Accesibilidad
Opinión Jurídica : 046 - del 06/04/2026
06 de abril de 2026
PGR-OJ-046-2026
Señora
Cinthia
Díaz Briceño
Jefe
de Área
Comisiones
Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CPEAMB-1811-2024,
mediante el cual la Comisión Permanente Especial de Ambiente solicita la
opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado "REFORMA
DE LOS TRANSITORIOS I Y X DE LA LEY 8904, REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADICIÓN
DE VARIOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 8; ADICIÓN DEL ARTÍCULO 8 BIS; ADICIÓN DEL
INCISO F) AL ARTÍCULO 65, Y REFORMA DEL INCISO K) DEL ARTÍCULO 103 DEL CÓDIGO
DE MINERÍA, LEY N.° 6797, DE 4 DE OCTUBRE DE 1982, Y
SUS REFORMAS, LEY PARA DECLARAR A COSTA RICA PAÍS LIBRE DE MINERÍA METÁLICA A
CIELO ABIERTO, DE 1 DE DICIEMBRE DE 2010", que se tramita bajo el
expediente legislativo N.° 24.533.
I. ALCANCE DE ESTE
PRONUNCIAMIENTO.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, N.°
6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, este órgano es el asesor
técnico-jurídico superior de la Administración Pública, y, en esa condición,
cumple su función emitiendo los criterios legales que le sean requeridos por
los órganos y entes que conforman esa Administración.
En lo que respecta a la Asamblea Legislativa, esta Procuraduría ha
señalado de manera reiterada que, si bien dicha Cámara puede ser considerada
Administración Pública cuando consulta temas relativos al ejercicio de su
función administrativa, no ocurre lo mismo cuando el criterio se solicita en el
ejercicio de la función legislativa propiamente dicha.
No obstante, siguiendo una arraigada práctica institucional y con el
ánimo de colaborar con el ejercicio de las importantes atribuciones que la
Constitución Política le asigna a la Asamblea Legislativa, esta Procuraduría ha
acostumbrado atender esas consultas, rindiendo criterios jurídicos no
vinculantes sobre proyectos de Ley.
En virtud de lo anterior, el presente pronunciamiento constituye una
opinión jurídica no vinculante, cuyo propósito es servir como insumo
técnico-jurídico en el proceso de deliberación legislativa.
Por esa misma razón, este criterio no se encuentra sujeto al plazo de
ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de
Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, norma que aplica
únicamente a las consultas preceptivas constitucionalmente determinadas, y no a
las consultas de carácter facultativo como la presente.
II. OBJETO DE LA PROPUESTA
LEGAL
El proyecto de Ley sometido a consulta tiene por objeto reformar los
transitorios I y X de la Ley N.° 8904, denominada
"Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo
Abierto", de 1 de diciembre de 2010 y sus reformas.
Específicamente, la iniciativa busca prorrogar hasta el 31 de diciembre
de 2030 los plazos vigentes en ambos transitorios, de modo que: se permita
continuar con la habilitación temporal del uso de técnicas de lixiviación con
cianuro y mercurio en actividades de minería metálica artesanal y en pequeña
escala organizadas en cooperativas del cantón de Abangares; y se amplíe el
término con que cuenta el Estado para certificar a esas cooperativas como
usuarias de tecnologías amigables con el ambiente.
La exposición de motivos del proyecto destaca que la Ley N.° 10375 de 16 de agosto de 2023 -que amplió hasta el 10
de febrero de 2025 la habilitación del transitorio X- se aprobó sin que, a la
fecha de presentación del proyecto consultado, se hubiera otorgado ninguna
concesión de explotación y beneficio de materiales en la zona de reserva minera
del cantón de Abangares.
Ante esa circunstancia, el proponente estima necesario
plantear una nueva prórroga que permita a los trabajadores mineros continuar
con su actividad de manera legalizada, al tiempo que avanza el proceso de
otorgamiento de concesiones y se implementan las obligaciones derivadas del
Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal y en Pequeña Escala
en Costa Rica, oficializado mediante Decreto Ejecutivo N.°
44366-MINAE-S, publicado en La Gaceta N.° 43 de 6 de
marzo de 2024.
