Dictamen : 136 - del 17/08/2026

17 de agosto del 2026

PGR-C-136-2026

Señora

Karla Granados Brenes

Gerente General

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-DRLE-OFI-0050-2026 de fecha 2 de febrero del 2026, por medio del cual solicita el criterio vinculante de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“Realizar una consulta formal a la Procuraduría General de la República, para que se pronuncie expresamente sobre:

a) La facultad que tiene el Directorio de la Asamblea Legislativa para definir, con libertad de criterio, el método de selección de personal que considere apropiado, para la promoción interna o externa de su personal. De manera particular, sobre la posibilidad de adoptar el sistema de valoración de méritos como mecanismo ordinario para la provisión de plazas en propiedad.

b) La facultad que tiene el Directorio de la Asamblea Legislativa para emitir regulación en esta materia, definiendo en el RSNP[1] los métodos de contratación y procesos de selección de personal que estime adecuados.”.

I.-PREÁMBULO

De previo a emitir nuestro criterio referente a su consulta, es importante aclarar que de conformidad con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815), así como la jurisprudencia administrativa, los Jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, siempre que acompañen dicha solicitud con la opinión de la asesoría legal respectiva.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral citado, la consultante acompaña a su escrito, del criterio N° AL-DALE-PRO-0010-2026 de fecha 27 de enero del 2026, suscrito por el Licenciado Freddy Camacho Ortiz, Gerente del Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en nuestra Ley Orgánica, las consultas presentadas ante este Órgano Superior Consultivo no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia exclusiva de la Administración Activa. En el presente caso, la consulta formulada versa sobre el alcance de una competencia normativa del Directorio Legislativo -de carácter general y abstracto- y no sobre una situación individualizada o un caso concreto pendiente de resolución, por lo que resulta procedente que esta Procuraduría se pronuncie sobre el fondo de lo consultado.

II. SOBRE LA NORMATIVA APLICABLE

Con la finalidad de dejar establecida la base normativa sobre la cual se fundamenta este criterio -ello con el ánimo de facilitar la comprensión y solución del tema consultado-, es fundamental transcribir los numerales de interés para la contestación de sus interrogantes.

A-LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, LEY N° 10159 del 08 DE MARZO DEL 2022:

“ARTÍCULO 1-Objetivo. Regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas, con la finalidad de asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios públicos, así como la protección de los derechos subjetivos en el ejercicio de la función pública en el estado social y democrático de derecho, de conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno,

Establecer, para igual trabajo, idénticas condiciones de eficiencia, puesto, jornada y condiciones, igual salario, que les procure bienestar y existencia digna a las personas servidoras públicas.”

“ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

1. Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.”

“ARTÍCULO 6-Creación del Sistema General de Empleo Público. La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política  Económica (Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas  profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

“ARTÍCULO 7- Competencias del Mideplán. Son competencias del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) las siguientes:

a) Establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas, los programas y planes nacionales de empleo público, conforme a la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. b) (…)

c) Emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público, según lo preceptuado en la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y el artículo 46 de la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, del 9 de octubre de 1957. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. d) (…) e) (…)

f) Emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. (…)

l) Establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad con esta ley y específica del salario y los beneficios de todas las personas funcionarias públicas. Se excluye de lo anterior lo relativo a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

“ARTÍCULO 13- Régimen general de empleo público. Existirá un único régimen general de empleo público, el cual a su vez estará conformado por las siguientes familias de puestos que serán de aplicación en los órganos y entes de la Administración Pública, según las funciones que ejecute su personal:

(…)

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa tendrán cada uno su propia familia de puestos. Según la determinación que realice el respectivo ente, la correspondiente familia estará conformada por las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.”

“ARTÍCULO 15- Postulados rectores que orientan los procesos generales de reclutamiento y selección de personas servidoras públicas de nuevo ingreso:

(…)

h) Los sistemas selectivos de personas servidoras públicas de nuevo ingreso serán los de oposición y concurso de oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad y/o las competencias de las personas postulantes y establecer el orden de prelación en que se aplican las pruebas. Además, podrán considerar a aquellas personas que no superen los treinta y cinco años de edad y que no cuenten con experiencia laboral para el cargo o esta no sea superior a los tres años, siempre que cuenten con los demás requisitos del puesto y se pueda comprobar su competencia y demás méritos.”

“ARTÍCULO 26- Promoción interna y externa.

a) Los mecanismos para promoción interna y externa deberán ser coherentes con los planes institucionales de empleo público de mediano y largo plazos.

b) La promoción interna y externa se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, verificados a través de instrumentos técnicos adecuados.

c) Los sistemas de selección para promoción interna de personas servidoras públicas serán los de oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos.”

“ARTÍCULO 31- Metodología de valoración de trabajo. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), en el marco de las competencias previstas en esta ley, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa especificarán una metodología de valoración del trabajo para el servicio público a su cargo. La metodología de evaluación del trabajo será un esquema de «factor ele puntos», en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de trabajo de acuerdo con un análisis de los factores de trabajo relevantes.”

ARTÍCULO 33- Clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados.El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa deberán desarrollar la clasificación de puestos de trabajo en familias laborales y grados, respecto de las personas servidoras públicas con funciones administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas.

B-REGLAMENTO A LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO, DECRETO EJECUTIVO N° 43952 del 28 DE FEBRERO DEL 2023:

Artículo 3.- Ámbito de cobertura de la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre las relaciones de empleo público. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ejercerá la rectoría en las relaciones estatutarias, de empleo público y mixto de los servidores que laboran en las instituciones públicas, salvo las excepciones que la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, establece en cuanto a los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.

Por consiguiente, dicha rectoría tendrá dentro de su ámbito a todas aquellas relaciones de empleo público o mixto que no se encuentren incluidas dentro de la categorización de puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa. El superior jerárquico de los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y de las instituciones autónomas señaladas, deberá definir tal categorización de puestos.

(…)

Se excluyen de la rectoría de MIDEPLAN, dispuesta en este artículo, a los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva, y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, por estar excluidos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, así como los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa. No obstante, estas podrán aplicar las regulaciones contenidas en la Ley Marco de Empleo Público, el Estatuto de Servicio Civil y sus Reglamentos de forma análoga y supletoria para suplir carencias normativas, dar completitud al ordenamiento jurídico y estandarizar la regulación y los procedimientos.

Artículo 15.- Comprobación de idoneidad. Toda institución sujeta al ámbito de competencia de la Ley Marco de Empleo Público deberá ejecutar los procesos necesarios para la comprobación de la idoneidad de las personas postulantes a la ocupación de puestos públicos involucrados en las familias laborales.

(…)

Para el caso de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, dichas instituciones, en el marco de su autonomía, establecerán las condiciones administrativas, operativas y legales para la comprobación de idoneidad, para lo cual podrán solicitar acompañamiento técnico de la Dirección General de Servicio Civil.

Transitorio l.-Definición de puestos con funciones o labores exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

Dentro de los cuatro meses posteriores a la publicación del presente reglamento, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSEJ y los entes públicos con autonomía de gobierno y organizativa definirán la lista de puestos cuyas funciones o labores son exclusivas o excluyentes de sus competencias, mediante la resolución respectiva de conformidad con el artículo 3 de este reglamento. Dicha resolución o acuerdo deberá remitirse de inmediato al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, a fin de que esta Cartera pueda delimitar con exactitud el ámbito de aplicación de la rectoría sobre las relaciones de empleo público previstas por la Ley Marco de Empleo Público, bajo ninguna circunstancia se extenderá el plazo a más tardar el 10 de julio del dos mil veintitrés.

C-LEY DE PERSONAL DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, LEY N° 4556 DEL 29 DE ABRIL DE 1970:

Artículo 1º.-La presente ley regula las relaciones entre la Asamblea Legislativa y sus servidores, con el propósito de garantizar una administración eficiente, y establecer los derechos y obligaciones respectivos.

Artículo 2º.-Para los efectos de esta ley, se considerarán servidores de la Asamblea Legislativa todos los empleados a su servicio nombrados por acuerdo formal del Directorio publicado en el Diario Oficial; se clasificarán en regulares y de confianza.

Los empleados de confianza se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XV de la presenta ley.

Artículo 4º.-El Directorio ajustará sus actuaciones en materia de personal, a los dictados de la presente ley, y velará por su fiel cumplimiento.

CAPITULO IV Reclutamiento y Selección de Personal

Artículo 8º.-Corresponderá a la Dirección General, el reclutamiento y selección de personal de la Asamblea Legislativa, con base en los procedimientos estatutarios y reglamentarios del Régimen de Servicio Civil.

CAPITULO VI Nombramientos de Personal en Plazas Vacantes

Artículo 10.-Para llenar una vacante que no sea objeto de promoción, el Director Administrativo enviará a la Dirección General, un pedimento de personal, indicando el título que de acuerdo con el Manual corresponda al cargo, y enumerando las condiciones indispensables del servidor que se necesite.

