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Dictamen : 140 - del 17/08/2026
17 de agosto del 2026
PGR-C-140-2026
Señora
Adriana Collado Chaves
Directora General
Museo Nacional de Costa Rica
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° OFI_MNCR-DG-207-2026 del 1 de julio del 2026, recibido por correo electrónico el día siguiente en esta Procuraduría.
I.- ASUNTO PLANTEADO.
En cumplimiento del acuerdo N° AMNCR-2023-ACT-09-A19, tomado por la Junta Administrativa del Museo Nacional de Costa Rica, el cual acordó remitir a la Procuraduría General de la República el criterio de la Asesoría Jurídica del Museo Nacional de Costa Rica, vertido en el oficio N° AJ-2023-O-099 del 21 de julio de 2023, se solicita nuestro pronunciamiento “…sobre la posibilidad de que la Universidad de Costa Rica traspase al Museo Nacional de Costa Rica, el bien inmueble que alberga la sede del antiguo Cuartel Bellavista donde se ubica el Museo Nacional de Costa Rica.”
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA.
Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad, entre los cuales podemos destacar los siguientes:
a) Las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.
b) Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.
c) Las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico.
d) No son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.
En el dictamen N° PGR-C-009-2026 del 13 de enero del 2026, sobre los requisitos de admisibilidad de las consultas planteadas a esta Procuraduría, indicamos que: “…se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber: a) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta; b) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionadosy; c) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución correspondiente. (Al respecto véanse los pronunciamientos C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-136-2023 de 11 de julio de 2023, entre muchos otros).” (Lo destacado en negrita es del original).
Conforme a lo anterior, en el presente caso esta Procuraduría se encuentra imposibilitada de ejercer la función consultiva, al no concurrir, al menos, uno de los requisitos de admisibilidad apuntados.
• La Procuraduría General no puede sustituir a la Administración Activa en la toma de decisiones.
Este órgano consultivo ha sido consistente en señalar que las consultas que se nos plantean deben versar sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, sin que se pueda identificar un caso concreto que esté en estudio o que vaya a ser decidido por la Administración consultante. Al respecto, en el dictamen N° PGR-C-002-2024 del 22 de enero del 2024, señalamos:
“Por último, el otro requisito de admisibilidad mencionado se refiere a la improcedencia de pronunciarnos sobre casos concretos o pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse sobre ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. Al respecto, hemos señalado:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública se circunscribe al análisis de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-75-2019 de 21 de marzo de 2019 entre muchos otros).
En el mismo sentido esta Procuraduría se ha pronunciado:
En este caso concreto, debemos declinar el conocimiento de lo consultado, toda vez que del contenido de su oficio, de la lectura de la opinión legal que se adjunta, así como de los antecedentes que han sido aportados, se identifica claramente la existencia de una decisión pendiente de resolver por parte de las dos Administraciones Activas involucradas, referente a la viabilidad legal de que la Universidad de Costa Rica traspase al Museo Nacional de Costa Rica, el bien inmueble que alberga la sede del antiguo Cuartel Bellavista donde se ubica el Museo Nacional de Costa Rica, finca del Partido de San José, Matrícula N° 116796-000.
Aún más, de los documentos aportados se evidencia la existencia de posiciones encontradas y antagónicas entre ambas Administraciones, ya que según el criterio jurídico de la Unidad de Asesoría Jurídica del Museo Nacional, que consta en el oficio N° AJ-2023-O-099 del 21 de julio de 2022, la donación del inmueble sí sería procedente “…por medio de un proyecto de ley que se presente ante la Asamblea Legislativa, para su conocimiento y aprobación, esto por cuanto el referido inmueble al ser un bien demanial, le corresponde al poder legislativo la aprobación de las leyes, así como dictar lo que por derecho corresponde, en cuanto al uso y enajenación de los bienes de la Nación, ya que por mandato constitucional es este poder de la República, el que tiene la facultad de autorizar las donaciones y enajenaciones de todos los bienes del Estado…”
Por otra parte, consta en la documentación remitida el dictamen N° OJ-72-2021 del 27 de enero del 2021, emitido por la Oficina Jurídica de la Universidad de Costa Rica, en el que se indica que “La posibilidad de traspasar la titularidad del inmueble por la vía legal es improcedente debido a las limitaciones y condicionamientos que pesan sobre dicha propiedad, los cuales impiden su enajenación. Por ese motivo, para que el inmueble salga del patrimonio universitario, sería necesario que el Estado promueva el respectivo proceso expropiatorio.”
Así las cosas, en el fondo se invita a este órgano consultivo a juzgar y dirimir la divergencia de criterios de las Administraciones involucradas sobre un caso específico y concreto, como lo es la posible donación del inmueble antes citado. La decisión de si es factible realizar o no el traspaso del inmueble, corresponde exclusivamente a ambas Administraciones, sin que esta Procuraduría General deba, ni pueda, pronunciarse expresa y concretamente sobre lo consultado, pues ello implicaría sustituir la toma de decisión por parte de la Administración.
En ese sentido, hemos afirmado reiteradamente en nuestra jurisprudencia administrativa que: “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Ver, entre otros, los dictámenes números C-141-2003, C-244-2011, PGR-C-025-2023, PGR-C-111-2023, PGR-C-184-2025 y PGR-C-003-2026).
No obstante, lo anterior a modo de colaboración, y sin que este pronunciamiento surta ningún tipo de efecto vinculante, procederemos a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de interés, esperando que las mismas sean de utilidad para esa Administración.
III.- ALGUNAS CONSIDERACIONES GENERALES.
