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Dictamen : 090 - del 03/06/2026
PGR-C-090-2026
Doris María Chen Cheang
Auditora Interna
Auditoría Interna
Junta de Protección Social
Estimada señora:
Con la aprobación y
por encargo del Procurador General de la República, se atiende la consulta
realizada en el oficio CARTA JPS-AI-0893-2025 del 25 de agosto de 2025,
mediante el cual se solicita nuestro criterio
sobre lo siguiente:
I.
ALCANCES DE LA CONSULTA
La señora Doris María Chen Cheang, en su condición
de Auditora Interna de la Junta de Protección Social, en resumen, señala que la
Auditoría requiere formular consulta sobre la transcripción y “vaciado” de
actas de Junta Directiva en los libros oficializados por las Auditorías
Internas, ello en el marco del Plan Anual de Trabajo 2025, específicamente en
el “Servicio de Autorización de Libros”, el artículo 22 incisos d) y e) de la
Ley General de Control Interno n.° 8292, el artículo 56 de la Ley General de la
Administración Pública n.° 6227, la Norma Técnica Nacional 006 del Archivo
Nacional sobre elaboración de actas en soporte papel.
Se aclara que por
“vaciado” debe entenderse la impresión en folios oficiales (soporte papel) de
las actas llevadas por la Administración Activa.
Finaliza planteando
las siguientes interrogantes:
“Expuesto lo anterior, y en
el supuesto de que una institución conserva las actas de sesiones del Órgano
Colegiado en soporte papel, se solicita el criterio técnico-jurídico respecto a
las siguientes interrogantes:
Firmeza de los
acuerdos ante atraso en el “vaciado” de actas
1.
En aquellos casos en que
las actas de las sesiones de Órganos Colegiados institucionales, presenten atrasos
en la transcripción y el “vaciado”, ¿podrían los acuerdos consignados en dichas
sesiones carecer de firmeza o validez, al no estar debidamente transcritos ni
firmados por los miembros correspondientes?
Falta de firma
por renuncia o vencimiento de nombramiento
2.
Bajo la misma premisa de
atraso en la transcripción y el “vaciado” de las actas de sesiones de Órganos
Colegiados institucionales, si alguno de los miembros del Órgano Colegiado (por
ejemplo, presidente, secretario u voto disidente) concluye su relación con la
institución (por renuncia, cese o finalización de su nombramiento) antes de que
el acta sea formalmente vaciada y suscrita, ¿existe algún mecanismo legal o
administrativo que permita subsanar la ausencia de su firma en el acta una vez
ésta sea incorporada en los folios oficiales? En caso afirmativo, se solicita
indicar los procedimientos o alternativas disponibles para garantizar la
validez del documento.
Firma de actas
por exmiembros del Órgano Colegiado
3.
¿Existe algún impedimento
legal o limitación normativa para solicitar la firma de un acta a una persona
que ya no forma parte del Órgano Colegiado, ya sea por renuncia, finalización
de su nombramiento o cualquier otra causa de desvinculación, siempre que dicha
persona haya participado efectivamente en la sesión correspondiente?
Firma digital
de actas correspondientes a años anteriores
4.
En el supuesto de que una
institución gestione las actas de Órganos Colegiados en formato digital, se
requiere criterio respecto a la viabilidad de firmar digitalmente un acta
correspondiente a una sesión celebrada en años anteriores. Por ejemplo,
¿resulta jurídicamente procedente que en el año 2025 se suscriban digitalmente
actas de años anteriores al 2025?”
II.
SOBRE LA CONSULTA DE LOS AUDITORES INTERNOS:
Bajo el marco de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley n.° 6815),
específicamente en su artículo 4, se faculta tanto a los jerarcas
administrativos como a los auditores internos para requerir el criterio
técnico-jurídico de este órgano superior. Es fundamental recordar que los
dictámenes así emitidos poseen carácter de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública.
La auditoría
interna tiene autonomía para consultar, pues, mediante la figura del auditor
interno goza de una prerrogativa directa para elevar consultas ante la
Procuraduría con el fin de robustecer sus criterios de fiscalización y asegurar
el correcto funcionamiento institucional. No obstante, esta facultad no es
absoluta: debe ceñirse estrictamente al ámbito de sus competencias funcionales,
según se ha reiterado en una extensa línea jurisprudencial que incluye la
opinión jurídica OJ-033-2003 y se reafirma en pronunciamientos como los
OJ-107-2003, C-174-2003, C-176-2003, C-219-2004, OJ-232-2003 y C-144-2004,
entre muchos otros.
Sobre el alcance
vinculante de un dictamen emitido por este órgano asesor al atender una
consulta de la auditoría, la jurisprudencia administrativa ha sostenido que el
criterio resultante solo vincula directamente a la unidad de auditoría
consultante. Para el jerarca de la administración activa y el resto de la
institución, dicho pronunciamiento no es vinculante, sino que adquiere la
condición de jurisprudencia administrativa. En este sentido, funciona como una
guía orientadora para uniformar la interpretación normativa, de acuerdo con el
artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, pero no suple la
voluntad del jerarca en sus funciones ejecutivas, al respecto puede leerse de
forma integral el dictamen C-004-2021.
Adicionalmente se ha
indicado que la función consultiva de la Procuraduría es estrictamente asesora
y debe limitarse a cuestiones jurídicas abstractas y generales. Este órgano
tiene vedado pronunciarse sobre casos concretos o conflictos específicos que
deban ser resueltos por la Administración Activa. Emitir un criterio sobre un
caso concreto implicaría una sustitución ilegal de las competencias de la
institución consultante.
Finalmente, esta Procuraduría ha estimado que las
consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido
mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva
Administración, ya que es esto lo que permite determinar los alcances del
ámbito de competencia de la auditoria consultante (Dictamen C-042-2008 del 11
de febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes n.° C- 153-2009 de
1 ° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20
de febrero de 2019, entre otros).
Así las cosas, una
vez analizada la consulta planteada conforme a los requisitos determinados en
los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, n.°6815, así como la jurisprudencia administrativa aplicable a las
auditorías internas, se observa que la consulta fue planteada por la máxima
jerarquía de la auditoría interna, las preguntas se formularon de forma general
y se logró demostrar que lo consultado pertenece de modo directo a su
competencia funcional y además se encuentra ligado al plan de trabajo del año
en curso, por lo que se concluye que la consulta resulta ADMISIBLE.
Debido a que las
consultas se plantean sobre la firmeza de los acuerdos ante el atraso en el
vaciado de las actas y sus firmas en los libros oficializados por la Auditoría
Interna, se considera necesario, como punto de partida para evacuar la gestión
de la mejor manera, realizar un breve análisis sobre el acto administrativo, la
transcripción de actas, el valor jurídico de los documentos electrónicos, los
vicios de nulidad y medio de corrección
de actos administrativos según lo regulado en el ordenamiento jurídico y
nuestra jurisprudencia administrativa.