Artículo 11.-Si la Dirección General no tuviere candidatos elegibles para llenar la vacante a que se refiere el artículo anterior, convocará a concurso, enviando a la mayor brevedad posible, la nómina de los tres candidatos de más alta calificación.

Si el pedimento de personal se refiere a más de una plaza vacante, agregará un candidato más por cada plaza, guardando siempre el respectivo orden de calificación.

CAPITULO VII Promociones, Traslados y Nombramientos Interinos

Artículo 13.-Se considera promoción, el paso de un servidor regular a un puesto de grado superior, en cualquier línea de actividad.

Artículo 14.-Las promociones se efectuarán mediante concurso interno de oposición de los servidores regulares, siempre que llenen los requisitos mínimos establecidos en el Manual. Dentro de las mismas bases del concurso, la Dirección General considerará las calificaciones periódicas de los interesados.

Artículo 19.-Los nombramientos para sustituir temporalmente a servidores regulares, por cualquier causa de suspensión de la relación de trabajo, no excederán de un año; si pasan de tres meses, deberán sujetarse a las disposiciones de los artículos 10, 11 y 12 de la presente Ley.

Quienes tengan más de dos años de estar nombrados interinamente en una plaza del Régimen de Servicio Civil, podrán optar por ella o por cualquier otra mediante el respectivo concurso interno, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el Manual Descriptivo de Clases y hayan obtenido como mínimo "Muy bueno" en la calificación anual.

Las personas nombradas quedarán sometidas al período de prueba y adquirirán la condición de servidores regulares, desde el mismo día en que iniciaron sus labores.

Cuando las personas nombradas sean servidores regulares o de confianza, protegidos o no por el Servicio Civil, gozarán de permiso en sus puestos mientras dure su período de prueba.

Los empleados de confianza con más de dos años de laborar en la Asamblea Legislativa, tendrán derecho a participar en los concursos internos que se efectúen.

D- REGLAMENTO DE SELECCIÓN Y NOMBRAMIENTO DE PERSONAL MEDIANTE CONCURSOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, N° 160 DEL 27 DE NOVIEMBRE DEL 2025:

Artículo 1º- De los concursos internos. Los puestos vacantes podrán ser ocupados en propiedad por el personal de la Institución, a través de los procedimientos de nombramiento por concurso interno, una vez que las personas calificadas hayan resultado elegibles en razón de un proceso de selección dispuesto para el efecto. Se exceptúan de este proceso los cargos denominados de confianza por la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa.

Artículo 2° Procesos de selección: Como procesos de selección se podrá recurrir al concurso por oposición o al concurso de valoración de méritos.

a) Concurso de Oposición: es una modalidad ordinaria de provisión de plazas vacantes en propiedad y debe obedecer a un proceso de concurso interno por clases de puestos.

Conlleva, entre otros predictores, la realización de pruebas de conocimiento, competencias, méritos, atestados de las personas postulantes y todos aquellos otros factores y variables que se consideren necesarios.

b) Concurso de Valoración de Mérito: es una modalidad ordinaria de provisión de plazas vacantes en propiedad y debe obedecer a un proceso de concurso interno por puestos, que permita el nombramiento sin requerir pruebas de conocimiento o competencias, cuando se verifica el cumplimiento acumulado y documentado de condiciones objetivas de formación, desempeño, experiencia, trayectoria y permanencia institucional.

La determinación de las plazas en las que se podrán realizar nombramientos por concurso de valoración de méritos se hará a partir de aquellas plazas vacantes en que la persona funcionaria haya ocupado interinamente la misma plaza, por un período mínimo de un año y dos años de laborar en la institución.

Artículo 5º- De los puestos vacantes.Cuando se tengan puestos vacantes en la Institución (puestos sin ocupante con nombramiento en propiedad), el Directorio Legislativo determinará si se tramita:

1- Vía concurso para nombrar en propiedad según los requerimientos institucionales (mientras tanto se puede efectuar un nombramiento interino).

2- Se elimina la plaza según los requerimientos institucionales.

3- Se mantiene la plaza sin nombramiento alguno según los requerimientos institucionales.

CAPÍTULO II

Órganos competentes en la realización de procesos de selección y nombramiento

Artículo 8º- Autoridades responsables.Es responsabilidad del Directorio Legislativo, de la Gerencia General, de los gerentes y jefes de cada área de trabajo, velar porque se cumplan las disposiciones del presente reglamento.

Artículo 9º-Funciones del Directorio Legislativo.Al Directorio Legislativo le corresponde:

a) Determinar y aprobar el proceso de selección a seguir, a partir de la documentación asociada a la realización de los concursos que proponga el Departamento de Recursos Humanos, ante la ausencia de registros de elegibles para atender las plazas vacantes pendientes de nombramiento en propiedad.

b) Solicitar al Departamento de Recursos Humanos el apoyo técnico y logístico requerido para llevar a cabo cualquiera de los procesos de nombramiento que se defina para cada caso en particular.

c) Aprobar las bases de selección (los predictores de calificación para el proceso de selección), sometidos a su conocimiento por parte del Departamento de Recursos Humanos.

d) Nombrar, de las ternas o nóminas generadas por el procedimiento de concurso, al personal profesional, técnico y administrativo necesario e idóneo para el cumplimiento eficaz de las actividades de la Asamblea Legislativa.

e) Razonar, mediante resolución fundada, la no elección de un candidato que encabece la nómina o terna tres veces en un mismo procedimiento de nombramiento.

f) Resolver los recursos que se interpongan de conformidad con este reglamento.

III. RESPECTO DE LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO (LEY N° 10159) Y LA RECTORÍA DEL MIDEPLAN EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO

El 8 de marzo del 2022 se aprobó la ley N° 10159, denominada Ley Marco de Empleo Público (que entró en vigencia el 10 de marzo del 2023) y cuyo objetivo principal -según se desprende de su numeral primero-, reditúa en regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas, con la finalidad de asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios públicos, así como la protección de los derechos subjetivos en el ejercicio de la función pública en el estado social y democrático de derecho, de conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno.

Dicha ley, estableció dentro de su ámbito de cobertura (ordinal 2), que su aplicabilidad recaería sobre los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

Además, retomó lo consagrado en el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (ley N° 2166 del 9 de octubre de 1957), en tanto le otorgó al MIDEPLAN la rectoría de toda la materia de empleo público y lo plasmó de manera más concreta y puntual en su numeral sexto[2], al indicar:

“ARTÍCULO 6-Creación del Sistema General de Empleo Público. La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política  Económica (Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas  profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

            En igual sentido, el artículo 3 del Reglamento de la Ley Marco de Empleo Público (Decreto Ejecutivo N° 43952 del 28/02/2023) consagró:

“Artículo 3.- Ámbito de cobertura de la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre las relaciones de empleo público. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ejercerá la rectoría en las relaciones estatutarias, de empleo público y mixto de los servidores que laboran en las instituciones públicas, salvo las excepciones que la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, establece en cuanto a los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.

Por consiguiente, dicha rectoría tendrá dentro de su ámbito a todas aquellas relaciones de empleo público o mixto que no se encuentren incluidas dentro de la categorización de puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa. El superior jerárquico de los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y de las instituciones autónomas señaladas, deberá definir tal categorización de puestos.

(…)

Se excluyen de la rectoría de MIDEPLAN, dispuesta en este artículo, a los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva, y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, por estar excluidos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, así como los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa. No obstante, estas podrán aplicar las regulaciones contenidas en la Ley Marco de Empleo Público, el Estatuto de Servicio Civil y sus Reglamentos de forma análoga y supletoria para suplir carencias normativas, dar completitud al ordenamiento jurídico y estandarizar la regulación y los procedimientos.”

Tales ordinales albergan una importancia trascendental. En primer lugar, por el hecho de retomar la intención legislativa plasmada en la Ley de Salarios de la Administración Pública (art 46), de unificar en un solo Ministerio la rectoría de todo lo concerniente al empleo público. En esa línea, esta Procuraduría General de la República en su dictamen N° PGR-C-208-2002 de 21 de agosto de 2002, al referirse a una rectoría dispuesta por Ley, sostuvo que "(...) se le otorga una posición privilegiada y predominante con respecto a otros órganos del Estado en lo que al específico campo de su competencia atañe. De ahí que, entre sus específicas potestades, se encuentra la de coordinar con las instituciones públicas del Estado la ejecución de los objetivos de la Ley (...). Y más delante añadió: "Puede afirmarse, entonces, que la definición otorgada (…) como órgano "rector" le reconoce un papel preponderante y exclusivo para el desarrollo de los principios, competencias y fines que se persiguen satisfacer con la promulgación de la Ley (...). De donde no se podría concebir como posible que otro órgano del Estado asuma parte de esas competencias, o que las defina y ejecute sin la participación y aceptación que de las mismas haga el Consejo."; refiriéndose a éste en su condición de "rector".

