Dictamen : 112 - del 13/07/2026

13 de julio de 2026

PGR-C-112-2026

Ingeniera

Beatriz Guzmán Meza

Secretaria de Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio JD-0451-2026 del 11 de mayo último, por medio del cual nos comunicó lo acordado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en el artículo 10 de su sesión ordinaria n.° 9606, celebrada el 7 de mayo de 2026.

            Mediante el acuerdo mencionado se decidió solicitar a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) para anular, en vía administrativa, la resolución ASMAT-DM-0681-2025 del 25 de junio de 2025, emitida por el Dr. Enrique Valverde Aguilar, director médico del Área de Salud de Matina.

 I.- SOBRE LA RESOLUCIÓN QUE SE PRETENDE ANULAR

            De la revisión de los documentos remitidos a esta Procuraduría junto con el oficio JD-0451-2026 mencionado, es posible advertir que la resolución ASMAT-DM-0681-2025 se originó en un procedimiento administrativo de responsabilidad disciplinaria y patrimonial tramitado bajo el expediente n.° 24-00001-2654-ODYP. Ese procedimiento se llevó a cabo contra seis profesionales en medicina que laboraron para el Área de Salud de Matina: las doctoras xxx, xxx, xxx, xxx, xxxx y xxx

            A las funcionarias investigadas se les imputó haber otorgado licencias para el cuido de paciente en fase terminal, licencias de menor gravemente enfermo y licencias extraordinarias a la señora xxx, para el cuidado de su hijo xxx. La Administración cuestionó que dichas licencias, concedidas de manera sucesiva entre el 18 de febrero de 2019 y el 28 de diciembre de 2022, se emitieron presuntamente al margen de lo dispuesto por la Ley de Beneficios para los Responsables de Pacientes en Fase Terminal y Personas Menores de Edad Gravemente Enfermas (n.° 7756 de 25 de febrero de 1998) argumentando que no existía en el expediente un dictamen médico renovado cada seis meses que respaldara su otorgamiento. 

            Como resultado de la investigación mencionada, el Dr. Enrique Valverde Aguilar, en su condición de director médico del Área de Salud de Matina, actuando como órgano decisor, emitió la resolución ASMAT-DM-0681-2025 citada.  En ese acto, la Administración ratificó la propuesta de sanción y tuvo por acreditadas las faltas, disponiendo imponer a las funcionarias una medida disciplinaria consistente en la suspensión sin goce de salario por tres días.  Adicionalmente, la resolución ordenó la declaratoria de responsabilidad patrimonial individualizada, exigiendo el resarcimiento a la institución de diversas sumas de dinero pagadas por dichas licencias.

            Posteriormente, a raíz de un recurso extraordinario de revisión interpuesto por la abogada María José Badilla Montes, en representación de las profesionales sancionadas, la Dirección Jurídica de la CCSS realizó un análisis integral del caso cuyo resultado se materializó en el oficio GA-DJ-01486-2026, del 3 de marzo de 2026.  Aunque en dicho oficio se concluyó que el recurso planteado debía declararse inadmisible, la Dirección Jurídica advirtió a la Junta Directiva sobre la existencia de vicios tanto en la tramitación del procedimiento como en los fundamentos que sustentaron la sanción.

            El sustento alegado para solicitar la eventual anulación de la resolución ASMAT-DM-0681-2025 radica en que la decisión adoptada carece de una correcta valoración por el fondo.  La Administración determinó que, al sancionar, se inobservó la jerarquía de la Ley n.° 7756, toda vez que se exigieron requisitos documentales y plazos contenidos en una circular institucional que fue aplicada de manera retroactiva, ignorando además que el Hospital Nacional de Niños sí había certificado la condición de fase terminal del paciente. Asimismo, se afirma que la excepción de prescripción interpuesta por la defensa fue rechazada sin un fundamento jurídico válido, y se omitió valorar que la fase de investigación preliminar superó sin justificación los plazos máximos que estipula el ordenamiento laboral. La solicitud señala que existen vicios en el motivo y en el contenido de la resolución, lo que habilita a la Administración para intervenir de oficio con la finalidad de enmendar la situación a favor de las administradas afectadas, amparándose en la potestad de revisión y anulación que le confiere el artículo 183 de la LGAP.