III.
SOBRE EL ACTO
ADMINISTRATIVO
El acto administrativo se define como la manifestación unilateral de la
voluntad Administrativa, emitida en el ejercicio de una potestad administrativa
y que produce efectos jurídicos[1]. En los órganos colegiados el acto administrativo se materializa
mediante el acuerdo adoptado válidamente, con el quórum y votación requeridos
por el ordenamiento jurídico en cada caso particular.
Según el
artículo 130 de la Ley General de la Administración Pública el acto deberá
aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente,
dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el
ordenamiento jurídico.
La validez del acto administrativo,
se refiere a la concurrencia de los elementos constitutivos (sustanciales y
formales) necesarios para su emisión. En virtud del principio de presunción de
validez y del principio de conservación del acto administrativo, este se reputa
válido y eficaz mientras no sea anulado conforme a los procedimientos
legalmente establecidos. Al respecto el artículo 128 de la Ley General de la
Administración Pública, señala que: “será válido el acto administrativo que
es conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico…”
En relación con la firmeza de los acuerdos adoptados por un órgano
colegiado, es importante recordar que, por principio general, estos no
adquieren firmeza inmediata una vez adoptados. Las únicas excepciones a esta
regla se presentan cuando la ley disponga lo contrario o cuando el órgano así
lo acuerde expresamente mediante el voto de dos tercios de la totalidad de sus
miembros. Fuera de esos supuestos excepcionales, la firmeza de un acuerdo se
adquiere hasta el momento en que se aprueba el acta de la sesión
correspondiente, según lo establecido en el artículo 56.3 de la Ley General de
la Administración Pública.
En conclusión, para que un acuerdo emitido por un órgano colegiado
sea válido, éste deberá ser emitido conforme los requerimientos de la LGAP,
mientras que el carácter de eficacia se otorgará una vez que el acuerdo sea
aprobado, sea en la sesión ordinaria siguiente o en el mismo acto de su
adopción. (Dictamen C-212-2019 del 23 de julio de 2019).
En consecuencia, se puede afirmar que la falta de aprobación del acta no
afecta la existencia ni la validez del acuerdo adoptado válidamente, sino
únicamente su firmeza y eficacia, en el tanto esta última se encuentra
condicionada a la aprobación del acta respectiva, lo cual incide en su
ejecución sin afectar la existencia jurídica.
IV.
SOBRE LA TRANSCRIPCIÓN DE
ACTAS Y LEGALIZACIÓN DE LIBROS.
El artículo 50 de la Ley General de la Administración Pública cita
expresamente:
“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien
tendrá las siguientes facultades y atribuciones:
a) Grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las
actas correspondientes, las cuales constituirán una transcripción literal de
todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales
de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando con ello la publicidad y el
acceso ciudadano a todos estos registros.
(…) (El subrayado es propio).
Por su parte el artículo 56 la Ley General de la Administración Pública,
indica:
“Artículo 56-
1) Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y
video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y
archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los
miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la
sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.
2) De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la
indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y
tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las
intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la
forma y el resultado de la votación, y el contenido de los acuerdos.
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley
Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la
Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)
3) Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de
esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva
sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de
dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.
4) Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros
que hubieran hecho constar su voto disidente.
(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de
control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y
prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021) (El subrayado es propio).
De los artículos citados se desprende que es una obligación del
secretario del órgano colegiado, grabar en audio y video las sesiones del
órgano, así como levantar las actas correspondientes. El artículo 56 de la Ley
General de la Administración Pública dispone que los acuerdos quedaran firmes
con la aprobación del acta en la sesión ordinaria siguiente, salvo que se
declare su firmeza conforme el mismo artículo lo autoriza (con votación de dos
tercios de la totalidad de los miembros). En consecuencia, mientras el acta
no haya sido aprobada y/o no medie declaratoria de firmeza, el acuerdo carece
de firmeza, lo que indudablemente incide directamente en su ejecución.
Esta posición ha sido reiterada por esta Procuraduría en los dictámenes
PGR-C-107-2024 del 3 de junio de 2024 y PGR-C-126-2025 del 18 de junio de 2025.
El atraso en la transcripción o “vaciado” del acta, por sí mismo, no
convierte automáticamente en inválido el acuerdo, siempre que pueda acreditarse
que fue adoptado conforme a derecho.
Esta Procuraduría ha señalado la relevancia jurídica de las actas dentro
del funcionamiento de los órganos colegiados. En particular, en el dictamen
C-309-2018 del 12 de diciembre de 2018 se indicó que las actas constituyen el
mecanismo formal mediante el cual se registran las deliberaciones y acuerdos
adoptados por dichos órganos, cumpliendo una función esencial de documentación,
control y transparencia de la actuación administrativa. En ese mismo
pronunciamiento se explicó que las actas no operan únicamente como un medio
probatorio de lo discutido, sino que poseen una naturaleza constitutiva dentro
del procedimiento deliberativo del órgano colegiado, en tanto permiten
consignar formalmente la deliberación, la votación y los acuerdos adoptados.
En ese sentido, el acta constituye un elemento sustancial para la
verificación de la correcta formación de la voluntad del órgano colegiado y
para la eficacia jurídica de los acuerdos que en ella se consignan. No
obstante, el atraso en la transcripción o “vaciado” del acta no implica, por
sí mismo, la invalidez del acuerdo adoptado, siempre que pueda acreditarse que
este fue tomado conforme al ordenamiento jurídico mediante los registros
correspondientes —como las grabaciones de audio o video de la sesión u
otros medios documentales—. Distinta sería la situación en aquellos supuestos
en que el acta no exista o resulte nula, pues ello podría comprometer la
posibilidad de verificar la deliberación y la voluntad del órgano colegiado,
así como la eficacia y control jurídico de los acuerdos adoptados. Este
criterio ha sido reiterado por esta Procuraduría, entre otros, en el dictamen
PGR-C-074-2024 del 29 de abril de 2024.
Por su parte, en el dictamen
C-155-2019, se señaló expresamente:
“Luego, al tenor de los artículos 56.2[2] de
la Ley General de la Administración Pública, en relación con el 65 de la misma
Ley, el acta debe estar transcrita antes de la siguiente sesión inmediata,
para darla a conocer con la debida antelación a los miembros de la Junta Vial
Cantonal, porque por disposición de ley, la aprobación del acta debe realizarse
en la próxima sesión ordinaria, la cual debe ser firmada por el Presidente y el
Secretario. Para el perfeccionamiento de la aprobación del Acta, se requiere
la firma del Presidente y el Secretario, en caso de omisión, se vería afectada
la validez del acta, y de forma sucesiva las actuaciones que dependan de los
acuerdos tomados, lo que eventualmente sería causal de responsabilidad.