En segundo lugar, por cuanto establecieron excepciones a tal control, determinando que quedaban excluidas de dicha rectoría “las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas  profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

En ese sentido, el legislador en la Ley Marco de Empleo Público (en adelante Ley Marco o LMEP) estableció dos tipos de excepciones: 1) las consagradas en el numeral tercero y cuya excepcionalidad es absoluta a la aplicación de la ley, y por consiguiente, también a la rectoría de MIDEPLAN:

“ARTÍCULO 3- Exclusiones. Se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley:

a) Los entes públicos no estatales.

b) Las empresas e instituciones públicas en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva.

c) El Benemérito Cuerpo de Bomberos.”

            Y 2) las que no revisten una excepcionalidad absoluta, sino relativa, en tanto no están exceptuadas de la aplicación de la LMEP, sino únicamente de la rectoría de MIDEPLAN, a saber: las relaciones de empleo público que se encuentren incluidas dentro de la categorización de puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa; relaciones que, si bien gozan de esa libertad de autogestión, como se indicó, no están eximidas de la aplicación de la Ley Marco, por cuanto, del tenor del numeral 2 de dicho cuerpo normativo, aquella les es aplicable:

“ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

a) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.”

            Ha de entenderse que, como un primer punto a cimentar, si el legislador hubiese pretendido excluir de manera absoluta de la aplicación de la LMEP al Poder Legislativo, así lo hubiese plasmado en el numeral tercero supra indicado, más no fue esa su intención, sino únicamente una exclusión de la rectoría de MIDEPLAN.

Se extrae del espíritu de la ley que, la intención legislativa con la emisión de la Ley Marco de Empleo Público, fue precisamente regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas, estableciendo principios rectores y aspectos regulatorios en materia de empleo obligatorios para toda la Administración, salvo aquellos órganos o entes administrativos explícitamente regulados en el numeral 3 de dicha ley.  

IV. SOBRE LAS FUNCIONES O LABORES ADMINISTRATIVAS, PROFESIONALES O TÉCNICAS, QUE SEAN EXCLUSIVAS Y EXCLUYENTES PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS QUE LES HAN SIDO CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS.

Para abordar el tema que se analiza, es necesario hacer eco en lo ya indicado por esta Procuraduría General en su dictamen N° PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, al señalar que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales.  En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, incluida la relativa a empleo público, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política. 

Con respecto a ese tema hemos indicado que “(…) dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”.   (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006, en la OJ-180-2021 del 19 de noviembre del 2021 y en la OJ-014-2022 del 18 de febrero del 2022).

En el caso de la LMEP, su ámbito de cobertura abarca a todo el sector público, lo que incluye, indudablemente, a los poderes de la República, a los entes descentralizados y a las instituciones autónomas (artículo 2).  Solo quedaron exceptuados de la esfera de aplicación de dicha ley los entes públicos no estatales, las empresas públicas en competencia –salvo en lo relativo a negociación colectiva– y el Benemérito Cuerpo de Bomberos (artículo 3).

A pesar del alcance general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas -excluidas de la rectoría de MIDEPLAN-, que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo[3], al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

Las reglas particulares a las que se refiere el párrafo anterior surgieron como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo N° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley N° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP.

En dicho voto, esa Sala se refirió a las limitaciones que debe observar el ejercicio de la potestad legislativa en esa materia y dispuso que existían competencias exclusivas y excluyentes a cargo de cada Poder de la República y de los entes autónomos, competencias sobre las cuales resulta constitucionalmente inadmisible el ejercicio de una rectoría por parte del Poder Ejecutivo.

Ciertamente, esa Sala admitió que la ley puede establecer reglas aplicables a los tres Poderes de la República y a las instituciones autónomas; sin embargo, estableció que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos.   En ese sentido, en la resolución N° 17098-2021 citada, sostuvo que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderesno vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorgan a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”

Aun cuando la Sala Constitucional reconoce que la actividad relativa a nombramientos, evaluaciones, régimen disciplinario, topes salariales, valoración del trabajo, gestión de la compensación, clasificación de puestos, columnas salariales, etc., es una función típicamente administrativa, que en principio está encomendada al Poder Ejecutivo, también aclara que algunas de esas actividades administrativas deben ser desarrolladas directamente por los órganos y entes dotados de la autonomía a la que se ha hecho alusión, pues ello resulta indispensable para garantizar el ejercicio adecuado de las competencias exclusivas y excluyentes que les fueron conferidas por la Constitución Política.

Un punto medular que deja claro esa Sala al resolver la consulta facultativa a la que se ha hecho referencia, es que todos los órganos y entes del sector público deben acatar los principios y postulados contenidos en la LMEP, pero con la particularidad de que, en ciertos casos, concretamente, en el de los Poderes de la República distintos al Poder Ejecutivo y en el de las instituciones con autonomía grado dos y tres con funciones constitucionalmente asignadas, es al propio órgano, o ente, con funciones constitucionales asignadas, al que le corresponde aplicar la ley, lo que implica la exclusión de rectorías provenientes del Poder Ejecutivo.

El siguiente extracto de la resolución N° 17098-2021 citada es útil para comprender mejor la posición de la Sala Constitucional sobre este tema:

“… la potestad de dictar directrices –mandatos especiales que ordenan la actividad de un órgano o un ente fijándole metas y objetivos, mas no un acto concreto– no es constitucional cuando afecta o incide en las competencias exclusivas y excluyentes de los otros poderes del Estado o en los fines constitucionalmente asignados a los entes de base corporativa o institucional que gozan de un grado de autonomía tres –autoorganizativa o normativa– o dos –política– o en aquellas actividades administrativas necesarias para el ejercicio de esas competencias. Partiendo de esta idea cardinal, es claro que en materia de empleo público, en lo que atañe al personal de los poderes del Estado y los entes descentralizados por región y servicio, quienes ejercen tales competencias –jurisdiccionales, parajurisdiccionales, electorales– o participan de la gestión pública relativa a los fines constitucionalmente asignados a los citados entes, así como el personal administrativo de apoyo, profesional o técnico, que defina, de forma exclusiva y excluyente, cada poder y ente, no pueden quedar, de ninguna manera, bajo el poder de dirección del Poder Ejecutivo o de Mideplán.  Hay, pues, un núcleo duro, un indisponible para el Poder Ejecutivo, que no puede ser ordenado en su actividad, ni mucho menos mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, que corresponde exclusivamente a cada poder del Estado y cada ente público.

Ahora bien, lo anterior no significa que todo el funcionariado de los poderes del Estado y de los entes supra citados esté excluido de la potestad de dirección. En el caso de los servicios administrativos básicos, auxiliares, que no inciden sobre las competencias exclusivas y excluyentes ni funciones administrativas necesarias para el cumplimiento de estas, cada poder del Estado y ente debe definir de forma exclusiva y excluyente cuáles de estas pueden estar sometidas a la potestad de dirección. Por ello, con base en el principio de independencia de poderes o funciones y los grados de autonomía garantizado constitucionalmente a cada ente, corresponde de manera exclusiva y excluyente a sus máximos órganos –Corte Plena, Consejo Superior del Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Consejos Universitarios, Rectorías, Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Concejo y Alcaldes Municipales– establecer cuáles son esos servicios administrativos básicos, auxiliares, comunes y similares a toda la Administración Pública que sí estarían sometidas a las potestades de dirección y reglamentaria del Poder Ejecutivo” (lo destacado es suplido).

Aparte de lo anterior, esa Sala precisó que lo relativo a la construcción de las familias, los grados de éstas, la metodología de valoración de trabajo, los factores de trabajo relevantes a asignar, el salario mínimo y máximo de cada columna, los fundamentos técnicos para fijar los salarios, el manual descriptivo de cada puesto, la evaluación del desempeño, etc., debe ser definido de forma exclusiva y excluyente, por cada uno de los órganos tutelados por el principio de División de Poderes y por los entes con autonomía de segundo o tercer grado, con fines constitucionalmente asignados. Y agregó que eso mismo aplica en lo referente a la evaluación del desempeño y al ejercicio de la potestad disciplinaria.

