las obligaciones impuestas y armonizar su redacción con estándares internacionales emergentes sobre inteligencia artificial y protección de menores.

El artículo 8 y varias disposiciones del proyecto atribuyen competencias regulatorias amplias a la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). No obstante, algunas de las obligaciones previstas exceden el ámbito tradicional de regulación técnica de telecomunicaciones e involucran materias relacionadas con moderación de contenidos, diseño algorítmico y protección integral de menores en entornos digitales. Actualmente, la competencia de la SUTEL se encuentra delimitada por la Ley General de Telecomunicaciones, la cual se circunscribe a la regulación de redes y servicios de telecomunicaciones, pero no incluye a la fecha la moderación de contenidos, la fiscalización de algoritmos y la supervisión de diseño de interfases digitales, lo cual obliga la consulta de este proyecto de ley a dicha entidad.

Asimismo, dada la naturaleza multidimensional de las materias reguladas, se recomienda valorar mecanismos más robustos de coordinación interinstitucional con autoridades especializadas en protección de datos, niñez, persecución penal y seguridad digital, tales como la PRODHAB, Ministerio Público, Defensoría de los Habitantes, Patronato Nacional de la Infancia, MICITT, entre otros.

El artículo 9 establece el régimen sancionatorio aplicable. Resulta positivo que el texto haga referencia expresa a los principios de debido proceso, tipicidad y proporcionalidad. Sin embargo, algunas de las infracciones continúan formuladas mediante conceptos abiertos o indeterminados, lo cual podría generar cuestionamientos desde la perspectiva del principio de legalidad sancionatoria. Por otro lado, las multas establecidas en salarios base, podrían resultar simbólicas en relación a la capacidad económica de las plataformas digitales objeto de regulación. Además, ciertas medidas como órdenes de cese de operaciones o suspensión temporal de funcionalidades podrían tener impactos relevantes sobre libertad de empresa, acceso a la información y libertad de expresión, por lo que convendría delimitar con mayor precisión sus supuestos de aplicación y alcances concretos.

El artículo 10 relativo al financiamiento presenta una redacción genérica respecto de las fuentes presupuestarias destinadas a la implementación de la ley. Se recomienda precisar de mejor manera las cargas presupuestarias institucionales derivadas de la iniciativa.

El artículo 11, relativo a programas educativos y campañas de alfabetización digital, constituye uno de los componentes más sólidos del proyecto, al incorporar un enfoque preventivo y formativo consistente con estándares internacionales contemporáneos de protección integral de la niñez en entornos digitales.

Finalmente, esta Procuraduría estima valioso que la iniciativa incorpore no solo mecanismos prohibitivos y sancionatorios, sino también herramientas de alfabetización digital, prevención y educación, en armonía con estándares internacionales contemporáneos sobre protección integral de la niñez y adolescencia en entornos digitales.

4. CONCLUSIONES

El proyecto de ley consultado persigue una finalidad legítima y constitucionalmente relevante, consistente en fortalecer la protección integral de personas menores de edad frente a riesgos derivados del acceso y uso de plataformas digitales y redes sociales. La iniciativa encuentra sustento en obligaciones constitucionales e internacionales asumidas por el Estado costarricense en materia de protección reforzada de la niñez y adolescencia, particularmente en el principio del interés superior de la persona menor de edad y en el deber estatal de adoptar medidas adecuadas frente a riesgos digitales contemporáneos.

Asimismo, el derecho comparado evidencia una tendencia creciente hacia regulaciones más estrictas respecto del acceso de menores de edad a plataformas digitales, incluyendo restricciones etarias generales, mecanismos de verificación de edad, limitaciones algorítmicas, controles parentales y obligaciones reforzadas para plataformas tecnológicas. En consecuencia, esta Procuraduría considera que el legislador posee un margen constitucionalmente válido para establecer restricciones generales de acceso a determinados entornos digitales cuando estas resulten razonables, proporcionadas y técnicamente justificadas.

No obstante, el proyecto presenta aspectos susceptibles de mejora desde la perspectiva de técnica legislativa, seguridad jurídica, proporcionalidad, delimitación competencial y precisión normativa. Particularmente, se recomienda revisar el alcance de ciertas definiciones, fortalecer la justificación técnica y científica del proyecto de ley, precisar conceptos jurídicos indeterminados y delimitar con mayor claridad las competencias regulatorias y sancionatorias previstas.

 Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/jil

Cód. 2328-2026