También, no puede dejarse de mencionar, que
forma parte de los deberes del Secretario la custodia de las actas, lo que
implica indubitablemente un orden y la perfecta conservación del libro de las
actas, que permita su trazabilidad y consulta.
Luego, resulta en nulidad absoluta la
comunicación y ejecución de acuerdos sin la existencia del acta respectiva y
debidamente aprobada. Por lo anterior, si transcurre el tiempo, y no
se ha procedido con la debida transcripción del acta, obviamente el Secretario
comete una omisión a sus deberes legales, lo cual también podría alcanzar al
Presidente de la Junta Vial Cantonal, porque es una de sus competencias velar
porque el órgano cumpla las leyes y que el colegio funcione adecuadamente y de
forma regular (Art. 49.3 de la LGAP).
Las actas aprobadas,
permiten la ejecución de los acuerdos. Un acta que no está aprobada, impide que
sus acuerdos sean ejecutados, no podría tenerse certeza de cuales fueron los
motivos, la votación y el acuerdo tomado.
Debe insistirse. Sin el acta, no existe garantía
de la voluntad del órgano colegiado”. (El
subrayado no pertenece al original).
Este criterio debe interpretarse en el contexto de la imposibilidad de
verificar la voluntad del órgano colegiado, y no como una regla automática de
invalidez ante cualquier irregularidad formal en la transcripción o “vaciado”
de actas.
En orden a la legalización de los libros de las actas de un órgano
colegiado, el mismo dictamen señala que de conformidad con la Ley General de
Control Interno (Ley n.° 8292), la fiscalización de los registros oficiales de
la Administración Activa es una competencia esencial de las Auditorías
Internas. Específicamente, el inciso e) del artículo 22 de dicho cuerpo
normativo establece que corresponde a la Auditoría autorizar, mediante razón de
apertura, los libros de actas y de contabilidad de los órganos bajo su
jurisdicción. Esta potestad se fundamenta en la necesidad de robustecer el
sistema de control interno y garantizar la transparencia institucional.
Sobre este particular, la Procuraduría General de la República, en su
dictamen C-386-2014 del 17 de noviembre de 2014, ha subrayado que la
legalización previa de los libros es una medida de seguridad indispensable para
la custodia de documentos públicos. Al respecto, el dictamen C-246-2007 aclara
que la legalización —que comprende la inserción de sellos, firmas y la razón de
apertura— tiene como fin último asegurar la autenticidad de los folios y
prevenir cualquier manipulación dolosa.
Es imperativo distinguir, sin embargo, entre la formalidad del libro y
la validez de los actos que en él se consignan. Si bien el objetivo del libro
legalizado es coadyuvar en el control de las actividades de una Junta
Directiva, la omisión de este requisito no conlleva necesariamente la nulidad
de los acuerdos adoptados, pues rige el principio de que no existe la
"nulidad por la nulidad misma”.
Por tanto, un acuerdo tomado y ejecutado en un libro sin legalizar no se
considera inexistente per se, sino que su legitimidad debe analizarse caso por
caso.
Es decir, la validez legal de los acuerdos que adopte un órgano
colegiado, no depende de su transcripción en el libro de actas legalizado, sino
que, esto dependerá que hayan sido emitidos conforme lo establece el
ordenamiento jurídico, es decir, siguiendo las formalidades que exige la Ley
General de la Administración Pública. Por lo tanto, la transcripción del acta
en el libro de actas legalizados es un elemento coadyuvante para el
fortalecimiento de los sistemas de control interno, pero en nada afecta la
validez de los acuerdos adoptados. (Dictamen 212-2019 del 23 de julio de
2019).
Lo dicho hasta este momento sobre la transcripción de actas, también fue
reiterado en el dictamen C-210-2020 del 4 de junio de 2020, y en lo que resulta
de interés, en este pronunciamiento este órgano asesor indicó que: ante la
irregularidad que significa el atraso de las actas, el órgano colegiado debe
tomar las medidas correctivas pertinentes para ajustar la conducta
administrativa y al mismo tiempo prevenir su reiteración. Se advierte que
los temas del orden del día y los acuerdos de las actas en muchas ocasiones se
relación entre sí, unos son consecuencia de otros anteriores, por ello, la
transcripción y aprobación de un acta atrasada debe respetar un estricto orden
cronológico, por seguridad jurídica.
En el mismo sentido, en un
dictamen más reciente, específicamente en el PGR-C-107-2024 del 3 de junio de 2024
se abordaron cuestiones estrechamente relacionadas con la materia que aquí se
analiza. En ese pronunciamiento esta Procuraduría reiteró varios de los
criterios desarrollados en este apartado, en particular: a) que conforme
al artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública las actas deben
aprobarse en la sesión ordinaria siguiente, salvo que se acuerde su firmeza por
votación calificada, siendo dicha aprobación un requisito determinante para la
eficacia de los acuerdos adoptados; b) que la firma del acta
constituye una formalidad posterior a su aprobación, sin perjuicio de que los
defectos formales en la transcripción o en la suscripción puedan, en
determinadas circunstancias, ser objeto de corrección o subsanación -sobre
este punto se hará referencia en el apartado siguiente-; c) que la
elaboración de las actas corresponde al secretario del órgano colegiado y que
estas deben reflejar los aspectos esenciales de la deliberación, la votación y
los acuerdos adoptados; y d) que la legalización de los libros de actas
por parte de la Auditoría Interna constituye un mecanismo orientado al
fortalecimiento del sistema de control interno y a garantizar la autenticidad e
integridad de los registros, sin que la validez de los acuerdos dependa de la
legalización del libro ni de la transcripción material del acta, sino de que
aquellos hayan sido adoptados conforme al ordenamiento jurídico.
Bajo esa misma lógica, y en
relación con el punto b) recién señalado, no existe impedimento jurídico para
que una persona que participó en la sesión activamente suscriba el acta
con posterioridad, aun cuando ya no forme parte del órgano
colegiado, en tanto dicha firma no constituye un requisito de validez
del acuerdo, sino un mecanismo de documentación de la participación y del
contenido del acta.
Finalmente, el dictamen
PGR-C-107-2024 indicó de forma textual:
“Ahora bien, respecto a los requisitos de
validez de un acto administrativo (como lo es un acuerdo de un órgano colegiado
de la Administración Pública), señala el artículo 128 de la LGAP:
''Artículo 128. -Será válido el acto
administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico,
incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."
Así, para que los acuerdos
emitidos por un órgano deliberante de la Administración sean válidos, éstos
deberán ser emitidos conforme el ordenamiento jurídico que los rige.
(…)
Por tanto, la validez legal
de los acuerdos tomados por las comisiones municipales de Cartago no depende de
su transcripción en el libro de actas legalizado, sino que, esto dependerá que
hayan sido emitidos conforme lo señala la Ley.