Las observaciones de esa Sala Constitucional en lo relativo a la infracción al principio de División de Poderes, fueron adoptadas por el legislador y plasmadas en el artículo 6 de la LMEP, relativo al Sistema General de Empleo Público.  Si bien ese artículo estableció la rectoría del MIDEPLAN sobre el Sistema General de Empleo Público, fue claro al excluir de esa rectoría “…las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

Esa misma exclusión, con salvedades similares a la transcrita en el párrafo anterior, se estableció en la LMEP en lo relativo a la potestad conferida al MIDEPLAN de establecer, dirigir y coordinar la emisión de políticas públicas y programas y planes nacionales de empleo público (artículo 7, inciso a); en lo relativo a la potestad del MIDEPLAN de emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos, que tiendan a la estandarización, simplificación y coherencia del empleo público (artículo 7, inciso c); en lo relativo a la potestad del MIDEPLAN de emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas (artículo 7, inciso f);  en lo relativo a la potestad de establecer un sistema único y unificado de remuneración de la función pública y de fijar los beneficios de todas las personas funcionarias públicas (artículo 7, inciso l); en lo relativo a la obligación de las oficinas, los departamentos, las áreas, las direcciones, las unidades o las denominaciones homólogas de gestión de recursos humanos, de aplicar y ejecutar las disposiciones de alcance general, las directrices y los reglamentos, en relación con la planificación, la organización del trabajo, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la compensación y la gestión de las relaciones laborales, que el MIDEPLAN remita a la respectiva institución (artículo 9, inciso a); en lo relativo a la obligación de integrarse a un único régimen general de empleo público, conformado por las familias de puestos definidas en el artículo 13 de la LMEP; en lo relativo al nombramiento y periodo de prueba del personal de alta gerencia (artículo 18); en lo relativo a la sujeción al procedimiento de despido regulado en el artículo 21 de la LMEP; en lo relativo a la sujeción a las columnas salariales a las que se refiere el artículo 30, inciso d); en lo relativo a la aplicación de la metodología de valoración del trabajo a la que se refiere el artículo 31; en lo relativo a los grados de las familias laborales descritos en el artículo 32 de la LMEP; en lo relativo a la clasificación de los puestos de trabajo y manuales a los que se refiere el artículo 33; y en lo relativo a la aplicación de la columna salarial global elaborada por el MIDEPLAN, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Servicio Civil, a la que se refiere el artículo 34 de la Ley.

En esas normas se establecieron reglas especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas, reglas que no implican la desatención de lo plasmado en la LMEP (porque no han sido excluidos de su aplicación, sino únicamente de la rectoría de MIDEPLAN), por cuanto tienen como objetivo no violar la independencia o el grado de autonomía de esas instituciones. Es en término sencillos, una relación orgánica de regulación, en donde si bien existe una independencia o grado de autonomía de esas instituciones en cuanto al proceso de selección de personal y demás aspectos inherentes, tales mecanismos de nombramiento deben necesariamente regirse y armonizar con los principios plasmados en la Ley Marco de Empleo Público.

No existe en dicha ley, intención alguna de eximir a los poderes de la República de aplicar los lineamientos generales y aspectos regulatorios esenciales en ella consagrados, sino más bien, que la independencia y autonomía que revisten tales Poderes puedan ser reforzados, garantizados y uniformados mediante los preceptos establecidos por el legislador en la LMEP.

Ahora bien, en referencia a esas “competencias exclusivas y excluyentes", la Sala Constitucional en la previamente citada Opinión Consultiva N° 2021-017098, las definió como aquellas que se derivan de los grados de independencia y autonomía; es decir, los puestos indispensables relativos a la competencia en las materias en las que hay exclusividad en su ejercicio, los cuales deben ser definidos de forma exclusiva y excluyente por los órganos constitucionales y los entes con fines constitucionalmente asignados (para lo que les dota de grados de autonomía con basamento constitucional).

Además, el Transitorio I del Reglamento de la LMEP estableció la obligación al Poder Legislativo -entre otros-, de definir la lista de puestos cuyas funciones o labores son exclusivas o excluyentes de sus competencias y por ende excluidas de la rectoría de MIDEPLAN. Ese Poder de la República, a través de su Directorio Legislativo dispuso mediante el artículo 2 de la sesión 033-2023, celebrada el 24 de enero del 2023, quela familia legislativa sería integrada por las funciones y labores administrativas profesionales y técnicas que realiza el personal de la Asamblea Legislativa, con exclusión de los funcionarios que están sometidos a la ley de incentivos médicos del área de salud, no efectuando una enumeración casuística de puestos, sino una determinación funcional y estructural.

Ello implicó que esas labores “exclusivas y excluyentes” no se definieran a partir de un listado nominal de puestos, sino de un criterio material: todas aquellas funciones administrativas, profesionales y técnicas que hacen posible el ejercicio de las competencias constitucionales del Poder Legislativo integran la familia legislativa y, por ende, son exclusivas y excluyentes. La única excepción expresamente delimitada fue la del personal sujeto a la Ley de Incentivos Médicos, que por mandato legal conforma una familia distinta.

Sobre este punto, es importante precisar que el acuerdo del Directorio Legislativo que definió la familia legislativa (artículo 2 de la sesión 033-2023) fue adoptado el 24 de enero de 2023, esto es, de forma previa a la publicación del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público (Decreto Ejecutivo N° 43952 del 28 de febrero de 2023) y por ende, previo al inicio del cómputo del plazo de cuatro meses establecido en el Transitorio I. En consecuencia, la Asamblea Legislativa cumplió oportunamente -e incluso de forma anticipada- con la obligación de definir la categorización de puestos exclusivos y excluyentes de sus competencias constitucionales.

Debe precisarse, asimismo, el alcance práctico de esta determinación: al haberse definido la familia legislativa mediante un criterio material y funcional -y no mediante un listado nominal de puestos-, dicha familia comprende, en términos generales, a la totalidad del personal administrativo, profesional y técnico de la Asamblea Legislativa, con la única excepción del personal sujeto a la Ley de Incentivos Médicos del área de salud, que es el que permanece bajo la rectoría de MIDEPLAN.

Ello implica -y como un anticipo de respuesta a las consultas que nos atraen- que la libertad de criterio reconocida al Directorio Legislativo para definir el sistema de selección aplicable a la promoción interna -sea concurso de oposición o concurso de valoración de méritos- se extiende, como regla general, a la generalidad del personal de dicho Poder de la República, y no a un grupo reducido o excepcional de funcionarios.

V.- SOBRE LOS SERVIDORES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE LOS TUTELA

Tomando en consideración que lo consultado se circunscribe a la eventual facultad del Directorio Legislativo de definir el método de selección de personal que considere apropiado para la promoción interna o externa de su personal, conviene, como punto de partida, realizar un breve análisis del marco jurídico que reguló la relación de empleo en la Asamblea Legislativa, antes y después de la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público.

Concerniente a la regulación a priori de la entrada en vigencia de la LMEP, en nuestro dictamen N° PGR-C-407-2014 del 19 de noviembre del 2014, establecimos que de conformidad con el cardinal 2 de la Ley N° 4556, denominada Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, esta última es conformada por dos tipos de servidores, los regulares y los denominados de confianza.

Así, el ordinal dicho, dispone:  

“Para los efectos de esta ley, se considerarán servidores de la Asamblea Legislativa todos los empleados a su servicio nombrados por acuerdo formal del Directorio publicado en el Diario Oficial; se clasificarán en regulares y de confianza. Los empleados de confianza se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XV de la presenta ley.”

De la norma transcrita se sigue, sin mayor dificultad que, los funcionarios legislativos (los regulares y los de confianza), tienen en común el nombramiento realizado por el Directorio de la Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial La Gaceta, empero, los regímenes que los regulan difieren en cuanto a la designación y remoción.

Tenemos, entonces que, según lo dispuesto en el artículo 8 del cuerpo de normas supra citado, los servidores regulares del Primer Poder de la República, estaban subsumidos en su totalidad en el régimen estatutario del Servicio Civil. Nótese que éste señala:  

“Artículo 8º.- Corresponderá a la Dirección General, el reclutamiento y selección de personal de la Asamblea Legislativa, con base en los procedimientos estatutarios y reglamentarios del Régimen de Servicio Civil.”

Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, si bien no se modificó ni derogó la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, el legislador sí le otorgó al Poder Legislativo la facultad de regular por mérito propio todas sus relaciones de empleo (todas aquellas que pertenecen a la familia legislativa[4]), excluyéndolas de la rectoría de MIDEPLAN y delegando en sí mismo la potestad exclusiva de gestionar el reclutamiento y selección de personal en beneficio de sus intereses, en el tanto aquellos armonicen con lo normado en la LMEP. Por lo que dicho numeral 8, así como los artículos 10, 11, 13, 14 y 19 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, deben entenderse en dos sentidos: 1) Cuando en ellos se alude a la Dirección General o bien al Régimen de Servicio Civil, estas connotaciones solo aplican para el personal de la Asamblea sujeto a la Ley de Incentivos Médicos del área de salud, por ser relaciones de empleo público definidas por el Poder Legislativo como no exclusivas ni excluyentes y 2) referente a los puestos con funciones “exclusivas y excluyentes”, las consideraciones plasmadas en dichos numerales y que le fuesen delegadas a la Dirección General o bien al Régimen de Servicio Civil,han de entenderse ahora bajo la rectoría del Directorio Legislativo. 

Y es que, tal y como sostuvimos en nuestro dictamen N° PGR-C-265-2014 del 27 de agosto del 2014, si bien en principio se podría pensar que todos los servidores públicos deben estar cubiertos por el Estatuto del Servicio Civil, del artículo 192 constitucional se desprende la posibilidad de que ciertos funcionarios sean excluidos del Régimen de Servicio Civil, sea a través de una norma legal o de la propia Constitución Política, tal y como ocurre en el presente caso, en donde una norma legal (LMEP) otorgó al Poder Legislativo la facultad de autorregulación en materia de empleo público.

