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Opinión Jurídica : 034 - del 26/02/2026
26 de febrero de 2026
PGR-OJ-034-2026
Sra. Yahaira
Orozco Calderón
Área VIII
Comisiones Legislativas
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con
la autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio número AL-CPEMUN-0886-2025, de fecha veinticuatro de octubre de dos mil
veinticinco, mediante el cual se solicita el criterio de esta Procuraduría en
relación con el proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo número
veinticinco mil ochenta y dos (25.082), denominado: “Ley de autorización a la
Municipalidad de Grecia para donar un inmueble de su propiedad a la Asociación
Cruz Roja Costarricense”.
I.
ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
La
Procuraduría General de la República es el órgano consultivo técnico-jurídico
de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo disponen
los artículos uno, dos, tres, cuatro y cinco de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral tres, inciso b), de dicha norma establece, como una de sus
competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los
demás organismos públicos y las empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas a favor de la administración activa, la cual tiene la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico, previo a la
adopción de una decisión administrativa.
Ahora
bien, si bien la formación de las leyes —función constitucional asignada a la
Asamblea Legislativa— no forma parte de la función administrativa, lo cierto es
que esta Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los
señores diputados en relación con proyectos de ley concretos.
Por
lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso
específico y tiene como objetivo contribuir al efectivo ejercicio de las altas
funciones parlamentarias que el ordenamiento asigna a las señoras y los señores
diputados, mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Precisamente por esa razón, el plazo
establecido
en el artículo ciento cincuenta y siete del Reglamento de la Asamblea
Legislativa no resulta aplicable a la Procuraduría General de la República.
Aunado
a lo anterior, la presente opinión jurídica se emite en el menor tiempo
posible, según lo permita la atención de las competencias ordinarias asignadas
por ley a este órgano asesor.
II.
SOBRE EL PROYECTO
La
iniciativa parte de que la Cruz Roja Costarricense (fundada en mil ochocientos
ochenta y cinco) mantiene en Grecia un comité auxiliar que opera
ininterrumpidamente por más de cuarenta y cinco años en el inmueble hoy
inscrito como finca 2-00057397-000, brindando atención prehospitalaria, rescate
y gestión del riesgo a más de 80 000 personas del cantón, y además dando
soporte a Sarchí, Naranjo y Poás. Se indica que, aunque la institución ha
financiado y sostenido la infraestructura, no ha contado con dominio registral,
lo que limita inversiones y alianzas para modernización y ampliación de
cobertura.
En
2024, la Municipalidad de Grecia concluyó un saneamiento registral y elaboró el
plano 2-20679-2024, y el comité solicitó formalmente la donación, señalando que
la seguridad jurídica es requisito para acceder a cooperación y financiamiento
(ambulancias, capacitación y respuesta ante desastres).
El
Concejo Municipal aprobó la donación y autorizó al alcalde a formalizarla
conforme al artículo 71 del Código Municipal, y la Cruz Roja refrendó
internamente la aceptación y suscripción de documentos. Se recalca que, por
mandato del artículo 71 del Código Municipal, se requiere ley especial para
donar inmuebles a sujetos distintos de órganos o instituciones autónomas, y que
la autorización legislativa aporta seguridad jurídica, protege el patrimonio
municipal mediante cláusula resolutoria y viabiliza la inversión solidaria.
También se vincula con ODS 3, 11 y 16, y se afirma que la ley permitirá
consolidar la base operativa y fortalecer capacidad cantonal de respuesta
humanitaria.
III.SOBRE
LOS ARTÍCULOS:
Artículo 1-
Autorización de donación, sujetos y objeto del contrato.
El
proyecto autoriza a la Municipalidad de Grecia para que done a la Asociación
Cruz Roja Costarricense el inmueble de su propiedad inscrito en el Registro
Público bajo el sistema de folio real matrícula número 2-00057397-000,
provincia Alajuela. Sujetos del contrato:
Sujeto
donante (Municipalidad de Grecia) – naturaleza jurídica: La municipalidad, como
ente municipal, es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio,
personalidad y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y
contratos necesarios para cumplir sus fines, conforme al artículo dos del
Código Municipal, Ley N.° 7794.