Así, la transcripción del
acta en el libro de actas legalizado es un elemento coadyuvante en el
fortalecimiento de los sistemas de control interno, pero en nada afecta la
validez de los acuerdos adoptados, por lo que su omisión o la
"trascripción defectuosa" no produce la nulidad de los acuerdos.
No obstante, la
Administración debe poner a derecho aquellas actas que se han levantado sin las
formalidades de ley, es decir, trascritas en el libro de actas con fecha
anterior a la emisión de la razón de apertura por parte de la Auditoría
Interna, para ajustarse a los requerimientos legales del sistema de control
interno" (Lo
resaltado no es del original. Asimismo, pueden consultarse los dictámenes
números C-212-2019 de 23 de julio de 2019 y C-155-2019 de 7 de junio de 2019). (El
subrayado no es del original).
De lo expuesto se desprende que la elaboración, aprobación y adecuada
documentación de las actas constituye un elemento esencial para el
funcionamiento y control de los órganos colegiados, en tanto permite acreditar
la voluntad del órgano y dotar de eficacia a los acuerdos adoptados. No
obstante, también se ha señalado que determinadas irregularidades formales
relacionadas con la transcripción de las actas o con la legalización del libro
no necesariamente conllevan la invalidez de los acuerdos, debiendo analizarse
cada situación conforme al ordenamiento jurídico y a los principios que rigen
la validez del acto administrativo.
V.
SOBRE EL VALOR JURÍDICO DE
LOS DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS Y LA FIRMA DIGITAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En relación con la
utilización de medios electrónicos para la elaboración, formalización y
conservación de documentos administrativos, resulta pertinente recordar que el
ordenamiento jurídico costarricense reconoce plena equivalencia jurídica entre
los documentos emitidos en soporte físico y aquellos que se generan o conservan
en soporte electrónico.
En efecto, la Ley de
Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, n.° 8454, establece
un marco jurídico que permite a la Administración Pública emplear tecnologías
digitales para la emisión, conservación y gestión de documentos, reconociendo
que los documentos electrónicos poseen la misma validez y eficacia jurídica que
los documentos tradicionales en soporte papel, siempre que cumplan con los
requisitos previstos en dicha normativa.
Sobre este
particular, esta Procuraduría ha indicado que la utilización de documentos
electrónicos constituye un mecanismo válido para el ejercicio de la función administrativa,
en la medida en que se garantice la autenticidad, integridad y disponibilidad
de la información contenida en dichos documentos. En ese mismo sentido, el
dictamen C-247-2019 del 2 de setiembre de 2019 -al cual se remite de forma
integral-, explicó que los documentos electrónicos pueden producir los
mismos efectos jurídicos que los documentos físicos, siempre que se respeten
las condiciones técnicas y jurídicas establecidas por el ordenamiento.
En este sentido,
cuando la normativa exige la suscripción de un documento administrativo, dicha
exigencia puede satisfacerse mediante la utilización de firma digital
certificada, la cual cumple la función de identificar al autor del documento
y garantizar la integridad de su contenido. La firma digital, por tanto,
constituye el equivalente funcional de la firma manuscrita en el entorno
electrónico y produce los mismos efectos jurídicos que ésta.
De esta
manera, la utilización de firma digital en documentos administrativos no altera
la naturaleza ni la validez de los actos administrativos que en ellos se
consignan, sino que constituye un mecanismo de autenticación y seguridad
jurídica que permite garantizar la integridad y trazabilidad de los documentos
generados en el ejercicio de la función pública.
En ese contexto, corresponde ahora examinar cuáles son los mecanismos
jurídicos que permiten corregir o subsanar eventuales irregularidades en los
actos administrativos, independientemente de que éstos se hayan emitido en
formato físico o electrónico.
VI.
SOBRE LOS VICIOS DE NULIDAD
Y LOS MECANISMOS QUE PERMITEN AJUSTAR A DERECHO LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública define el
vicio como la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo,
expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico.
En términos generales, los elementos constitutivos del acto
administrativos son: SUSTANCIALES Y FORMALES.
Entre los elementos sustanciales encontramos los subjetivos
(competencia, investidura, legitimación, voluntad) -artículos 59 y siguientes,
111, 129, 130-; y los elementos objetivos (motivo, contenido y fin)
-artículos 133, 132, 131.
Dentro de los elementos formales, se ubica: la forma de
manifestación, motivación y procedimiento, regulados en los numerales 134, 136,
214, todos de la LGAP.
La presunción de validez, subsiste siempre que los defectos no hagan
que el acto sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Es
decir, no todo vicio tiene la fuerza de anular el acto, ya que el legislador le
otorgó al acto administrativo una posición privilegiada al favorecer su
conservación. Así quedo establecido en los artículos 168 y 176 de la Ley
General de la Administración Pública, que indican respectivamente:
“Artículo
168.-En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del
vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del
acto.
Artículo
176.-
1.
El acto relativamente nulo se presumirá legítimo mientras no sea declarado lo
contrario en firme en la vía jurisdiccional, y al mismo y a su ejecución deberá
obediencia todo administrado.
2.
La desobediencia o el incumplimiento del acto relativamente nulo producirá responsabilidad
civil y, en su caso penal, del administrado”.
La Ley General de la
Administración Pública distingue entre dos tipos de nulidades: la nulidad
relativa y la nulidad absoluta (artículo 165).
La nulidad relativa se da cuando el acto es imperfecto, en uno de sus
elementos constitutivos. Por su parte, la nulidad absoluta ocurre cuando del
todo falta un elemento sustancial constitutivo del acto administrativo. Si la
imperfección impide la realización del fin, la nulidad será absoluta (artículos
166 y 167).
Respecto a la presunción de validez y el principio de conservación de
los actos administrativos, esta Procuraduría en el dictamen C-308-2018 del 12
de diciembre de 2018, señaló:
“III.- La presunción de validez y el principio de conservación de las
conductas administrativas.
De la necesidad doctrinal de preservar la presunción de validez de los actos administrativos (arts. 128, 171 y 176
LGAP), por disposición expresa de nuestro ordenamiento positivo nace el
principio favorable a la conservación de los mismos (art. 168 Ibídem.), según
el cual, el acto administrativo goza de una presunción de validez, aun en el
supuesto de que padezca algún vicio o defecto de forma o de fondo –
salvo el caso del acto absolutamente nulo (arts. 169 y 146.3
Ibídem)-; ello con el fin de garantizar la continuidad y la agilidad de
la función pública, así como resguardar en algunos casos los derechos e
intereses de los particulares. Y por ello, cuando el vicio pueda ser
rectificado, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de
procurar su corrección (Dictamen C-471-2006 de 23 de noviembre de
2006).
Tanto la doctrina como la legislación prevén distintos grados de nulidad,
así como los remedios jurídicos o técnicas de conservación de la conducta
administrativa, para solventar los vicios que las generan.
Así que dependiendo del grado o categoría de invalidez que adolezca
el acto administrativo, según sea o no sustancial el vicio del que adolezca,
serían aplicables o no, algunos de los mecanismos de conservación del acto
administrativo previstos en nuestro ordenamiento jurídico. Así la
convalidación y el saneamiento están especialmente autorizados en nuestro medio
cuando la invalidez del acto sea relativa, no así cuando es absoluta; y en este
último supuesto sólo es factible la conversión (arts. 187, 188 y 189, en
relación con los ordinales 165, 166 y 167 de la LGAP).
Y en consecuencia, serán las autoridades jerárquicas competentes de esa
corporación municipal, y no esta Procuraduría General, las que
deberán valorar adecuadamente las categorías o grados de invalidez a las
que se enfrenta en este caso y con base en ello, según sea jurídicamente
procedente, optar o no por la consecuencia más favorable a la conservación
del convenio colectivo o bien pedir su anulación judicial”. (Lo resaltado y subrayado es propio).
En este punto, corresponde recordar que la nulidad no procede por la
nulidad misma, o sea por el mero incumplimiento de la legalidad, sino que el
vicio que la provoca debe ser no solo contrario al ordenamiento jurídico, sino
que también debe impedir la realización del fin del acto, aspectos que deberán
ser motivados y demostrados para declarar la nulidad.
Con lo expuesto, queda claro que corresponde a la Administración valorar
el acto administrativo y determinar el grado del vicio que presenta; para luego
aplicar el mecanismo legalmente autorizado para procurar su corrección.
Sobre los mecanismos que permiten ajustar a derecho los actos
administrativos; los artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de la
Administración Pública, regulan las figuras de convalidación, saneamiento y
conversión del acto administrativo.
De dichos artículos se desprende que las figuras de convalidación y
saneamiento son útiles para ajustar a derecho el acto administrativo
relativamente nulo y en ambos casos producen efectos retroactivos a la fecha
del acto convalidado o saneado según corresponda. Esta situación se refuerza en
el artículo 172 de la misma ley que señala “El acto absolutamente nulo no se
podrá arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación”.
Por su parte la figura de conversión resulta útil para rectificar tanto
las nulidades relativas como las absolutas, pero sus efectos rigen a partir de
su fecha de emisión.
Los artículos citados, indican expresamente:
“Artículo
187.-
1.
El acto relativamente nulo
por vicio en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser
convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su
corrección.
2. La convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado.
Artículo
188.-
1.
Cuando el vicio del acto relativamente nulo consista en la ausencia de una
formalidad sustancial, como una autorización obligatoria, una propuesta o
requerimiento de otro órgano, o una petición o demanda del administrado, éstos
podrán darse después del acto, acompañados por una manifestación de conformidad
con todos sus términos.
2. Lo
anterior no podrá aplicarse a la omisión de dictámenes ni a los casos en que
las omisiones arriba indicadas produzcan nulidad absoluta, por impedir la
realización del fin del acto final.
3. El saneamiento
producirá efecto retroactivo a la fecha del acto saneado.
Artículo
189.-
1. El acto inválido, absoluta o relativamente nulo, podrá ser
convertido en otro válido distinto por declaración expresa de la Administración
a condición de que el primero presente todos los requisitos formales y
materiales del último.
2. La conversión tiene efecto desde su fecha”. (Lo subrayado no es del original).
Sobre las figuras de convalidación y saneamiento del acto administrativo,
el Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la
resolución n.° 00147-2019 de las 15: 15 horas del 12 de setiembre de 2019,
señaló:
“Esas actuaciones tienen sustento en el numeral 187 y 188 de la Ley
General de la Administración Pública. Si bien la Administración saneó o
convalidó el acto final, tal y como lo reprocha el casacionista, la
convalidación y el saneamiento operan contra aquel acto o procedimiento
relativamente nulo, por algún vicio en su contenido, competencia o forma
(ya sea motivación, forma de exteriorización o procedimiento). Entonces, de
haberse dado la convalidación y/o saneamiento a través de un nuevo acto
administrativo, con mención expresa al vicio y su corrección, dicho acto se
tiene por corregido o subsanado en sus irregularidades o defectos.
Es decir, si bien los actos posteriores al acto final, conservaron el acto
que omitió formalidades sustanciales, es precisamente esa su naturaleza, la
emisión posterior de aquel acto con dicha manifestación expresa de
conformidad”. (El subrayado es propio).
De lo anterior se desprende que el ordenamiento jurídico administrativo
no persigue la anulación automática de los actos que presenten algún defecto,
sino que privilegia su conservación cuando ello sea jurídicamente posible. En
consecuencia, corresponde a la Administración analizar la naturaleza y gravedad
del vicio que eventualmente afecte el acto administrativo, a efectos de
determinar si procede su corrección mediante los mecanismos previstos en la Ley
General de la Administración Pública —convalidación, saneamiento o conversión—,
figuras que permiten ajustar el acto a derecho siempre que el defecto no
implique una nulidad absoluta ni imposibilite la realización del fin público
que persigue.
En ese contexto, debe tenerse presente que la adecuada elaboración,
aprobación y resguardo de las actas constituye un elemento fundamental para
documentar la voluntad de los órganos colegiados y dotar de eficacia a los
acuerdos adoptados. No obstante, las eventuales irregularidades relacionadas
con la transcripción de las actas, su incorporación en el libro respectivo o el
cumplimiento de determinadas formalidades no implican necesariamente la
invalidez de los acuerdos, en la medida en que éstos hayan sido adoptados
conforme al ordenamiento jurídico. Por el contrario, conforme al
principio de conservación del acto administrativo y a la presunción de validez
que lo ampara, corresponde a la Administración valorar la existencia y entidad
del eventual vicio y, cuando resulte procedente, aplicar los mecanismos
jurídicos que permitan ajustar el acto a derecho.
VII.
SOBRE LAS CONSULTAS
PLANTEADAS
1.
Firmeza de los acuerdos
ante atraso en el “vaciado” de actas:
La primera consulta plantea si el atraso en la transcripción o “vaciado”
de las actas en los libros oficializados por la Auditoría Interna puede afectar
la firmeza o la validez de los acuerdos adoptados por el órgano colegiado.
Al respecto, el atraso en la transcripción o “vaciado” del acta en el
libro oficializado no afecta por sí mismo la validez del acuerdo adoptado por
el órgano colegiado, siempre que éste haya sido emitido conforme a las
formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico.
De conformidad con el artículo 56 de la Ley General de la Administración
Pública, los acuerdos adoptados adquieren firmeza con la aprobación del acta en
la sesión ordinaria siguiente, salvo declaratoria de firmeza mediante votación
calificada. En consecuencia, el atraso en la transcripción material del acta no
genera por sí mismo la nulidad del acuerdo, sin perjuicio de que la
Administración deba adoptar las medidas necesarias para regularizar la
documentación correspondiente.
En ese mismo sentido, si bien el atraso en la transcripción o “vaciado”
del acta no incide en la existencia ni en la validez del acuerdo adoptado
—cuando éste ha sido emitido conforme al ordenamiento jurídico y ha adquirido
firmeza—, sí puede tener incidencia en su eficacia desde una perspectiva
instrumental, particularmente en lo relativo a su adecuada acreditación,
control y ejecución en el ámbito administrativo. Debe tenerse presente que el
acta constituye un elemento sustancial para la verificación de la correcta
formación de la voluntad del órgano colegiado y para la eficacia jurídica de
los acuerdos que en ella se consignan.
2.
Falta de firma por renuncia
o vencimiento del nombramiento
La segunda interrogante se refiere a la situación en que, debido al
atraso en la transcripción de las actas, alguno de los miembros que participó
en la sesión cesa en su cargo antes de que el acta sea formalmente suscrita, y
si existe algún mecanismo jurídico que permita subsanar la ausencia de su
firma.
En relación con la eventual falta de firma de uno de los miembros del
órgano colegiado en el acta correspondiente, derivada de la finalización de su
nombramiento o renuncia antes de su “vaciado” en el libro respectivo, debe
partirse de que tal circunstancia no incide automáticamente en la validez del
acuerdo adoptado, siempre que la voluntad del órgano colegiado se haya formado
conforme al ordenamiento jurídico y el acuerdo haya adquirido firmeza en los
términos del artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública.
Resulta necesario distinguir entre la aprobación del acta —que
corresponde al órgano colegiado en la sesión siguiente, como manifestación de
conformidad con su contenido— y su suscripción material, que constituye un acto
posterior de formalización documental. En este último caso, el artículo 56
inciso 4), de la Ley General de la Administración Pública dispone que el acta
será firmada por el presidente y por aquellos miembros que hagan constar voto
disidente, sin exigir la firma de la totalidad de los integrantes del órgano.
Esta diferenciación responde a la lógica del funcionamiento de los
órganos colegiados, por un lado, está la aprobación del acta que es el momento en
que el órgano valida institucionalmente lo acontecido en la sesión, y por el
otro lado, que la firma cumple una función de autenticación y documentación del
contenido aprobado.
En consecuencia, la ausencia de la firma de alguno de los integrantes
-presidente, secretario o voto disidente- no puede equipararse a la falta de
aprobación del acta ni a la inexistencia del acuerdo adoptado, particularmente
cuando la voluntad del órgano colegiado se encuentra debidamente acreditada por
otros medios, como los registros de audio y video de la sesión.
En estos
supuestos, la ausencia de firma debe analizarse como un eventual defecto formal
en la exteriorización del acta, esto es, como una formalidad no sustancial que
no incide, por sí misma, en la validez del acto administrativo, siempre que el
miembro correspondiente haya participado en la sesión y emitido su voto, de
modo que los elementos esenciales del acto se encuentren debidamente cumplidos.
En esa
medida, dicho defecto puede ser subsanado, ya sea mediante la obtención de la
firma con posterioridad o, en su defecto, dejando constancia expresa en el
expediente de la imposibilidad de recabarla. Para ello, resulta posible acudir
de forma supletoria —conforme lo autorizan los artículos 6, 7.2 y 10 de la Ley
General de la Administración Pública— a lo dispuesto en el artículo 28.2 del
Código Procesal Civil, que establece:
“ARTÍCULO 28.- Forma y firma de
las resoluciones
28.1 Forma. En las resoluciones y actuaciones se identificará al
tribunal y se consignará el lugar, la hora, la fecha, el número de proceso, el
nombre de los jueces y el número de resolución, cuando sea necesario.
Las resoluciones deberán ser fundamentadas, claras, precisas, concretas
y congruentes con lo solicitado o previsto por la ley.
28.2 Firma. En los tribunales unipersonales, todas las resoluciones
serán firmadas por el juez. Tratándose de órganos colegiados, las providencias
las firmará el informante. Corresponde a todos los integrantes firmar los autos
y las sentencias. Cuando un integrante de un tribunal tuviera algún tipo de
imposibilidad para firmar, se dejará constancia.
En los procesos que se tramiten por medios informáticos, telemáticos o
de nuevas tecnologías, la firma de las actuaciones serán las propias del medio,
según lo disponga la ley o la Corte Suprema de Justicia. (El resultado es propio).
Ahora bien, en aquellos casos en que resulte materialmente
imposible obtener la firma correspondiente, la Administración deberá
valorar la naturaleza del eventual vicio y determinar si este es susceptible de
ser corregido mediante los mecanismos de conservación del acto administrativo
previstos en los artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de la
Administración Pública. Para tales efectos, corresponderá analizar el caso
concreto y, de ser procedente, adoptar las medidas necesarias para regularizar
la documentación, dejando constancia expresa del vicio detectado y de su
corrección, garantizando la integridad, autenticidad y trazabilidad del
documento.
Es importante que se tenga en cuenta que en el dictamen PGR-C-014-2025
del 27 de enero de 2025, sobre la obligatoriedad de que las actas sean firmadas
por el presidente, se indicó expresamente:
“(…)
Precisamente, el artículo
56 de dicha Ley General reafirma lo dispuesto en el artículo 11, inciso o), del
Reglamento a la Ley de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, en el
sentido de que las actas de las sesiones de ese órgano deben ser firmadas por
su presidente.
El texto completo del artículo
56 mencionado es el siguiente:
(…)
Por su parte, los artículos
187, 188 y 189 de la Ley General de la Administración Pública regulan los
mecanismos que permiten ajustar a derecho los actos administrativos que estén
viciados de nulidad relativa o de nulidad absoluta. Se trata de las figuras de
la convalidación, el saneamiento y la conversión. El texto de las normas
citadas es el siguiente:
(…)
De la sola lectura de las
disposiciones transcritas queda claro que las figuras de la convalidación y del
saneamiento son útiles para ajustar a derecho los actos que presenten nulidades
relativas, por lo que no podrían utilizarse para subsanar nulidades absolutas.
Esa situación la refuerza el artículo 172 de la Ley General de la Administración
Pública, el cual dispone que "El acto absolutamente nulo no se podrá
arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación." La
conversión, por el contrario, es útil para rectificar tanto las nulidades
absolutas como las relativas.
Las actas de las sesiones
de los órganos colegiados podrían presentar vicios que generen nulidades
absolutas o relativas. En el caso de las nulidades relativas su rectificación
podría hacerse mediante convalidación, saneamiento o conversión; mientras que
las nulidades absolutas solamente podrían solventarse mediante la figura de la
conversión.
Específicamente, cuando el vicio en el acta de la sesión de un órgano
colegiado consista en la falta de firma de su presidente, originada en la
imposibilidad de firmar, o en su negativa a hacerlo, la nulidad que se genera
es una nulidad absoluta, por lo que el mecanismo para solventar ese
problema sería acudir a la firma del vicepresidente del órgano, o utilizar la
figura de la conversión a la que se ha hecho referencia. (El resaltado no corresponde al original).
De conformidad con el dictamen PGR-C-014-2025, la firma del presidente
en las actas constituye un requisito exigido por el artículo 56 de la Ley
General de la Administración Pública; sin embargo, su eventual ausencia debe
analizarse conforme al régimen de invalidez del acto administrativo, de manera
que, según la naturaleza del vicio, la Administración deberá acudir a los
mecanismos de corrección de actos administrativos, con el fin de ajustar la
actuación a derecho. Se reitera que, de previo a ese análisis de invalidez, es
posible, tratar de subsanar el acto obteniendo la firma faltante o en su
defecto dejando constancia expresa de la imposibilidad de recabarla, siendo
posible aplicar de forma supletoria lo señalado en el artículo 28.2 del Código
Procesal Civil.
Como un asunto paralelo, pero estrechamente relacionado con lo que se ha
venido analizando, le corresponde a esta Procuraduría advertir que una demora
excesiva en la transcripción y aprobación de las actas constituye una
irregularidad relevante que no solo entorpece el adecuado funcionamiento del
órgano colegiado, sino que también puede incidir negativamente en la validez de
actuaciones posteriores que guarden relación con acuerdos previos cuya
formalización y firmeza no se encuentren debidamente documentadas.
Este tipo de situaciones evidencia una disfunción en la gestión
administrativa —particularmente cuando se acumulan actas pendientes por
períodos prolongados, incluso con cambios en la integración del órgano— que
compromete los principios de seguridad jurídica, transparencia y continuidad
del accionar público.
En esa línea, esta Procuraduría ha señalado que la elaboración oportuna
del acta constituye una obligación legal del Secretario, cuyo incumplimiento puede
generar responsabilidad administrativa, así como la necesidad de que el órgano
colegiado, en su condición de jerarca, adopte de inmediato las medidas
correctivas necesarias para regularizar la documentación, garantizar la
confiabilidad de la información y prevenir la reiteración de tales prácticas
(dictamen C-210-2020 del 4 de junio de 2020, al que se remite de forma
integral).
3.
Firma de actas por
exmiembros del órgano colegiado
La tercera consulta se refiere a si existe algún impedimento legal para
solicitar la firma de un acta a una persona que ya no forma parte del órgano
colegiado, cuando dicha persona participó efectivamente en la sesión
correspondiente.
Se reitera lo señalado en la respuesta anterior, en el sentido que, la
ausencia de firma de un acta debe entenderse como un defecto formal en la
exteriorización del acta que no incide en la validez del acto administrativo,
siempre que el miembro haya participado en la sesión y emitido su voto. Dicho
defecto puede ser subsanado mediante la obtención posterior de la firma o, en
su defecto, dejando constancia de su imposibilidad, incluso con apoyo
supletorio en el artículo 28.2 del Código Procesal Civil. En caso de
imposibilidad material de subsanación, corresponderá a la Administración
valorar el vicio y, de ser procedente, acudir a los mecanismos de corrección
del acto administrativo previstos en la Ley General de la Administración
Pública, garantizando la debida regularización documental.
4. Firma digital de actas correspondientes a años anteriores
La cuarta consulta se refiere a la posibilidad de que una institución
suscriba digitalmente, en una fecha posterior, actas correspondientes a
sesiones celebradas en años anteriores.
Al respecto, debe tenerse presente que, el acto administrativo se
produce con la adopción válida del acuerdo durante la sesión respectiva,
siempre que se cumplan las reglas previstas por el ordenamiento jurídico. El
acta, por su parte, constituye el instrumento destinado a documentar lo
acontecido en la sesión y a dejar constancia del contenido de los acuerdos
adoptados.
Desde esa perspectiva, el hecho de que la formalización o suscripción
del acta se realice con posterioridad a la celebración de la sesión no altera,
por sí mismo, la validez del acuerdo adoptado, en la medida en que el acta
refleje fielmente lo ocurrido y cumpla con los requisitos legales
correspondientes.
Si la institución gestiona sus actas en formato digital, resulta
jurídicamente viable que la suscripción del documento se realice mediante firma
digital certificada, aun cuando el acta corresponda a sesiones celebradas en
años anteriores, dado que el ordenamiento jurídico reconoce equivalencia
jurídica entre la firma manuscrita y la firma digital certificada, conforme a
la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos n.° 8454.
Respecto a la firma digital del acta, rige el mismo principio de
subsanación aplicable a los documentos físicos. Por tanto, conforme a lo señalado
en los apartados anteriores es viable procurar que el miembro que participó
activamente en la sesión proceda a estampar su firma digital de forma posterior
-presidente, secretario o voto disidente-, corrigiendo así la omisión inicial.
En los supuestos donde la firma resulte materialmente imposible, la
Administración debe recurrir a los mecanismos de corrección analizados
previamente.
Para acceder a los dictámenes citados y cualquier otro que resulte de
interés, pueden ingresar a nuestra página oficial Sistema Costarricense de
Información Jurídica, en la pestaña “PGR SINALEVI” al costado izquierdo
dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente seleccionar el punto II
“Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se
requiere.
VIII.
CONCLUSIONES
1-
Los dictámenes emitidos por
esta Procuraduría en atención a consultas formuladas por auditores internos
vinculan directamente a la auditoría consultante en el ejercicio de sus
funciones, sin perjuicio de su valor como jurisprudencia administrativa para el
resto de la institución.
2-
El atraso en la
transcripción o “vaciado” de las actas en el libro oficializado por la Auditoría
Interna no provoca, por sí mismo, la invalidez de los acuerdos adoptados por el
órgano colegiado, siempre que éstos hayan sido emitidos conforme al
ordenamiento jurídico.
3-
La falta de firma de un
miembro del órgano colegiado a quién, conforme al artículo 56.4 de la Ley
General de la Administración Pública, le corresponde suscribir el acta, debido
a la finalización de su nombramiento o renuncia no determina automáticamente la
invalidez del acta ni de los acuerdos adoptados.
4-
La ausencia de firma debe
entenderse como un defecto formal en la exteriorización del acta, siempre que
el miembro haya participado en la sesión y emitido su voto, el cual puede ser
subsanado mediante la obtención posterior de la firma o, en su defecto, dejando
constancia de su imposibilidad, incluso con apoyo supletorio en el artículo
28.2 del Código Procesal Civil.
5-
En caso de imposibilidad
material de subsanación, corresponderá a la Administración valorar el caso
concreto, y de ser procedente, aplicar los mecanismos de conservación del acto
administrativo previstos en los artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de
la Administración Pública.
6-
La utilización de firma
digital certificada para la suscripción de actas correspondientes a sesiones
celebradas en años anteriores resulta jurídicamente procedente, siempre que el
documento refleje fielmente lo acontecido en la sesión respectiva, y no se
altere su contenido ni su fecha, en atención a la equivalencia jurídica entre
la firma manuscrita y la firma digital certificada, conforme a la Ley de
Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos n.° 8454.
7-
El atraso en la
transcripción de las actas, aunque no invalida por sí misma los acuerdos
adoptados válidamente, constituye una irregularidad que afecta la seguridad
jurídica y el adecuado funcionamiento del órgano, por lo que debe ser corregida
de forma inmediata mediante la regularización de las actas pendientes y la
adopción de medidas que eviten su reiteración, sin perjuicio de las eventuales
responsabilidades administrativas que pudieran derivarse del incumplimiento de
las obligaciones legales correspondientes.
Cordialmente,
María Fernanda
Barquero Moya
Procuradora, Dirección de Función Pública
MFBM/yql
PGR-C-090-2026
ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
FIRMEZA DE LOS ACUERDOS DE ÓRGANOS COLEGIADOS. ATRASO EN LA TRANSCRIPCIÓN O
"VACIADO" DE ACTAS. FIRMA DE ACTAS POR MIEMBROS SALIENTES. FIRMA
DIGITAL DE ACTAS DE AÑOS ANTERIORES.
La señora Doris María Chen Cheang, Auditora Interna de la Junta de Protección Social,
remite el oficio CARTA JPS-AI-0893-2025 del 25 de agosto de 2025, mediante el
cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la
República, en el marco del Plan Anual de Trabajo 2025 y del "Servicio de
Autorización de Libros", sobre la transcripción y "vaciado" de
actas de Junta Directiva en los libros oficializados por las Auditorías
Internas. Se formulan cuatro interrogantes específicas:
“Expuesto lo anterior, y
en el supuesto de que una institución conserva las actas de sesiones del Órgano
Colegiado en soporte papel, se solicita el criterio técnico-jurídico respecto a
las siguientes interrogantes:
Firmeza de los
acuerdos ante atraso en el “vaciado” de actas
1.
En aquellos
casos en que las actas de las sesiones de Órganos Colegiados institucionales,
presenten atrasos en la transcripción y el “vaciado”, ¿podrían los acuerdos
consignados en dichas sesiones carecer de firmeza o validez, al no estar
debidamente transcritos ni firmados por los miembros correspondientes?
Falta de firma por
renuncia o vencimiento de nombramiento
2.
Bajo la misma
premisa de atraso en la transcripción y el “vaciado” de las actas de sesiones
de Órganos Colegiados institucionales, si alguno de los miembros del Órgano
Colegiado (por ejemplo, presidente, secretario u voto disidente) concluye su
relación con la institución (por renuncia, cese o finalización de su
nombramiento) antes de que el acta sea formalmente vaciada y suscrita, ¿existe
algún mecanismo legal o administrativo que permita subsanar la ausencia de su
firma en el acta una vez ésta sea incorporada en los folios oficiales? En caso
afirmativo, se solicita indicar los procedimientos o alternativas disponibles
para garantizar la validez del documento.
Firma de actas por
exmiembros del Órgano Colegiado
3.
¿Existe algún
impedimento legal o limitación normativa para solicitar la firma de un acta a
una persona que ya no forma parte del Órgano Colegiado, ya sea por renuncia,
finalización de su nombramiento o cualquier otra causa de desvinculación,
siempre que dicha persona haya participado efectivamente en la sesión
correspondiente?
Firma digital de
actas correspondientes a años anteriores
4.
En el supuesto
de que una institución gestione las actas de Órganos Colegiados en formato
digital, se requiere criterio respecto a la viabilidad de firmar digitalmente
un acta correspondiente a una sesión celebrada en años anteriores. Por ejemplo,
¿resulta jurídicamente procedente que en el año 2025 se suscriban digitalmente
actas de años anteriores al 2025?”
La Procuraduría, en Dictamen PGR-C-090-2026
de 03 de junio de 2026, declaró la consulta ADMISIBLE, por haber sido
planteada por la máxima jerarquía de la auditoría interna, sobre un tema
general y ligado directamente a su competencia funcional y al plan de trabajo
del año en curso.
La Procuraduría concluyó que el
atraso en la transcripción o "vaciado" de las actas en el libro
oficializado no afecta, por sí mismo, la validez del acuerdo adoptado por el
órgano colegiado, siempre que este haya sido emitido conforme al ordenamiento
jurídico. Conforme al artículo 56 de la Ley General de la Administración
Pública, los acuerdos adquieren firmeza con la aprobación del acta en la sesión
ordinaria siguiente, salvo declaratoria de firmeza por votación calificada.
Respecto de la falta de firma de
un miembro que cesó en su cargo antes del "vaciado" del acta, se
indicó que dicha ausencia no incide automáticamente en la validez del acuerdo,
siempre que la voluntad del órgano colegiado se haya formado conforme a
derecho. Se distinguió entre la aprobación del acta y su suscripción material,
señalando que el artículo 56 inciso 4) de la LGAP exige la firma únicamente del
presidente y de quienes hayan hecho constar voto disidente, no de la totalidad
de los integrantes. Dicho defecto puede subsanarse obteniendo la firma con
posterioridad o dejando constancia de la imposibilidad de recabarla, pudiendo
aplicarse de forma supletoria el artículo 28.2 del Código Procesal Civil. De
resultar materialmente imposible la subsanación, corresponde a la
Administración valorar el vicio y aplicar, según proceda, los mecanismos de
convalidación, saneamiento o conversión previstos en los artículos 187, 188 y
189 de la LGAP.
Sobre la firma de actas por
exmiembros del órgano colegiado, se reiteró que no existe impedimento legal
para solicitarla, en tanto la persona haya participado efectivamente en la
sesión, tratándose de un defecto formal subsanable y no de un requisito de
validez del acuerdo.
Finalmente, en cuanto a la firma
digital de actas correspondientes a años anteriores, la Procuraduría concluyó
que resulta jurídicamente procedente, dado que el ordenamiento jurídico
reconoce equivalencia entre la firma manuscrita y la firma digital certificada,
conforme a la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos n.° 8454, siempre que el documento refleje fielmente lo
acontecido en la sesión y no se altere su contenido ni su fecha.
CONCLUSIONES: La consulta
se declaró admisible. El atraso en la transcripción o "vaciado" de
actas y la falta de firma de miembros salientes no invalidan, por sí mismos,
los acuerdos adoptados, siempre que estos hayan sido emitidos conforme al
ordenamiento jurídico; los defectos formales son subsanables mediante la
obtención posterior de la firma, la constancia de su imposibilidad, o los
mecanismos de conservación del acto administrativo (convalidación, saneamiento
o conversión). Se admite la firma digital de actas de años anteriores. La
demora excesiva en la transcripción de actas constituye una irregularidad que
debe corregirse de forma inmediata, sin perjuicio de las eventuales
responsabilidades administrativas que pudieran derivarse.