III.- ANÁLISIS JURÍDICO DEL PROYECTO DE
LEY
A. Marco constitucional aplicable: el
derecho a un ambiente sano y el principio de no regresión ambiental
El artículo 50 de la Constitución Política de Costa
Rica reconoce el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, así como la obligación del Estado de garantizar, defender y
preservar ese derecho. La Sala Constitucional ha desarrollado una amplia y
consolidada jurisprudencia en torno a ese precepto, estableciendo que el Estado
no solamente está obligado a abstenerse de degradar el ambiente, sino que asume
una posición de garante activo que le impone adoptar medidas positivas para su
protección.
En esa línea, la Sala Constitucional ha señalado con claridad el
principio de no regresión ambiental, también denominado principio de
progresividad, como garantía sustantiva del derecho constitucional al ambiente
sano. En palabras del propio Tribunal:
"El principio se erige como garantía
sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no
adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin
justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos ambientalmente
reconocidos, so pena de incurrir en una inconstitucionalidad por
retroceso." (Sala Constitucional,
sentencias N.° 2007-9469, 2010-18702, 2012-13367, 2014-012887,
2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397). (Sala
Constitucional, voto 2025-15245).
Este principio de no regresión incide de manera directa en la
evaluación constitucional del proyecto bajo examen, en la medida en que la
ampliación sucesiva y reiterada de los plazos para el empleo de técnicas de
lixiviación con cianuro y mercurio -sustancias cuya peligrosidad para la salud
humana y el ambiente ha sido reconocida tanto por el legislador costarricense
como por el derecho internacional- podría entrar en conflicto con dicho principio,
si no se acredita una justificación técnica suficiente ni se demuestra una
adecuada proporcionalidad entre la prórroga prevista y la tutela efectiva del
bien jurídico ambiental.
Así lo señaló la Sala Constitucional en la resolución N.° 1594-2013, al conocer una acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 8 bis del Código de Minería:
"La
razón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es
porque hay razones técnicas e información que evidencian que esta actividad
representa un riesgo para la salud y el medio ambiente […] En todo caso,
corresponde al legislador, dentro del marco constitucional, fijar esa política
pública."
El principio de objetivación de la tutela ambiental, igualmente
desarrollado por la Sala Constitucional en los votos N.°
13837-2020 y 2375-2017, exige que toda decisión legislativa o administrativa
que incida sobre bienes ambientales se
sustente en estudios técnicos y científicos suficientes, que permitan
verificar que la medida adoptada no causará daños graves o irreparables al
ecosistema. (En ese mismo sentido, Sala Constitucional, sentencias N° 6322-2003,
14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010).
En consecuencia, la prórroga legislativa propuesta debería ir
acompañada de evidencia técnica actualizada que justifique que el uso continuo
de cianuro y mercurio, si bien temporal, no compromete de manera
irreversible los recursos naturales de la zona de Abangares.
B.
La naturaleza jurídica de los transitorios y el problema de su
instrumentalización permanente
Los transitorios son, por definición, normas de carácter excepcional y
temporal que el legislador emplea para regular situaciones jurídicas de
transición entre el régimen anterior y el nuevo marco normativo instaurado por
una Ley. Esta Procuraduría ha señalado reiteradamente que el derecho transitorio
es, en palabras propias:
"[…]
una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de
las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia
de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a
la nueva realidad que crea la nueva ley." (Dictámenes C-060-99 del 24
de marzo de 1999 y C-350-2004 del 25 de noviembre de 2004).
Los transitorios I y X de la Ley N.° 8904
fueron concebidos como mecanismos de adaptación progresiva, destinados a
permitir que los trabajadores organizados en cooperativas mineras del cantón de
Abangares transitaran, dentro de un plazo razonable, hacia formas de
explotación minera más respetuosas del ambiente y compatibles con la
prohibición general de minería metálica a cielo abierto y de técnicas de
lixiviación con cianuro y mercurio, establecida en esa misma Ley.
Sin embargo, desde la entrada en vigencia de la Ley N.°
8904 en 2011, dichos transitorios han sido objeto de múltiples prórrogas
sucesivas, lo que desnaturaliza su carácter excepcional y transitorio, y los
transforma, en la práctica, en normas de aplicación semipermanente.
La Ley N.° 10375 de 2023 constituye la más
reciente de esas prórrogas, y el proyecto consultado propone una nueva
extensión hasta el año 2030. Esta acumulación de prórrogas genera una incerteza
jurídica considerable respecto al momento en que la normativa ambiental de
fondo -la prohibición del uso de cianuro y mercurio- alcanzará plena vigencia
para todos los operadores del sector minero de Abangares, lo cual plantea dudas
sobre la coherencia sistemática del ordenamiento jurídico en esta materia.