Ahora bien, respecto de aquellos que ocupan plazas de confianza, cabe mencionar que, la LMEP no varió en nada su regulación, toda vez que siempre se ubicaron dentro de las excepciones dispuestas por la norma constitucional, ya que, se encuentran excluidos de la regulación estatutaria.

En la especie, la Ley N° 4556 destina un capítulo completo para la tutela de los funcionarios recién citados, puntualmente, los cardinales 44 al 54, en estos se establecen, las reglas que les resultan aplicables, señalando como tales a la secretaria personal del presidente de la Asamblea y los que prestan servicios a las fracciones políticas. Indican, además, que el nombramiento de aquellos recae en el Directorio de la Asamblea Legislativa, sin embargo, este lo realizara a solicitud del presidente de esta última o de su homónimo de fracción, dependiendo del puesto a designar.

En relación con este último tipo de funcionarios, en anteriores ocasiones, ya ésta Procuraduría General de la República, ha tenido oportunidad de referirse, así en la Opinión Jurídica N° OJ-002-1998 del dieciséis de enero de mil novecientos noventa y ocho, en lo que nos interesa, se indicó:

“(…) De previo a referirnos propiamente al punto consultado, conviene hacer una breve referencia a la figura del servidor de confianza. En tesis de principio, son aquellos que han sido nombrados libremente por parte del funcionario que hace la escogencia. Para su nombramiento no se siguen las reglas ni los procedimientos ordinarios de idoneidad, sea que se realizan independientemente de los atributos personales que puedan hacer idónea a una persona para el ejercicio del cargo que desempeña. El origen de este tipo de cargos en el sector público obedece a razones de afinidad personal o política entre el servidor y su superior jerárquico (aspectos puramente subjetivos), o bien derivan de aspectos objetivos que procuren una adecuada prestación del servicio en ciertos casos muy particulares. Es claro, sin embargo, que la figura del servidor de confianza es excepcional.”

De esta forma, con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, el nombramiento y remoción de ambos tipos de funcionarios: regulares y de confianza, ahora están subordinados al Poder Legislativo, siendo dichas relaciones de empleo público ajenas a la rectoría de MIDEPLAN y exclusivas del Directorio Legislativo. Reiterando, claro está que, para aquellos funcionarios de dicho Poder de la República, que no están en relaciones de empleo cuyas funciones son “exclusivas y excluyentes”, a éstos sí los cubre la rectoría de MIDEPLAN (personal sujeto a la Ley de Incentivos Médicos del área de salud).

Debemos afirmar contundentemente que, si bien la rectoría de MIDEPLAN no aplica para los puestos de la familia legislativa, toda regulación interna en materia de empleo público dentro de la Asamblea Legislativa, debe obligatoriamente acatar lo establecido en la LMEP, por cuanto y como se ha venido afirmado, la exclusión establecida por el legislador para tal Poder de la República es únicamente respecto de la rectoría de MIDEPLAN y no así, referente a la aplicación de dicha ley.

VI.-RESPECTO A UNA POSIBLE ANTINOMIA ENTRE LO REGULADO EN EL NUMERAL 14 DE LA LEY DE PERSONAL DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y LO CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 26, INCISO C) DE LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO

            De previo a dar respuesta a las consultas efectuadas, conviene clarificar un tema esencial que atañe directamente a la primera interrogante planteada por el Poder Legislativo, a saber: ¿cuál sistema de selección debe imperar para la promoción interna de personas servidoras públicas en la Asamblea Legislativa?

De una primera lectura, pareciera existir una antinomia entre el artículo 14 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, Ley N° 4556 del 29 de abril de 1970 (en adelante “LPAL”) y el artículo 26, inciso c), de la Ley Marco de Empleo Público, en el sentido de que tales numerales establecen escenarios distintos para la promoción interna. Al respecto ambos ordinales señalan:

“Artículo 14.-Las promociones se efectuarán mediante concurso interno de oposición de los servidores regulares, siempre que llenen los requisitos mínimos establecidos en el Manual. Dentro de las mismas bases del concurso, la Dirección General considerará las calificaciones periódicas de los interesados.”

“ARTÍCULO 26- Promoción interna y externa.

c) Los sistemas de selección para promoción interna de personas servidoras públicas serán los de oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos.”

El artículo 26 de la LMEP regula los sistemas selectivos para la promoción interna y externa, admitiendo expresamente tres alternativas: oposición, concurso de oposición, o concurso de valoración de méritos, siempre que se garanticen los principios de igualdad, mérito y capacidad mediante instrumentos técnicos adecuados.

Por su parte, el artículo 14 de la LPAL -vigente desde 1970 y no derogado expresamente por la LMEP-, dispone que las promociones se efectuarán únicamente mediante concurso interno de oposición de los servidores regulares, sin contemplar la alternativa del concurso de valoración de méritos.

Ahora bien, a efecto determinar cuál de las dos normas citadas debe aplicar el Directorio Legislativo, conviene recordar que la doctrina y la jurisprudencia identifican tres criterios clásicos para resolver conflictos entre normas: el jerárquico, el cronológico y el de especialidad. En este caso, al tratarse de dos leyes ordinarias, el criterio jerárquico no es determinante. El conflicto se centra, entonces, en la relación entre el criterio cronológico (lex posterior derogat priori) y el de especialidad (lex specialis derogat generali), que en apariencia arrojan resultados opuestos:

• Por cronología, la LMEP (2022) es posterior a la LPAL (1970), lo que favorecería su aplicación.
• Por especialidad “por razón del sujeto”, la LPAL regula específicamente al personal de la Asamblea Legislativa, lo que en un análisis superficial favorecería su prevalencia sobre una ley de alcance general.

Sin embargo, es criterio de esta Procuraduría General que esa tensión es solo aparente, porque debe distinguirse entre la especialidad por razón del sujeto regulado y la especialidad por razón de la materia regulada. La LMEP, aunque de cobertura subjetiva amplia (todo el sector público), es la ley especial por razón de la materia “empleo público”, con vocación unificadora y derogatoria expresa de los regímenes fragmentados preexistentes en esa materia específica. Así lo declara su propia exposición de motivos, al fundamentarse en “el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno”.

Cuando una ley general posterior nace, precisamente, para unificar una materia antes dispersa en leyes sectoriales, el criterio de especialidad no opera automáticamente a favor de la norma sectorial antigua; hay que verificar si esa ley posterior definió su propio ámbito de aplicación de forma que absorbiera expresamente al sujeto regulado por la norma especial anterior. Y en este caso y como se ha expuesto a lo largo de este criterio la LMEP sí lo hizo: incluyó expresamente al Poder Legislativo en su artículo 2.

En esa línea expositiva, esta Procuraduría General, en su dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de 2024 (REVISAR) resolvió una consulta de la Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa sobre el régimen de anualidades, tope de vacaciones y salario global aplicable a los funcionarios legislativos frente a la entrada en vigencia de la LMEP -un supuesto estructuralmente análogo al aquí planteado, por tratarse igualmente de la relación entre la LMEP y la LPAL/su Reglamento Autónomo de Servicio-.

La Procuraduría concluyó que, a pesar de que la consulta fue planteada por un Poder del Estado distinto del Ejecutivo, no existe una norma particular en la LMEP que permita exceptuar a los servidores de la Asamblea Legislativa -realicen o no labores exclusivas o excluyentes- de las normas generales y principios establecidos en la LMEP en las materias analizadas.

El razonamiento del dictamen PGR-C-028-2024 es directamente trasladable a la presente consulta: a falta de una norma particular en la LMEP que exceptúe expresamente a los sistemas de selección para promoción interna del personal legislativo de la regla general del artículo 26, y no siendo la promoción interna administrativa una competencia exclusiva y excluyente de la función constitucional de legislar, no hay fundamento para sostener la subsistencia autónoma del artículo 14 de la LPAL frente al artículo 26 de la LMEP. Por lo que, aplicando lo anterior a la contradicción planteada podríamos sostener que:

El artículo 26 de la LMEP regula un aspecto típicamente administrativo de gestión de recursos humanos -los sistemas de selección para promoción interna-, que no forma parte del núcleo de competencias exclusivas y excluyentes constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo (la función de legislar, fiscalizar y demás potestades parlamentarias propiamente dichas).

• El artículo 2 de la LMEP incluyó expresamente al Poder Legislativo en su ámbito de cobertura, por lo que lo normado en el artículo 26 le es aplicable a ese Poder de la República.
• El propósito unificador expreso de la LMEP -“un único régimen de empleo público”- y el precedente del dictamen PGR-C-028-2024 refuerzan que, en ausencia de una exclusión expresa y específica, la regla general y posterior de la LMEP desplaza a la norma sectorial anterior en esta materia.

En consecuencia, debemos tener presente que, para la contestación de las interrogantes que nos atraen, debe prevalecer el artículo 26 de la LMEP sobre el artículo 14 de la LPAL: los sistemas de selección para promoción interna del personal de la Asamblea Legislativa deben ajustarse a las tres modalidades que admite la LMEP -oposición/concurso de oposición o concurso de valoración de méritos-, y no limitarse exclusivamente al concurso interno de oposición previsto en la norma de 1970.

VII.- SOBRE LAS CONSULTAS EFECTUADAS. LA RECTORÍA DEL DIRECTORIO LEGISLATIVO EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO DENTRO DEL PODER LEGISLATIVO Y LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE PERSONAL

Como se ha indicado en párrafos que preceden, el legislador determinó, al excluir al Poder Legislativo de la rectoría de MIDEPLAN, otorgarle su propia rectoría en materia de empleo público para aquellos puestos que ejercen funciones exclusivas y excluyentes dentro de la Asamblea Legislativa. Esa consideración, no se aleja de lo ya indicado por esta Procuraduría General desde antaño, cuando en nuestro dictamen N° PGR-C-048-1996 sostuvimos que “el órgano estatal competente en materia de empleo público es cada poder de la República, dado que son éstos los más capacitados para determinar sus necesidades y conocer sus particulares condiciones (...) La regulación de la relación de empleo público de los miembros y subalternos de la Asamblea Legislativa es competencia de ese Poder de la República.”

Así y dentro de esa línea expositiva, es que el Reglamento de selección y nombramiento de personal mediante concursos de la Asamblea Legislativa (reglamento N° 160 del 27 de noviembre del 2025), en su numeral 9 establece dentro del ámbito de competencias del Directorio Legislativo la rectoría de lo concerniente a la selección de personal, indicando que:

“Artículo 9º-Funciones del Directorio Legislativo. Al Directorio Legislativo le corresponde:

a) Determinar y aprobar el proceso de selección a seguir, a partir de la documentación asociada a la realización de los concursos que proponga el Departamento de Recursos Humanos, ante la ausencia de registros de elegibles para atender las plazas vacantes pendientes de nombramiento en propiedad.

b) Solicitar al Departamento de Recursos Humanos el apoyo técnico y logístico requerido para llevar a cabo cualquiera de los procesos de nombramiento que se defina para cada caso en particular.

c) Aprobar las bases de selección (los predictores de calificación para el proceso de selección), sometidos a su conocimiento por parte del Departamento de Recursos Humanos.

d) Nombrar, de las ternas o nóminas generadas por el procedimiento de concurso, al personal profesional, técnico y administrativo necesario e idóneo para el cumplimiento eficaz de las actividades de la Asamblea Legislativa.

e) Razonar, mediante resolución fundada, la no elección de un candidato que encabece la nómina o terna tres veces en un mismo procedimiento de nombramiento.

f) Resolver los recursos que se interpongan de conformidad con este reglamento” (lo destacado es suplido).

Además, le delegó al Directorio Legislativo, según numeral 5 del citado Reglamento, gestionar lo pertinente en relación con los puestos vacantes, a saber:

“Artículo 5º- De los puestos vacantes. Cuando se tengan puestos vacantes en la Institución (puestos sin ocupante con nombramiento en propiedad), el Directorio Legislativo determinará si se tramita:

1- Vía concurso para nombrar en propiedad según los requerimientos institucionales (mientras tanto se puede efectuar un nombramiento interino).

2- Se elimina la plaza según los requerimientos institucionales.

3- Se mantiene la plaza sin nombramiento alguno según los requerimientos institucionales.”

Tales funciones del Directorio Legislativo, concernientes al nombramiento del personal, deben -tal y como hemos sostenido- sujetarse a las consideraciones normadas en la LMEP, no pudiendo entenderse que el Directorio tiene libertad absoluta para gestionar los procesos de selección a su antojo, sino que, en todo momento la forma y contenido de los mismos deben ser acordes con la normativa especializada en el tema. Bajo ese entendido, la Ley Marco establece:

“ARTÍCULO 15- Postulados rectores que orientan los procesos generales de reclutamiento y selección de personas servidoras públicas de nuevo ingreso:

(…)

h) Los sistemas selectivos de personas servidoras públicas de nuevo ingreso serán los de oposición y concurso de oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad y/o las competencias de las personas postulantes y establecer el orden de prelación en que se aplican las pruebas. Además, podrán considerar a aquellas personas que no superen los treinta y cinco años de edad y que no cuenten con experiencia laboral para el cargo o esta no sea superior a los tres años, siempre que cuenten con los demás requisitos del puesto y se pueda comprobar su competencia y demás méritos.

ARTÍCULO 26- Promoción interna y externa.

a) Los mecanismos para promoción interna y externa deberán ser coherentes con los planes institucionales de empleo público de mediano y largo plazos.

b) La promoción interna y externa se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, verificados a través de instrumentos técnicos adecuados.

c) Los sistemas de selección para promoción interna de personas servidoras públicas serán los de oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos.” (lo destacado es suplido).

Se extrae entonces que, para los nombramientos de los nuevos ingresos, el Directorio Legislativo está compelido a utilizar únicamente los sistemas selectivos de“oposición y concurso de oposición”. Mientras que, para las promociones internas, el legislador estableció la posibilidad de utilizar los sistemas de “oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos”.

Para una mayor y mejor comprensión, la Dirección General de Servicio Civil en su resolución N° DG-RES-64-2023 de las nueve horas del dieciséis de mayo del dos mil veintitrés, definió estos sistemas de la siguiente manera:

“Sistema de Oposición: Sistema aplicable en procesos de selección de personal, basado en principios de igualdad, mérito y capacidad o idoneidad, que consiste en la realización de una o varias pruebas, exámenes o test para determinar competencias o bien los conocimientos, habilidades, prácticas, destrezas y actitudes, encaminados a demostrar que una persona reúne las condiciones y características que la facultan para desempeñarse de forma eficaz y eficiente en un puesto de servicio público y, a partir de los resultados, establecer el orden de prelación de las personas.

Sistema de concurso de valoración de méritos:Consiste en la acreditación, por parte de los aspirantes o postulantes a la ocupación de puestos de empleo público, de sus méritos y que, seguidamente, se procede a su comprobación y calificación. Para efectos específicos de este sistema, se entenderán por méritos, los atestados de experiencia, titulación, formación y capacitación, publicaciones, premios u otros que se establezcan en la normativa técnica, considerando particularidades ocupacionales de clases de puesto o singularidades de disciplinas, oficios o profesiones, sin omitir la observancia como factor intrínseco, del comportamiento de resultados en evaluaciones de desempeño.

Sistema de concurso de oposición:Sistema aplicable en procesos de selección de personal en el cual se conjuntan las reglas y condiciones del sistema de Oposición y el de Concurso de Valoración de Méritos. Implica combinar calificaciones, o una valoración ordenada de resultados de pruebas realizadas, para determinar competencias o bien conocimientos, habilidades, prácticas, destrezas y actitudes, en conjunto con las calificaciones resultantes de la valoración de méritos o atestados de las personas postulantes, condicionado a que la valoración de atestados solo implique una puntuación proporcional que no determinará, en ningún caso y por sí misma, el resultado del proceso de selección.”

Véase entonces que -y por la pertinencia que tiene para con la consulta efectuada-, para la promoción interna o externa de servidores de la Asamblea Legislativa, el Directorio está en la obligación de gestionarla mediante cualquiera de estos procesos, que, si bien resultan distintos en apego a sus singularidades, todos ellos apuntan a la necesidad de comprobar la idoneidad de las personas postulantes a la ocupación de puestos públicos involucrados en las familias laborales. Por lo que, sea que el Directorio se incline por el sistema de valoración de méritos o no, debe, sea cual sea el sistema escogido para seleccionar su personal, propiciar un concurso justo, equitativo, por ternas y transparente que promueva ciertamente la escogencia del personal más idóneo.

Así las cosas, respecto de la primera interrogante planteada, se concluye que el Directorio Legislativo sí tiene la facultad de definir, con libertad de criterio, el sistema de selección de personal -concurso de oposición o concurso de valoración de méritos- aplicable a la promoción interna o externa de su personal, por disposición del artículo 26 inciso c) de la Ley Marco de Empleo Público, en relación con los artículos 2 y 9 del RSNP, dado que el legislador no estableció orden de prelación ni condición diferenciada entre ambos sistemas para esos efectos.

Asimismo, sí es jurídicamente posible adoptar el concurso de valoración de méritos como modalidad ordinaria -en el sentido de mecanismo normal y no excepcional- de provisión de plazas en propiedad, tal como lo reconoce expresamente el artículo 2 inciso b) del RSNP. Lo anterior no implica que dicho sistema deba operar como método prevalente o por defecto frente al concurso de oposición: ambos ostentan igual rango de ordinariedad, por lo que su selección en cada proceso corresponde al criterio razonado del Directorio, siempre dentro de los límites del artículo 15 inciso h) de la Ley Marco de Empleo Público, que reserva el sistema de oposición para los nombramientos de nuevo ingreso.