Sujeto
beneficiario: Asociación Cruz Roja Costarricense – naturaleza jurídica: La Cruz
Roja Costarricense es una institución humanitaria, de socorro voluntario, de
naturaleza privada y de interés público, que como asociación inscrita en Costa
Rica es auxiliar de los poderes públicos en el ámbito humanitario, sin fines de
lucro, con personalidad jurídica única y con plena capacidad jurídica y
patrimonial para el cumplimiento de sus fines, conforme al artículo tres de la
Ley de la Cruz Roja Costarricense, Ley N.° 10632.
Asimismo, se declara institución de bienestar social, de interés y de utilidad
pública, y se le otorga idoneidad para el manejo de fondos públicos en los
términos del artículo cuatro de esa misma ley.
Objeto
del contrato El objeto de la donación es un inmueble de naturaleza terreno
inculto, situado en el distrito primero Grecia, cantón tercero Grecia,
provincia de Alajuela, el cual se encuentra en zona catastrada, con una medida
de cuatrocientos trece metros cuadrados (413 m²), plano catastrado número
A-0020679-2024, con los siguientes linderos: norte, calle pública; sur,
Instituto Costarricense de Electricidad y calle pública; este, Instituto
Nacional de Seguros; oeste, Delia Ugalde, Instituto Costarricense de
Electricidad e Instituto Nacional de Seguros. Consta inscrita a nombre de la
Municipalidad de Grecia, cédula jurídica 3-014-042066. El inmueble presenta
gravamen consistente en servidumbre trasladada, según citas
273-06655-01-0002-001; no constan anotaciones sobre la finca.
La
donación es un contrato traslativo de dominio, gratuito, unilateral (con
obligación principal a cargo del donante), consensual, solemne —pues,
tratándose de inmuebles, exige escritura pública como requisito esencial de
validez— y registrable, por el cual una persona física o jurídica con capacidad
transmite a título de liberalidad la propiedad de un bien a un sujeto público o
privado, quien puede aceptarla o no, conforme a los artículos 1399, 1400 y 1408
del Código Civil.
Este órgano aseso en el dictamen C-074-2017,
de siete de abril de dos mil diecisiete, ha establecido que una vez aceptada,
la donación es irrevocable salvo las causales legales, y que la inscripción
registral permite su oponibilidad frente a terceros.
Finalmente,
tratándose de la Administración Pública, la donación de bienes requiere
habilitación legal expresa, en aplicación del principio de legalidad consagrado
en el artículo 11 de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley
General de la Administración Pública, criterio sostenido, entre otros, en los
pronunciamientos C-066-1999, C-208-1996, C-094-2019, OJ-085-2019, OJ-009-2018 y
OJ-004-2018.
Dentro
del ordenamiento existe la Ley N.° 4478, como
habilitación legal general para que el Estado y sus instituciones puedan
donar bienes y otorgar subvenciones a favor de la Cruz Roja Costarricense. En
lo conducente, dicha ley dispone:
“Artículo
1- Se autoriza al Estado y a sus instituciones para que donen bienes muebles e
inmuebles y otorguen subvenciones a favor de la Cruz Roja Costarricense, para
lo cual deberá mediar acto motivado emitido por el máximo jerarca de la entidad
que dona.”
No
obstante, este órgano técnico jurídico consulta de la Administración pública en
el dictamen 302 del 30 de agosto del 2007, en relación con la disposición de
bienes inmuebles a favor de la Cruz Roja en materia municipal, se refiero de la
siguiente manera:
Lo
cual no deja de tener interés, pues tiempo después, la Municipalidad de San
Carlos solicita la autorización sobre la base también de la misma ley, para
donar un bien inmueble a la Cruz Roja de La Fortuna de San Carlos. A lo que la
citada División de Asesoría y Gestión Jurídica a través de su oficio n.° 2726 (DAGJ-532-2004), del 15 de marzo del 2004, no
accedió con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Efectivamente, la Ley 4478 de 3 de diciembre de 1969,
publicada en el Alcance 88 a La Gaceta 279 del 7 de diciembre de ese mismo año,
en su artículo uno establece la posibilidad de que el Estado y sus
Instituciones realicen donaciones a favor de la Cruz Roja…
No obstante, ello constituye una autorización
“genérica” que, obviamente no detalla en cada una de las donaciones
particulares, sino que es una mera habilitación. Es en razón de esa naturaleza
“general” que ha de entenderse que, en el caso de las Municipalidades, dicha
disposición ha sido modificada por el Código Municipal – Ley número 7794,
publicada en La Gaceta Número 94 del lunes 18 de mayo de 1998 – que en su artículo 62 establece:
“Artículo 62. Las donaciones de cualquier tipo de
recursos o bienes inmuebles, ...solo serán posibles cuando las autorice
expresamente una ley especial.
Esa disposición normativa fue analizada por parte de
esta Contraloría General al señalar, entre otros, en el oficio 14803 del 21 de
noviembre de 2002 (DAGJ1930-2002):
Sobre el particular, debemos manifestarle que con la
promulgación del nuevo Código Municipal ya no se requiere de nuestra
autorización para donar bienes inmuebles municipales; por el contrario, la
disposición del artículo 62 de ese Código Municipal señala que las donaciones
de bienes inmuebles únicamente serán posibles cuando las autorice expresamente
una ley especial.
De tal suerte que en los casos en los cuales una
Municipalidad desea donar un bien inmueble, necesariamente ha de acudir a la
Asamblea Legislativa a obtener una autorización legal para ese bien específico,
en razón de que una norma posterior no hizo distinción alguna.
Así las cosas, nos vemos imposibilitados legalmente de
otorgar la autorización que nos solicita.” (El destacado no es del original).
Puede verse en sentido similar, el oficio de ese mismo
despacho, n.° 2436 (DAGJ-470-2004), del 8 de marzo
del 2004, así como el oficio n.° 12953
(DAGJ-2784-2004), del 22 de octubre del 2004, en el que se indicó:
“Sobre el particular, debemos manifestarle que la
posibilidad de donar, sea el disponer del patrimonio adquirido con fondos públicos,
requiere, en virtud del principio de legalidad, de norma legal expresa que lo
autorice. En otros términos, sólo si una ley autoriza la donación, podría
realizarse el negocio jurídico, precisamente con fundamento en ello.
En algunas leyes se establece la autorización legal,
pero se pone como condición la aprobación de este Órgano Contralor, este es el
caso, por ejemplo, del artículo 1º de la Ley 4478 (…) En esos casos y por la disposición contenida
en la misma ley que autoriza la donación se debe de solicitar la autorización
de este Órgano Contralor.
En relación con este punto este Despacho se ha
manifestado, en un caso en que existía norma legal que requería la autorización
y que posteriormente se reformó en el siguiente sentido: “Sobre el particular,
debemos manifestar que con la promulgación del nuevo Código Municipal ya no se requiere de nuestra
autorización para donar bienes inmuebles municipales; por el contrario la
disposición del artículo 62 de ese Código Municipal señala que las donaciones
de bienes inmuebles únicamente serán posibles cuando las autorice una ley especial.” (Véase oficio
14803 (DAGJ-1930-2002) del 21 de noviembre de 2002).
De acuerdo con lo anterior, en el caso de que en la
ley se autoriza la donación sin establecer la condición de contar con la
autorización de esta Contraloría la misma no resulta necesaria ya que este
Despacho no tiene competencia para extender autorizaciones en ese sentido
salvo, como quedó dicho, que una ley especial así lo indique para situaciones concretas.”
(Ver en igual sentido, el oficio n.° 03367
(DAGJ-0732-2005), 28 de marzo de 2005, de la referida División de Asesoría y
Gestión Jurídica).
Los anteriores pronunciamientos de la Contraloría
General de la República, aplicables al caso consultado, ponen de manifiesto
tres aspectos que merecen la pena destacar. En primer lugar, que la Ley n.° 4478 sí constituía – al menos antes de entrar en
vigencia el Código Municipal – una habilitación para que las municipalidades
pudieran realizar donaciones a favor de la Cruz Roja Costarricense.
En segundo lugar, que, tratándose de bienes inmuebles,
que es el supuesto del que hemos podido hallar un criterio expreso al respecto,
su donación a favor de la asociación benemérita requiere de una ley especial de
la Asamblea Legislativa, en virtud del citado artículo 62 del Código Municipal,
con lo cual, ya no se requeriría de la aprobación del órgano contralor. No se
considera, además, que la Ley n.° 4478 posea tal
carácter, pues según se indicó por la Contraloría, la norma dicha tiene una
naturaleza “general”, constituye “una autorización genérica”, una “mera
habilitación”.