Esta Procuraduría estima oportuno advertir que la reiteración
indefinida de prórrogas a normas transitorias no solamente plantea problemas de
técnica legislativa, sino que puede comprometer la eficacia real del mandato de
protección ambiental contenido en el artículo 50 constitucional y en la propia
Ley N.° 8904.
El régimen transitorio, en tanto categoría normativa,
presupone una situación excepcional, limitada en el tiempo y dirigida a
facilitar el tránsito hacia un régimen jurídico definitivo. No obstante, cuando
ese estado final se difiere indefinidamente mediante prórrogas sucesivas, la
disposición transitoria desnaturaliza su finalidad y termina operando como un
mecanismo de elusión normativa que debilita la eficacia vinculante de la
prohibición general.
C.
Compatibilidad del proyecto con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio y el
Plan Nacional de Acción
Costa Rica es parte en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio,
aprobado mediante Ley N.° 9391 de 16 de agosto de
2016, tratado internacional de protección ambiental que busca proteger la salud
humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas
de mercurio y sus compuestos.
En su parte considerativa, el Convenio reconoce expresamente que
"el mercurio es un producto químico de preocupación mundial debido a su
transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio
ambiente tras su introducción antropógena, su
capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos
adversos para la salud humana y el ambiente". La Sala Constitucional ha
valorado la relevancia de ese Convenio en las resoluciones N.°
23789-2020 y 20047-2021.
El artículo 7 del Convenio de Minamata establece, para los Estados
parte en cuyo territorio se realicen actividades de extracción y tratamiento de
oro artesanal y en pequeña escala en las que se utilice amalgama de mercurio,
la obligación de adoptar medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el
uso de mercurio y sus compuestos en esas actividades. Adicionalmente, el Anexo
C de ese instrumento exige a cada Parte que elabore un Plan Nacional de Acción
que contenga metas de reducción progresiva del uso de mercurio, estrategias
para la formalización del sector minero artesanal y un calendario de
implementación.
En cumplimiento de esas obligaciones internacionales, Costa Rica
oficializó el "Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal
y en Pequeña Escala en Costa Rica, de conformidad con el Convenio Minamata
sobre el mercurio" (PNA) mediante Decreto Ejecutivo N.°
44366-MINAE-S, publicado en La Gaceta N.° 43 de 6 de
marzo de 2024. Ese Plan establece como meta de reducción, entre otras, una
disminución del 50% de las emisiones de mercurio para el año 2028 y una
eliminación total para el año 2030, lo que explica el plazo propuesto en el
proyecto de ley consultado.
Desde esta perspectiva, el proyecto de Ley bajo examen, presenta una
articulación razonable con los compromisos internacionales asumidos por Costa
Rica en el marco del Convenio de Minamata, en tanto fija el 31 de diciembre de
2030 como fecha límite de la habilitación temporal, alineándose con la meta de
eliminación total del uso de mercurio prevista en el Plan Nacional de Acción.
No obstante, se considera necesario puntualizar los siguientes
aspectos:
Primero, el Convenio de Minamata no autoriza, per se, la
continuidad indefinida del uso de mercurio, sino que establece la obligación de
reducirlo progresivamente y eliminarlo en la medida en que sea viable. Por
consiguiente, la prórroga propuesta debe ser interpretada como un mecanismo
transitorio de acompañamiento, subordinado al cumplimiento efectivo de las
metas del Plan Nacional de Acción, y no como una autorización autónoma para
continuar con prácticas contaminantes.
Segundo, el propio proyecto reconoce -en línea con lo
establecido en la Opinión Jurídica PGR-OJ-102-2025- la ausencia de concesiones
otorgadas en la zona de reserva minera de Abangares, lo que sugiere que las
instituciones del Estado competentes en materia minera no han logrado avanzar
en la regularización del sector dentro de los plazos originalmente
establecidos. Esa situación merece una reflexión legislativa sobre las causas
estructurales del incumplimiento y sobre la efectividad de las medidas que se
proponen para superar ese déficit.
Tercero, la prórroga contemplada en el transitorio I -que
permite continuar con el uso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio-
debe analizarse con especial rigor, habida cuenta de la alta peligrosidad de
esas sustancias para la salud humana y el ecosistema.