II.- SOBRE LA NECESIDAD DE QUE SE NOS REMITA ORIGINAL O COPIA CERTIFICADA DEL EXPEDIENTE RELACIONADO CON LA SOLICITUD DEL DICTAMEN AL QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 183 DE LA LGAP

             Para que esta Procuraduría pueda iniciar el análisis requerido para rendir el dictamen preceptivo y vinculante exigido por el artículo 183 de la LGAP, resulta imprescindible contar con un expediente administrativo debidamente certificado, en el que consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia. 

            Sobre ese requerimiento, hemos señalado reiteradamente que, si bien dentro del trámite para la anulación en vía administrativa de un acto desfavorable al administrado no es necesario realizar un procedimiento administrativo previo, ello no implica que la Administración esté eximida de la obligación de aportar un expediente administrativo ordenado, foliado y certificado, que permita realizar un análisis serio de la solicitud.

            Al respecto, mediante el dictamen C-378-2008 del 20 de octubre de 2008, reiterado en el C-142-2010 del 19 de julio de 2010, indicamos que aun cuando en estos casos no es necesario tramitar un procedimiento administrativo “… ello no implica ?valga aclarar desde ya? que se pueda prescindir del envío a esta Procuraduría del expediente administrativo correspondiente (el cual debe constar de documentos originales o copias certificadas) pues es en el análisis de sus piezas donde deberá fundamentarse el dictamen de este Órgano".

            En estos casos la Administración tiene el deber de conformar un expediente que refleje, de manera fiel, todos los antecedentes relacionados con la gestión que se nos plantea.  En esa línea, el dictamen C-003-2010 del 11 de enero de 2010 estableció claramente la obligación administrativa de "… conformar un expediente documental, debidamente identificado, completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado". En ese mismo dictamen advertimos que, aparejada a su conformación, "… existe también la inexcusable obligación de aportar ante la Procuraduría General aquel expediente y dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen?".

            La importancia de remitir el expediente administrativo bajo los requerimientos descritos (y no solo documentos aislados, sin certificar) radica en que dicho expediente constituye el instrumento para constatar la realidad fáctica y jurídica de la situación que rodea la solicitud que se nos formula.  Tal y como lo expusimos en el dictamen C-253-2019 del 4 de setiembre de 2019 y lo ratificamos en el C-146-2020 del 21 de abril de 2020, el expediente constituye "… el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto”.  Es precisamente a través del examen del expediente administrativo que podemos garantizar que el ejercicio excepcional de la potestad anulatoria por parte de la Administración no es arbitrario, sino que responde a criterios objetivos, salvaguardando con ello el interés público.

            Es claro que dentro del expediente administrativo original o en la copia certificada que se nos remita debe constar, ineludiblemente, el acto administrativo específico que se pretende anular. Si la Administración nos solicita un dictamen vinculante para declarar la nulidad de un acto administrativo, es imprescindible conocer íntegra y fielmente el contenido de ese acto, pues de lo contrario se estaría autorizando la anulación de un acto que no se conoce íntegramente. 

            Atendiendo esa lógica, en el dictamen PGR-C-020-2023 del 8 de febrero de 2023, dirigido precisamente a la CCSS, nos vimos en la obligación de devolver una solicitud similar señalando que "… en este caso, sin embargo, a pesar de que toda la gestión de nulidad parte del informe de inspección [...] y que la Junta Directiva de la institución nos solicitó rendir informe favorable para anular dicho acto, no consta en ninguna parte del expediente administrativo que nos fue remitido”.

            En esta ocasión, no se nos remitió un expediente ordenado, foliado y certificado en donde consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.  Incluso, no se logró ubicar siquiera, entre los documentos enviados, el original o una copia certificada de la resolución que se pretende anular, situación que nos impide atender la solicitud planteada. 

III.- CONCLUSIÓN

            En virtud de lo expuesto, procedemos a devolver la solicitud formulada sin el dictamen favorable dispuesto en el artículo 183 de la LGAP, debido a que no se nos remitió un expediente ordenado, foliado y certificado en donde consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.

            En caso de que se mantenga la intención de anular en vía administrativa la resolución ASMAT-DM-0681-2025 del 25 de junio de 2025 emitida por el Dr. Enrique Valverde Aguilar, director médico del Área de Salud de Matina, deberá plantearse una nueva solicitud que cumpla los requisitos a los que se ha hecho alusión. 

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc