Dictamen : 143 - del 19/08/2026

19 de agosto del 2026

PGR-C-143-2026

Señor

Eduardo Francisco Torres Núñez

Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Grecia

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio  N°CCDRG-130-2026, fechado 14 de mayo del 2026, el cual, nos pone en conocimiento el acuerdo N° 10, adoptado en Sesión Ordinaria celebrada el seis de mayo del presente año, por su medio, se decidió peticionar criterio sobre la regulación aplicable a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Grecia (en adelante Comité) . En concreto, peticiona dilucidar lo siguiente:

“¿Si ante la falta de una normativa interna propia que regule a los funcionarios de los comités cantonales de deportes y recreación, les aplica lo dispuesto el reglamento de organización y servicios de la municipalidad respectiva, en todos los extremos en cuanto, a deberes y derechos incluso

los de carácter económico?

I- SOBRE LOS ANTECEDENTES.

Mediante oficio N°GAJ-119-2026 de fecha 10 de abril del 2026, los Licenciados Carlos Arturo Paniagua Gómez, abogado asesor y Senén Eduardo Bolaños Hidalgo, Gestor, ambos del área de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Grecia, emitieron pronunciamiento legal, concluyendo lo siguiente:

“Con fundamento en la normativa y los oficios técnicos analizados, esta

Asesoría dictamina:

Respecto al CCDR:

Sus empleados son funcionarios públicos municipales, pero bajo un régimen de patrono independiente.

No les es aplicable la Convención Colectiva Municipal por no ser parte signataria.

No les es aplicable el artículo 59 del RAOS (ayudas económicas), debido a su autonomía presupuestaria y a la falta de una norma habilitante que extienda dicho beneficio a un órgano desconcentrado con personería instrumental.

Deben regirse por su propio Manual Descriptivo de Puestos y sus reglamentos internos publicados en La Gaceta.

Se reitera que el personal del Comité Cantonal de Deportes y Recreación, al operar bajo un centro de imputación patronal distinto (personería jurídica instrumental), no deriva derechos de la Convención Colectiva ni del artículo 59 del RAOS, salvo que su propia normativa interna realice una remisión expresa y cuente con contenido presupuestario propio.

Respecto a la Auditoría Interna:

Al ser parte del aparato administrativo central (aunque con independencia funcional), en principio a sus funcionarios les asisten los derechos y beneficios contemplados en el RAOS y la Convención Colectiva Municipal, conforme al bloque de legalidad vigente.

En cumplimiento estricto del artículo 689 del Código de Trabajo, el Auditor y el Subauditor de la Municipalidad de Grecia no son beneficiarios de la Convención Colectiva Municipal. A estos funcionarios únicamente les asisten los derechos derivados de la ley (Código Municipal, Código de Trabajo y Ley General de Control Interno) y el RAOS en lo que no contravenga su independencia, quedando excluidos de cualquier incentivo o "plus" derivado de la negociación colectiva.

La organización, funcionamiento y régimen de subordinación de la Auditoría Interna se rige prioritariamente por el artículo 62 de la LOCGR y los lineamientos de la Contraloría. Por tanto, las disposiciones del RAOS o la Convención Colectiva son de aplicación supletoria y subordinada a la normativa técnica de control interno. En caso de conflicto entre un beneficio reglamentario y la independencia de la Auditoría, prevalecerá la norma técnica y legal de fiscalización.

Se recuerda a la Administración que, según el artículo 689 del Código de Trabajo, los funcionarios de asesoría y fiscalización legal superior que participen directamente en la negociación también quedan excluidos de los beneficios de la Convención Colectiva, a fin de evitar vicios en la voluntad administrativa durante el proceso de negociación.

Sobre la Gestión de Desempeño y Anualidades:

Independientemente de la autonomía del CCDR, en materia de evaluación de desempeño y pago de anualidades, se debe seguir la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635) y la Ley Marco de Empleo Público, las cuales unifican criterios para todo el sector público, tal como lo señala el dictamen PGR-C-066-2024.”

II.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO.

Este órgano técnico asesor ha sido conteste, a través de su jurisprudencia administrativa, respecto de los requisitos que deben cumplir las consultas que se nos plantean con la finalidad de atenderlas.

En ese sentido, al concretar lo dispuesto en los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815, del 27 de septiembre de 1982, se han definido tres exigencias mínimas de admisibilidad, cuyo acatamiento determina la emisión de nuestro criterio. Veamos:

?     La disyuntiva sometida a nuestro conocimiento debe ser clara, concreta y versar sobre tópicos jurídicos genéricos.

?     La solicitud de dictamen debe hacerse acompañar del criterio de la Asesoría Jurídica de la institución consultante, resolver todos los aspectos cuestionados y ser requerido con el único objetivo de elevar a nosotros el cuestionamiento.

?     La consulta debe ser planteada por el jerarca institucional, quien, a su vez, debe peticionar el estudio jurídico.

Atender los requerimientos supra señalados dista mucho de ser una simple formalidad, por el contrario, resulta de vital importancia dadas las implicaciones que el dictamen por nosotros vertido tendrá para la institución que peticiona criterio, ya que, le resultará vinculante. Y, en consecuencia, la satisfacción de aquellos garantiza que el consultante sopesó la utilidad y conveniencia de plantear la disyuntiva.