La Opinión Jurídica PGR-OJ-128-2022 en torno al
proyecto de ley tramitado bajo el expediente
No. 22.934, denominado “PARA REGULAR LA ACTIVIDAD MINERA
ARTESANAL Y DE PEQUEÑA ESCALA (MAPE)” señaló que la
legitimidad constitucional de cualquier norma que autorice el uso de cianuro en
plantas de procesamiento de minerales dependerá de que exista una justificación
técnica que respalde que ello no generará afectaciones al ambiente o a la salud
de las personas.
D. Consideraciones
sobre el articulado del proyecto
El artículo 1 del proyecto propone reformar el
Transitorio I de la Ley N.° 8904 con el propósito de
extender, hasta el 31 de diciembre de 2030, dos efectos normativos de carácter
excepcional: por un lado, la exclusión temporal de la prohibición relativa al
uso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio en favor de las
cooperativas mineras del cantón de Abangares; y, por otro, el plazo conferido
al Estado para certificar a dichas organizaciones como usuarias de tecnologías
ambientalmente compatibles.
En relación con este último extremo, conviene
destacar que la disposición proyectada mantiene -en términos sustancialmente
idénticos a los previstos en la redacción actual y vigente- la previsión de
responsabilidad penal derivada del eventual incumplimiento del plazo
establecido para la certificación, calificando tal omisión como constitutiva
del delito de incumplimiento de deberes previsto en el artículo 339 del Código
Penal, Ley N.° 4573.
Sobre este punto, esta Procuraduría estima
necesario advertir que la reiteración de la remisión a dicho tipo penal en un
contexto en el cual el plazo originalmente fijado ya fue superado sin que se
haya materializado la consecuencia sancionatoria prevista, podría producir un
efecto meramente declarativo o simbólico, susceptible de debilitar la eficacia
preventiva que debe caracterizar a las normas de carácter punitivo.
Sobre esa medida, convendría valorar si la
previsión sancionatoria resulta, en la práctica, un instrumento idóneo para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas o si, por el
contrario, sería conveniente complementarla con mecanismos institucionales
adicionales que refuercen la exigibilidad de las metas vinculadas con la
transición hacia tecnologías ambientalmente más seguras.
Por su parte, el artículo 2 del proyecto introduce
una reforma al Transitorio X de la Ley N.° 8904 con
el fin de habilitar, a partir del 11 de febrero de 2025 y hasta el 31 de
diciembre de 2030, la explotación, beneficio de materiales y procesamiento de
oro por parte de cooperativas mineras de Abangares que mantengan en trámite
solicitudes de concesión ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio
de Ambiente y Energía (MINAE). Tal habilitación se supedita a la presentación
de la correspondiente solicitud ante dicha Dirección y al cumplimiento de los
requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico vigente.
En lo que concierne a los requisitos previstos para
la exportación de materiales, el texto propuesto del Transitorio X contempla
determinadas condiciones relativas a la acreditación del origen del material,
su clasificación arancelaria, el país de destino y la estimación de su valor
comercial. Tales exigencias resultan, en principio, pertinentes para favorecer
la trazabilidad del mineral extraído y para prevenir eventuales prácticas
irregulares en la cadena de comercialización. No obstante, esta Procuraduría
considera oportuno sugerir que la Asamblea Legislativa valore si tales
requerimientos son suficientes para garantizar un control efectivo de la actividad
exportadora o si sería aconsejable complementarlos mediante mecanismos
adicionales de verificación o fiscalización independiente.
Finalmente, el Transitorio X propuesto establece
para la Dirección de Geología y Minas la obligación de resolver la totalidad de
las solicitudes de concesión pendientes correspondientes a la zona de reserva
minera del cantón de Abangares antes del vencimiento del plazo fijado en dicha
disposición. Esta previsión normativa reviste especial relevancia, en tanto
introduce un mandato institucional concreto orientado a superar la prolongada
dilación administrativa que ha caracterizado el proceso de otorgamiento de
concesiones en esa zona.
Con todo, debe advertirse que la norma proyectada
no incorpora plazos intermedios ni instrumentos de seguimiento que permitan
verificar de manera progresiva el avance en la tramitación de esas solicitudes,
circunstancia que podría favorecer la reproducción de las mismas dinámicas de
inercia administrativa que, precisamente, han dado lugar a las sucesivas
prórrogas legislativas.