Respecto de la segunda interrogante planteada, se concluye que el Directorio Legislativo sí tiene la facultad de emitir regulación en esta materia, con fundamento en el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, pudiendo definir en el RSNP los métodos de contratación y procesos de selección de personal que estime adecuados para el personal comprendido en la familia legislativa. Dicha potestad reglamentaria, sin embargo, encuentra como límite el principio de jerarquía de las fuentes normativas: el Directorio puede desarrollar y llenar los vacíos que la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa no regule -como ocurre con los sistemas de selección para promoción interna-, pero no puede, por la vía reglamentaria, contradecir, modificar o derogar tácitamente lo que dicha ley regule de manera expresa.

En esa línea expositiva, toda regulación en esta materia que realice el Directorio Legislativo, debe ser respetuosa y promovente de lo consagrado en la Ley Marco de Empleo Público y su Reglamento, debiendo dicho Poder de la República verificar, en aras de evitar ilegalidades, que tanto su accionar, mediante los concursos de selección de personal como la normativa interna que los regula, estén conforme a lo hasta aquí indicado.

VII. CONCLUSIONES:

Con fundamento en todo lo expuesto, se concluye que:

La Ley Marco de Empleo Público (que entró en vigencia el 10 de marzo del 2023) tiene como objetivo principal regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas.

1.  

2. Dicha ley, estableció dentro de su ámbito de cobertura (ordinal 2), que su aplicabilidad recaería sobre los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

    

3. Retomó lo consagrado en el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (ley N° 2166 del 9 de octubre de 1957), en el tanto le otorgó al MIDEPLAN la rectoría de toda la materia de empleo público y lo plasmó de manera más concreta y puntual en su numeral sexto.

    

4. En la LMEP se establecieron excepciones a la rectoría de MIDEPLAN, determinando que quedaban excluidas de dicha rectoría “las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas  profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

    

5. En ese sentido, el legislador en la Ley Marco de Empleo Público estableció dos tipos de excepciones: 1) las consagradas en el numeral tercero y cuya excepcionalidad es absoluta a la aplicación de la ley y por consiguiente, también a la rectoría de MIDEPLAN; y 2) las que no revisten una excepcionalidad absoluta, sino relativa, en el tanto no están exceptuadas de la aplicación de la LMEP, sino únicamente de la rectoría de MIDEPLAN.

    

6. A pesar del alcance general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas -excluidas de la rectoría de MIDEPLAN-, que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

    

7. Dichas reglas particulares surgieron como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo N° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley N° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP.

    

8. La Sala Constitucional admitió que la ley puede establecer reglas aplicables a los tres Poderes de la República y a las instituciones autónomas; sin embargo, estableció que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos.  

    

9. Esa Sala al resolver la consulta facultativa a la que se ha hecho referencia, recalca que todos los órganos y entes del sector público deben acatar los principios y postulados contenidos en la LMEP, pero con la particularidad de que, en ciertos casos, concretamente, en el de los Poderes de la República distintos al Poder Ejecutivo y en el de las instituciones con autonomía grado dos y tres con funciones constitucionalmente asignadas, es al propio órgano, o ente, con funciones constitucionales asignadas, al que le corresponde aplicar la ley, lo que implica la exclusión de rectorías provenientes del Poder Ejecutivo.

    

10. El Transitorio I del Reglamento de la LMEP estableció la obligación al Poder Legislativo -entre otros-, de definir la lista de puestos cuyas funciones o labores son exclusivas o excluyentes de sus competencias y por ende excluidas de la rectoría de MIDEPLAN. Ese Poder de la República, a través de su Directorio Legislativo dispuso mediante el artículo 2 de la sesión 033-2023, celebrada el 24 de enero del 2023, quela familia legislativa sería integrada por las funciones y labores administrativas profesionales y técnicas que realiza el personal de la Asamblea Legislativa, con exclusión de los funcionarios que están sometidos a la ley de incentivos médicos del área de salud.

     

11. Los funcionarios legislativos (los regulares y los de confianza), tienen en común el nombramiento realizado por el Directorio de la Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial La Gaceta, empero, los regímenes que los regulan difieren en cuanto a la designación y remoción.

     

12. Según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, los servidores regulares del Primer Poder de la República, estaban subsumidos en su totalidad en el régimen estatutario del Servicio Civil. Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, si bien no se modificó ni derogó la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, el legislador sí le otorgó al Poder Legislativo la facultad de regular por mérito propio todas sus relaciones de empleo (todas aquellas que pertenecen a la familia legislativa), excluyéndolas de la rectoría de MIDEPLAN y delegando en sí mismo la potestad exclusiva de gestionar el reclutamiento y selección de personal en beneficio de sus intereses, en el tanto aquellos armonicen con lo normado en la LMEP. Por lo que dicho numeral 8, así como los artículos 10, 11, 13, 14 y 19 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, deben entenderse en dos sentidos: 1) Cuando en ellos se alude a la Dirección General o bien al Régimen de Servicio Civil, estas connotaciones soloaplican para aquellas relaciones de empleo público definidas por el Poder Legislativo como no exclusivas ni excluyentes y 2) referente a los puestos con funciones “exclusivas y excluyentes”, las consideraciones plasmadas en dichos numerales y que le fuesen delegadas a la Dirección General o bien al Régimen de Servicio Civil,han de entenderse ahora bajo la rectoría del Directorio Legislativo. 

     

13. De esta forma, con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, el nombramiento y remoción de ambos tipos de funcionarios: regulares y de confianza, ahora están subordinados al Poder Legislativo, siendo dichas relaciones de empleo público ajenas a la rectoría de MIDEPLAN y exclusivas del Directorio Legislativo. Reiterando, claro está que, los únicos funcionarios de dicho Poder de la República, que sí los cubre la rectoría de MIDEPLAN, serían los del personal sujeto a la Ley de Incentivos Médicos del área de salud. Debemos afirmar contundentemente que, si bien la rectoría de MIDEPLAN no aplica para los puestos de la familia legislativa, toda regulación interna en materia de empleo público dentro de la Asamblea Legislativa, debe obligatoriamente acatar lo establecido en la LMEP, por cuanto y como se ha venido afirmado, la exclusión establecida por el legislador para tal Poder de la República es únicamente respecto de la rectoría de MIDEPLAN y no así, referente a la aplicación de dicha ley.

     

14. El Reglamento de selección y nombramiento de personal mediante concursos de la Asamblea Legislativa (reglamento N° 160 del 27 de noviembre del 2025), en su numeral 9 establece dentro del ámbito de competencias del Directorio Legislativo la rectoría de lo concerniente a la selección de personal. Tales funciones del Directorio Legislativo, concernientes al nombramiento del personal, deben sujetarse a las consideraciones normadas en la LMEP, no pudiendo entenderse que el Directorio tiene libertad absoluta para gestionar los procesos de selección a su antojo, sino que, en todo momento la forma y contenido de los mismos deben ser acordes con la normativa especializada en el tema.

     

15. Se extrae de la LMEP (artículos 15 y 26) que, para los nombramientos de los nuevos ingresos, el Directorio Legislativo está compelido a utilizar únicamente los sistemas selectivos de“oposición y concurso de oposición”. Mientras que, para las promociones internas, el legislador estableció la posibilidad de utilizar los sistemas de “oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos”.

     

16. Véase entonces que, para la promoción interna o externa de servidores de la Asamblea Legislativa, el Directorio está en la obligación de gestionarla mediante cualquiera de estos procesos, que, si bien resultan distintos en apego a sus singularidades, todos ellos apuntan a la necesidad de comprobar la idoneidad de las personas postulantes a la ocupación de puestos públicos involucrados en las familias laborales. Por lo que, sea que el Directorio se incline por el sistema de valoración de méritos o no, debe, sea cual sea el sistema escogido para seleccionar su personal, propiciar un concurso justo, equitativo, por ternas y transparente que promueva ciertamente la escogencia del personal más idóneo.

     

17. Respecto de la primera interrogante planteada, se concluye que el Directorio Legislativo sí tiene la facultad de definir, con libertad de criterio, el sistema de selección de personal -concurso de oposición o concurso de valoración de méritos- aplicable a la promoción interna o externa de su personal, por disposición del artículo 26 inciso c) de la Ley Marco de Empleo Público, en relación con los artículos 2 y 9 del RSNP, dado que el legislador no estableció orden de prelación ni condición diferenciada entre ambos sistemas para esos efectos. Asimismo, sí es jurídicamente posible adoptar el concurso de valoración de méritos como modalidad ordinaria -en el sentido de mecanismo normal y no excepcional- de provisión de plazas en propiedad, tal como lo reconoce expresamente el artículo 2 inciso b) del RSNP. Lo anterior no implica que dicho sistema deba operar como método prevalente o por defecto frente al concurso de oposición: ambos ostentan igual rango de ordinariedad, por lo que su selección en cada proceso corresponde al criterio razonado del Directorio, siempre dentro de los límites del artículo 15 inciso h) de la Ley Marco de Empleo Público, que reserva el sistema de oposición para los nombramientos de nuevo ingreso.