 En esa línea hemos sostenido lo siguiente:

“Ante este panorama, importa precisar, en primer lugar, que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

Del estudio de las normas mencionadas se deduce la existencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.”[1]

Así, hemos considerado que dicha opinión legal ofrece insumos relevantes para examinar el tema consultado, ya que, permite conocer el funcionamiento práctico de la institución consultante, constituyendo un aspecto adicional que permite proveer la más adecuada asesoría. (Ver, entre otros, Dictámenes C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020).

Pues bien, analizada que fuere la documentación remitida a esta Procuraduría puede concluirse que la consulta en estudio incumple uno de los requerimientos recién citados, en concreto, lo referente al origen y características que debe tener el criterio legal que acompaña la consulta. Tal desatención se materializa en dos vertientes.

Primeramente, según hemos mantenido de manera reiterada, el criterio jurídico debe emitirse con el propósito de dilucidar los cuestionamientos que serán sometidos a este órgano técnico asesor, por lo que, debe ser peticionado por el jerarca que finalmente planteará la disyuntiva.

En ese sentido, no puede tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema que se somete a consulta, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser elevados a esta Procuraduría.

Sobre ese particular, La jurisprudencia administrativa, ha reseñando: 

“Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.” [2]

En la especie, como de manera clara e indubitable refiere el consultante, con el propósito de cumplir el requisito en análisis, adjuntó el criterio del departamento jurídico de la Municipalidad de Grecia, N°GAJ-119-2026 fechado 10 de abril del 2026, no obstante, esa opinión legal responde a una solicitud planteada por el señor Donald Alberto Quesada Rodríguez, Alcalde Municipal de Grecia, órgano-individuo que, claramente, no es el que peticiona nuestro dictamen vinculante. Incluso, nótese que dicho documento fue emitido como una propuesta de solución técnico- jurídica al requerimiento realizado por el Comité al Gobierno Local. Con lo cual, deviene palmario, tampoco se peticionó con el fin especifico de plantear la presente consulta. 

También se allegó el oficio N° GAJ-168- 2024 de 28 de noviembre de 2024, el que, ciertamente, responde a una interrogante planteada por el Comité, sin embargo, resulta a todas luces evidente que tampoco fue emitido con el fin de resolver el cuestionamiento planteado a esta Procuraduría, ya que, refiere a una temática completamente distinta a la que nos ocupa, sea, la condición de funcionarios municipales de quienes laboran para el Comité y data del año dos mil veinticuatro.

En segundo lugar, este órgano técnico asesor ha sostenido de manera unívoca que, el estudio normativo debe ser claro, detallado, exhaustivo, incorporando tanto la normativa aplicable, cuanto, su posible la interpretación, así como, la doctrina, jurisprudencia judicial y administrativa que resulten imprescindibles para arribar a una conclusión que resuelva todos los cuestionamientos que nos serán sometidos.  (Ver, entre otros, Dictamen C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-301-2024 de 19 de diciembre de 2024, PGR-C-227-2025 de 24 de noviembre de 2025, PGR-C-093-2026 de 08 de junio del 2026).

En este punto, interesa destacar lo por nosotros reseñado en el Dictamen PGR-C-092-2026 de 08 de junio de 2026.

“Sobre este requisito, esta Procuraduría ha señalado que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. (…)

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.

En este caso, si bien lo establecido en el oficio N°GAJ-119-2026, supra citado, se relaciona de forma tangencial con el cuestionamiento que se plantea, lo es también que, no lo resuelve de manera completa y precisa.

Véase que, el Comité de modo puntual requiere nuestro criterio respecto a la aplicación supletoria del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Grecia (RAOS), a sus funcionarios, en lo tocante a los derechos y deberes en éste dispuestos, al carecer de estipulaciones internas que regulen esos extremos.

Por su parte, el análisis legal que acompaña la consulta determina la imposibilidad de dichos servidores, excluida la Auditoría Interna, de obtener los beneficios regulados, en concreto, en el numeral 59 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Municipalidad de Grecia, entre otros, “útiles, anteojos, gastos funerarios”. Reseñando que los servidores del consultante “Deben regirse por su propio Manual Descriptivo de Puestos y sus reglamentos internos publicados en La Gaceta.”

Así, se echa de menos un abordaje técnico jurídico que profundice en lo dispuesto por aquellos cuerpos normativos respecto a los deberes y derechos de quienes prestan labores para el consultante, con el objetivo de determinar que realmente regulan esa temática, pues, como se indicó, la consulta que nos ocupa parte de la inexistencia de normativa interna que tutele la materia. Esto, sin dejar delado que no existe una conclusión que resuelva de manera concreta la aplicación integral del RAOS a los funcionarios del Comité.

Con base en todo lo expuesto, resulta notorio que el criterio legal realizado por el área de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Grecia carece de las exigencias mínimas para entender cumplido el requisito dispuesto en el numeral cuarto de nuestra Ley Orgánica.

III.- CONCLUSIÓN.

A.- La disyuntiva sometida a criterio de este órgano técnico asesor detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración;

        Laura Araya Rojas

Procuradora

LAR/rag

[1] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-093-2026 de 08 de junio del 2026.

[2] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-092-2026 de 08 de junio del 2026