E.
Sobre la necesidad de estudios técnicos actualizados como respaldo de la
prórroga
Esta Procuraduría ha señalado en reiteradas ocasiones
-criterio que ha sido reafirmado en pronunciamientos recientes, entre ellos la
Opinión Jurídica PGR-OJ-093-2024- que toda decisión legislativa susceptible de
incidir sobre bienes jurídicos de naturaleza ambiental debe sustentarse en
información técnica y científica suficiente que permita constatar que la medida
propuesta no implica un retroceso injustificado en el nivel de tutela ambiental
alcanzado por el ordenamiento.
Dicho postulado, que se vincula con el principio de
objetivación de la protección del ambiente desarrollado por la Sala
Constitucional en abundante jurisprudencia, impone al legislador el deber de
contar con insumos técnicos idóneos antes de adoptar decisiones normativas que,
como ocurre en el presente caso, conllevan la prolongación del uso de
sustancias reconocidas por su elevada peligrosidad para la salud humana y los
ecosistemas. (Sala
Constitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020,
13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.)
En el caso concreto, la exposición de motivos del
proyecto hace referencia al Plan Nacional de Acción y al Convenio de Minamata
como fundamento de la reforma propuesta; sin embargo, no incorpora estudios
técnicos específicos que permitan acreditar, con datos actualizados, el impacto
ambiental y sanitario derivado del uso de cianuro y mercurio en la zona de
Abangares, ni el grado de avance en la implementación de tecnologías
alternativas destinadas a sustituir tales sustancias.
Esta omisión reviste particular relevancia, en la
medida en que la razonabilidad y proporcionalidad constitucional de la prórroga
propuesta dependen, en buena parte, de que el legislador disponga de evidencia
objetiva que permita justificar que el plazo adicional de cinco años resulta
congruente con los objetivos de protección ambiental que la propia Ley N.° 8904 pretende resguardar.
En ese contexto, este órgano estima pertinente que,
en el marco del trámite parlamentario del proyecto, se requiera a las
instituciones competentes -en particular al Ministerio de Ambiente y Energía
(MINAE), al Ministerio de Salud y a la Dirección de Geología y Minas- la
remisión de informes técnicos actualizados que permitan valorar, entre otros
aspectos, el impacto ambiental y sanitario de las actividades de minería
artesanal que emplean cianuro y mercurio en el cantón de Abangares, el estado
de avance del proceso de otorgamiento de concesiones en la zona de reserva
minera y el grado de cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional
de Acción.
La disponibilidad de dicha información constituiría
un insumo esencial para que el órgano legislativo pueda adoptar una decisión
informada, debidamente sustentada desde el punto de vista técnico y compatible
con las exigencias constitucionales que rigen la protección del ambiente.
F. Observaciones
sobre la técnica legislativa
Desde la perspectiva de la técnica legislativa, se observa que el
proyecto consultado mantiene la estructura de reforma sucesiva a transitorios
ya reformados en varias ocasiones, lo que dificulta la comprensión integral del
régimen aplicable y puede generar problemas de interpretación jurídica.
Sería conveniente consolidar el régimen jurídico de la minería
artesanal de Abangares en un texto normativo único y coherente, que regule de
manera integral y sistemática todos los aspectos relevantes -plazos,
condiciones, controles, metas de transición y sanciones- en lugar de continuar
reformando fragmentariamente normas transitorias.
Adicionalmente, la propuesta de Ley no incluye mecanismos de evaluación
periódica ni de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas de
reducción del uso de mercurio establecidas en el Plan Nacional de Acción. La
incorporación de esos mecanismos fortalecería la eficacia de la norma y
brindaría mayor certeza jurídica sobre el proceso de transición hacia
tecnologías limpias.
IV.- CONCLUSIÓN
La aprobación o no del proyecto de Ley constituye una
decisión que corresponde de forma exclusiva a la Asamblea Legislativa. No
obstante, se recomienda valorar los aspectos de técnica legislativa y
coherencia normativa señalados en el presente criterio, a fin de asegurar la
adecuada implementación del régimen propuesto dentro del ordenamiento jurídico
costarricense.