     

18. Respecto de la segunda interrogante planteada, se concluye que el Directorio Legislativo sí tiene la facultad de emitir regulación en esta materia, con fundamento en el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, pudiendo definir en el RSNP los métodos de contratación y procesos de selección de personal que estime adecuados para el personal comprendido en la familia legislativa. Dicha potestad reglamentaria, sin embargo, encuentra como límite el principio de jerarquía de las fuentes normativas: el Directorio puede desarrollar y llenar los vacíos que la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa no regule, pero no puede, por la vía reglamentaria, contradecir, modificar o derogar tácitamente lo que dicha ley regule de manera expresa.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Cordialmente,

Daniel Josué Calvo Castro  

Procurador Adjunto 

Dirección de la Función Pública

DJCC/scsa

PGR-C-136-2026

PGR-C-136-2026

ASAMBLEA LEGISLATIVA. TEMAS TRATADOS: FACULTAD DEL DIRECTORIO LEGISLATIVO PARA NOMBRAR, RECTORÍA DE MIDEPLAN, SOBRE FUNCIONES EXCLUSIVAS Y EXCLUYENTES, SERVIDORES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, ANTINOMIA NORMATIVA.

Por medio del oficio AL-DRLE-OFI-0050-2026 de fecha 2 de febrero del 2026, la señora Karla Granados Brenes, Gerente General, Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio técnico jurídico sobre las siguientes inquietudes:

“Realizar una consulta formal a la Procuraduría General de la República, para que se pronuncie expresamente sobre:

a) La facultad que tiene el Directorio de la Asamblea Legislativa para definir, con libertad de criterio, el método de selección de personal que considere apropiado, para la promoción interna o externa de su personal. De manera particular, sobre la posibilidad de adoptar el sistema de valoración de méritos como mecanismo ordinario para la provisión de plazas en propiedad.

b) La facultad que tiene el Directorio de la Asamblea Legislativa para emitir regulación en esta materia, definiendo en el RSNP  los métodos de contratación y procesos de selección de personal que estime adecuados.”.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-

C-136-2026, de 17 de agosto de 2026 suscrito por el Procurador Adjunto Daniel Josué Calvo Castro de la Dirección de la Función Pública, concluye lo siguiente:

“La Ley Marco de Empleo Público estableció dentro de su ámbito de cobertura (ordinal 2), que su aplicabilidad recaería sobre los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.

En la LMEP se establecieron excepciones a la rectoría de MIDEPLAN, determinando que quedaban excluidas de dicha rectoría “las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas  profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.”

En ese sentido, el legislador en la Ley Marco de Empleo Público estableció dos tipos de excepciones: 1) las consagradas en el numeral tercero y cuya excepcionalidad es absoluta a la aplicación de la ley y por consiguiente, también a la rectoría de MIDEPLAN; y 2) las que no revisten una excepcionalidad absoluta, sino relativa, en el tanto no están exceptuadas de la aplicación de la LMEP, sino únicamente de la rectoría de MIDEPLAN.

A pesar del alcance general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas -excluidas de la rectoría de MIDEPLAN-, que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

El Transitorio I del Reglamento de la LMEP estableció la obligación al Poder Legislativo -entre otros-, de definir la lista de puestos cuyas funciones o labores son exclusivas o excluyentes de sus competencias y por ende excluidas de la rectoría de MIDEPLAN. Ese Poder de la República, a través de su Directorio Legislativo dispuso mediante el artículo 2 de la sesión 033-2023, celebrada el 24 de enero del 2023, que la familia legislativa sería integrada por las funciones y labores administrativas profesionales y técnicas que realiza el personal de la Asamblea Legislativa, con exclusión de los funcionarios que están sometidos a la ley de incentivos médicos del área de salud.

Según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, los servidores regulares del Primer Poder de la República, estaban subsumidos en su totalidad en el régimen estatutario del Servicio Civil. Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, si bien no se modificó ni derogó la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, el legislador sí le otorgó al Poder Legislativo la facultad de regular por mérito propio todas sus relaciones de empleo (todas aquellas que pertenecen a la familia legislativa), excluyéndolas de la rectoría de MIDEPLAN y delegando en sí mismo la potestad exclusiva de gestionar el reclutamiento y selección de personal en beneficio de sus intereses, en el tanto aquellos armonicen con lo normado en la LMEP. Por lo que dicho numeral 8, así como los artículos 10, 11, 13, 14 y 19 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, deben entenderse en dos sentidos: 1) Cuando en ellos se alude a la Dirección General o bien al Régimen de Servicio Civil, estas connotaciones solo aplican para aquellas relaciones de empleo público definidas por el Poder Legislativo como no exclusivas ni excluyentes y 2) referente a los puestos con funciones “exclusivas y excluyentes”, las consideraciones plasmadas en dichos numerales y que le fuesen delegadas a la Dirección General o bien al Régimen de Servicio Civil, han de entenderse ahora bajo la rectoría del Directorio Legislativo. 

De esta forma, con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, el nombramiento y remoción de ambos tipos de funcionarios: regulares y de confianza, ahora están subordinados al Poder Legislativo, siendo dichas relaciones de empleo público ajenas a la rectoría de MIDEPLAN y exclusivas del Directorio Legislativo. Reiterando, claro está que, los únicos funcionarios de dicho Poder de la República, que sí los cubre la rectoría de MIDEPLAN, serían los del personal sujeto a la Ley de Incentivos Médicos del área de salud. Debemos afirmar contundentemente que, si bien la rectoría de MIDEPLAN no aplica para los puestos de la familia legislativa, toda regulación interna en materia de empleo público dentro de la Asamblea Legislativa, debe obligatoriamente acatar lo establecido en la LMEP, por cuanto y como se ha venido afirmado, la exclusión establecida por el legislador para tal Poder de la República es únicamente respecto de la rectoría de MIDEPLAN y no así, referente a la aplicación de dicha ley.

Se extrae de la LMEP (artículos 15 y 26) que, para los nombramientos de los nuevos ingresos, el Directorio Legislativo está compelido a utilizar únicamente los sistemas selectivos de “oposición y concurso de oposición”. Mientras que, para las promociones internas, el legislador estableció la posibilidad de utilizar los sistemas de “oposición y concurso de oposición, o de concurso de valoración de méritos”.

Véase entonces que, para la promoción interna o externa de servidores de la Asamblea Legislativa, el Directorio está en la obligación de gestionarla mediante cualquiera de estos procesos, que, si bien resultan distintos en apego a sus singularidades, todos ellos apuntan a la necesidad de comprobar la idoneidad de las personas postulantes a la ocupación de puestos públicos involucrados en las familias laborales. Por lo que, sea que el Directorio se incline por el sistema de valoración de méritos o no, debe, sea cual sea el sistema escogido para seleccionar su personal, propiciar un concurso justo, equitativo, por ternas y transparente que promueva ciertamente la escogencia del personal más idóneo.

Respecto de la primera interrogante planteada, se concluye que el Directorio Legislativo sí tiene la facultad de definir, con libertad de criterio, el sistema de selección de personal -concurso de oposición o concurso de valoración de méritos- aplicable a la promoción interna o externa de su personal, por disposición del artículo 26 inciso c) de la Ley Marco de Empleo Público, en relación con los artículos 2 y 9 del RSNP, dado que el legislador no estableció orden de prelación ni condición diferenciada entre ambos sistemas para esos efectos. Asimismo, sí es jurídicamente posible adoptar el concurso de valoración de méritos como modalidad ordinaria -en el sentido de mecanismo normal y no excepcional- de provisión de plazas en propiedad, tal como lo reconoce expresamente el artículo 2 inciso b) del RSNP. Lo anterior no implica que dicho sistema deba operar como método prevalente o por defecto frente al concurso de oposición: ambos ostentan igual rango de ordinariedad, por lo que su selección en cada proceso corresponde al criterio razonado del Directorio, siempre dentro de los límites del artículo 15 inciso h) de la Ley Marco de Empleo Público, que reserva el sistema de oposición para los nombramientos de nuevo ingreso.

Respecto de la segunda interrogante planteada, se concluye que el Directorio Legislativo sí tiene la facultad de emitir regulación en esta materia, con fundamento en el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, pudiendo definir en el RSNP los métodos de contratación y procesos de selección de personal que estime adecuados para el personal comprendido en la familia legislativa. Dicha potestad reglamentaria, sin embargo, encuentra como límite el principio de jerarquía de las fuentes normativas: el Directorio puede desarrollar y llenar los vacíos que la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa no regule, pero no puede, por la vía reglamentaria, contradecir, modificar o derogar tácitamente lo que dicha ley regule de manera expresa.