Este órgano consultivo ha señalado en múltiples ocasiones que para que la Administración pueda donar un bien demanial, es decir, un inmueble que se encuentre destinado o afecto a un fin o uso público, debe existir una norma legal que lo habilite para ello. Ello por cuanto, en virtud de la naturaleza demanial o de dominio público, la Administración no podría disponer libremente del mismo, en atención del principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, de suerte tal que se necesita de la emisión de una Ley que autorice el cambio de titular registral o una norma previa que posibilite dicho acto (ver criterios números C-066-99, C-208-96, C-249-2010, C-052-2011, OJ-009-2018, OJ-004-2018, C-094-2019 y OJ 085-2019).
Ahora bien, en caso que el inmueble a traspasar vaya a ser destinado a un uso o fin público distinto al originalmente vinculado, no solo se requiere de la autorización legal para donar, sino que también deviene indispensable la expresa autorización legislativa para la desafectación del bien o para la mutación demanial, según corresponda.
De esta manera, las donaciones de bienes afectos a un fin público requieren de una ley especial, que incluya de forma clara la modificación del titular registral, del uso y/o destino o, si es del caso, la desafectación correspondiente. En ese sentido, en la opinión jurídica N° PGR-OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022, sobre la afectación de bienes al uso público, se indicó:
“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.”
Sin embargo, el régimen jurídico al que están sujetos no constituye un obstáculo para variar su destino o titular; situación que ha sido prevista por el legislador, otorgando a la Asamblea Legislativa, la facultad para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos, de los bienes del Estado. Disposición regulada en el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, referente a las atribuciones conferidas a la Asamblea Legislativa:
“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(…)
14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienespropios de la Nación. (…)”
Así también, sobre la desafectación o cambio de destino de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009, dispuso:
“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)” (Lo destacado en negrita no es del original).
Aquí es importante establecer la diferencia entre la desafectación y la mutación demanial. En la desafectación se separa el bien de la naturaleza demanial o vocación pública asignada, mientras que la mutación puede ser por un cambio en la titularidad o en el destino del inmueble -puede ser uno de ellos o ambos-, pero manteniendo siempre el destino o uso público, por lo que el bien mantiene su demanialidad, con lo que se garantiza su inseparabilidad del régimen especial del dominio público (ver la opinión jurídica N° PGR-OJ-166-2022 del 14 de noviembre del 2022).
Teniendo en cuenta lo anterior, deben las Administraciones públicas involucradas definir si es posible traspasar por donación la titularidad del inmueble en cuestión; sin embargo, lo que sí es claro es que, para poder realizar la donación de este inmueble a favor del Museo Nacional de Costa Rica, necesariamente se requerirá de la emisión de una Ley por parte de la Asamblea Legislativa que autorice el cambio de titular registral.
De igual manera, una eventual Ley en esa dirección deberá ser consultada a la Universidad de Costa Rica. Ya en otros pronunciamientos de esta Procuraduría se ha hecho mención al carácter facultativo y no imperativo de este tipo de normas, para el propietario del inmueble a donar; su objetivo es habilitar la donación, por lo que la Administración deberá realizar las acciones pertinentes para materializar el acto traslativo de dominio legalmente autorizado.
En consecuencia, la naturaleza jurídica de estas leyes es autorizante y facultativa, su aplicación no opera de manera automática con la entrada en vigencia de la Ley, sino que depende de la realización de actos discrecionales posteriores para que sean efectivas. En ese sentido, en la opinión jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, se indicó:
“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”
IV.- CONCLUSIONES.
La consulta formulada resulta inadmisible, al solicitarse un pronunciamiento sobre un caso concreto pendiente de definición por parte de las dos Administraciones Activas involucradas, referente a la viabilidad legal de que la Universidad de Costa Rica traspase al Museo Nacional de Costa Rica, el bien inmueble que alberga la sede del antiguo Cuartel Bellavista donde se ubica el Museo Nacional de Costa Rica, finca del Partido de San José, Matrícula N° 116796-000.
No obstante, lo anterior a modo de colaboración, y sin que el pronunciamiento surta ningún tipo de efecto vinculante, se procedió a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de interés, esperando que sean de utilidad para la Administración.
Atentamente,
Alejandro Arce Oses
Procurador
Procuraduría General de la República
Código 7915-2026
PGR-C-140-2026
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. CASO CONCRETO. DONACIÓN. BIENES DEMANIALES. MUSEO NACIONAL DE COSTA RICA. UNIVERSIDAD DE COSTA RICA.
En cumplimiento del acuerdo N° AMNCR-2023-ACT-09-A19, tomado por la Junta Administrativa del Museo Nacional de Costa Rica, el cual acordó remitir a la Procuraduría General de la República el criterio de la Asesoría Jurídica del Museo Nacional de Costa Rica, vertido en el oficio N° AJ-2023-O-099 del 21 de julio de 2023, se solicita nuestro pronunciamiento “…sobre la posibilidad de que la Universidad de Costa Rica traspase al Museo Nacional de Costa Rica, el bien inmueble que alberga la sede del antiguo Cuartel Bellavista donde se ubica el Museo Nacional de Costa Rica.”
Mediante el Dictamen N° PGR-C-140-2026 del 17 de agosto del 2026, suscrito por Alejandro Arce Oses, Procurador, se concluye lo siguiente:
La consulta formulada resulta inadmisible, al solicitarse un pronunciamiento sobre un caso concreto pendiente de definición por parte de las dos Administraciones Activas involucradas, referente a la viabilidad legal de que la Universidad de Costa Rica traspase al Museo Nacional de Costa Rica, el bien inmueble que alberga la sede del antiguo Cuartel Bellavista donde se ubica el Museo Nacional de Costa Rica, finca del Partido de San José, Matrícula N° 116796-000.
No obstante lo anterior, a modo de colaboración, y sin que el pronunciamiento surta ningún tipo de efecto vinculante, se procedió a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de interés, esperando que sean de utilidad para la Administración.