De usted, atentamente,
Yannia Salas Víquez Viviana Castro Cerdas
Procuradora Abogada
YSV/vcc
Cód. 10698-2024
PGR-OJ-046-2026
PRÓRROGA
EN EL USO DE TÉCNICAS DE LIXIVIACIÓN CON CIANURO Y MERCURIO EN MINERÍA
ARTESANAL Y PEQUEÑA ESCALA (ABANGARES). PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN AMBIENTAL Y OBJETIVACIÓN
DE LA TUTELA AMBIENTAL. NATURALEZA JURÍDICA Y DESNATURALIZACIÓN DE LOS
TRANSITORIOS. COMPATIBILIDAD CON EL CONVENIO DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO Y EL
PLAN NACIONAL DE ACCIÓN (PNA). NECESIDAD DE ESTUDIOS TÉCNICOS ACTUALIZADOS Y
OBSERVACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.
La señora Cinthia Díaz Briceño, Jefa de Área, Comisiones Legislativas IV, consulta el proyecto de ley denominado "REFORMA DE LOS TRANSITORIOS I Y X DE LA LEY 8904, REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADICIÓN DE VARIOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 8; ADICIÓN DEL ARTÍCULO 8 BIS; ADICIÓN DEL INCISO F) AL ARTÍCULO 65, Y REFORMA DEL INCISO K) DEL ARTÍCULO 103 DEL CÓDIGO DE MINERÍA, LEY N.° 6797, DE 4 DE OCTUBRE DE 1982, Y SUS REFORMAS, LEY PARA DECLARAR A COSTA RICA PAÍS LIBRE DE MINERÍA METÁLICA A CIELO ABIERTO, DE 1 DE DICIEMBRE DE 2010", expediente legislativo N.° 24.533.
Esta Procuraduría, en opinión jurídica PGR-OJ-046-2026 de 06 de abril de 2026, suscrita por la Procuradora Yannia Salas Víquez y la Abogada de Procuraduría Viviana Castro Cerdas, concluye que:
1. Objeto
de la propuesta: La iniciativa busca prorrogar hasta el 31 de
diciembre de 2030 los plazos vigentes en los transitorios I y X de la Ley N.° 8904, para mantener la habilitación temporal del uso de
cianuro y mercurio en la minería artesanal de Abangares, y ampliar el término
estatal para certificar a las cooperativas en el uso de tecnologías amigables.
- Principio de no regresión y objetivación ambiental: Se advierte que la ampliación sucesiva de plazos para sustancias de alta peligrosidad (cianuro y mercurio) podría colisionar con el principio de no regresión ambiental (artículo 50 constitucional), a menos que se acredite una justificación técnica suficiente. El principio de objetivación exige que esta prórroga esté respaldada por evidencia científica y técnica actualizada que descarte daños irreversibles.
- Desnaturalización de las normas transitorias: Se reitera que las disposiciones transitorias son, por definición, excepcionales y temporales. La acumulación de múltiples prórrogas sucesivas desnaturaliza dicha esencia y las transforma en normas de aplicación semipermanente, operando como un mecanismo de elusión normativa que genera incerteza jurídica.
- Convenio de Minamata y Plan Nacional de Acción (PNA): El proyecto muestra una articulación razonable con el Convenio de Minamata (Ley N.° 9391) y el Plan Nacional de Acción (Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S), al fijar el límite en el año 2030, coincidiendo con la meta de eliminación total de mercurio. No obstante, se recalca que el convenio no autoriza el uso indefinido, sino la reducción progresiva.
- Debilidad en la regularización y eficacia penal: Se constata la persistente ausencia de concesiones otorgadas en la zona de reserva minera de Abangares, evidenciando un rezago administrativo. Asimismo, se señala que reiterar la remisión punitiva por omisión de certificación (delito de incumplimiento de deberes) sin que se apliquen las consecuencias reales puede producir un efecto meramente simbólico, debilitando su eficacia preventiva.
- Falta de informes técnicos: Se observa que la exposición de motivos omite estudios técnicos específicos y actualizados de las instituciones competentes (MINAE, Ministerio de Salud, Dirección de Geología y Minas) que evalúen el impacto real actual y el avance en tecnologías alternativas, insumos críticos para justificar la proporcionalidad constitucional de la prórroga.
- Deficiencias de técnica legislativa: Continuar reformando de forma fragmentaria disposiciones transitorias dificulta la comprensión del régimen aplicable. Se sugiere respetuosamente a la Asamblea Legislativa valorar la consolidación de la materia en un texto normativo único, coherente e integral, que incorpore mecanismos de evaluación periódica y rendición de cuentas.