Por
lo anterior, tratándose de municipalidades, el artículo 71 del Código Municipal
establece una regla especial en materia patrimonial y, particularmente, exige
ley especial para donaciones de bienes inmuebles. En lo pertinente, dicho
numeral señala:
“Artículo
71- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase
de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley 9986, Ley General de
Contratación Pública, del 27 de mayo de 2021, que sean idóneos para el
cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes
inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo
serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.”
En
consecuencia, aun cuando exista una autorización general como la contenida en
la Ley N.° 4478, las municipalidades requieren una
autorización legislativa especial cuando se trate de donaciones de bienes
inmuebles, por mandato expreso del artículo 71 del Código Municipal.
Lo
anterior resulta, además, concordante con el marco constitucional de tutela del
patrimonio municipal previsto en el artículo 174 de la Constitución Política,
que dispone:
“ARTÍCULO
174.- La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización
legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o
enajenar bienes muebles o inmuebles.”
Por
ende, el proyecto de ley resulta jurídicamente viable en cuanto constituye la
ley especial habilitante exigida por el artículo 71 del Código Municipal y
armoniza con lo dispuesto por el artículo 174 constitucional, permitiendo,
conforme al régimen vigente, la donación del inmueble municipal a favor de la
Cruz Roja Costarricense.
Artículo
2, 3 y 4
El
proyecto incorpora un régimen de destino, uso y restricciones al dominio que
condiciona la donación y su mantenimiento en el tiempo. En esa línea, resulta
relevante recordar que, tratándose de limitaciones a los atributos del dominio,
el Código Civil admite su imposición únicamente en los casos y en la forma en
que la ley lo disponga, particularmente cuando la transmisión es a título
gratuito, al establecer:
“ARTÍCULO 292. Establece - Los derechos de
transformación y enajenación son inherentes a la propiedad y ningún propietario
puede ser obligado a transformar o no transformar, a enajenar o no enajenar,
sino en los casos y en la forma en que la ley lo disponga. Es permitido
establecer limitaciones a la libre disposición de los bienes, únicamente cuando
éstos se transfieren por título gratuito. Pero no serán válidas por un plazo
mayor de diez años, salvo tratándose de beneficiarios menores de edad, en que
este término puede ampliarse hasta que el beneficiario cumpla veinticinco años
de edad. Serán nulas, por contrarias al interés público, y a la libre
disposición de los bienes como atributo del dominio, las limitaciones
establecidas por mayor tiempo del indicado en el presente artículo y, en
consecuencia, el Registro Público hará caso omiso de ellas en cuanto excedan de
los términos señalados, considerándose el bien libre de toda restricción.”
Bajo
ese marco, el artículo dos del proyecto fija un destino obligatorio del
inmueble (uso permanente y exclusivo para construcción, remodelación,
ampliación y operación de las instalaciones desde las que la Cruz Roja presta
asistencia humanitaria en el cantón de Grecia). A su vez, el artículo tercero
incorpora un mecanismo de pérdida del derecho por incumplimiento, al prever
que, si la Asociación se disuelve o si el inmueble se destina a usos no
autorizados, “el terreno revertirá de pleno derecho a la Municipalidad de
Grecia”; y el artículo cuarto establece una prohibición temporal de disposición
y gravamen, al disponer que la Cruz Roja “no podrá traspasar, vender, arrendar
ni gravar el terreno, por un plazo de diez años contado desde la publicación de
la ley.”
Ahora
bien, debe tenerse presente que el Código Civil establece, como regla general,
que la donación no se configura con cláusulas de reversión o sustitución, al
disponer:
“ARTÍCULO 1396.- No puede hacerse
donación con cláusulas de reversión o de sustitución.”
Sin
perjuicio de ello, en el ámbito de las leyes habilitantes que autorizan la
transferencia gratuita de bienes públicos a sujetos privados, la incorporación
de destinos obligatorios, prohibiciones de disposición y supuestos de reversión
suele explicarse por su naturaleza de resguardo de la Hacienda Pública, en
tanto se trata de bienes o recursos públicos erogados a favor de un sujeto
privado para la realización de un fin de interés colectivo; de manera que tales
condicionamientos procuran asegurar que el inmueble se mantenga afecto al
destino legalmente previsto y que la liberalidad no se desnaturalice respecto
del fin que la justifica.
Artículo
5
Asigna
a la Notaría del Estado la formalización de los trámites mediante la escritura
respectiva; declara la escritura exenta de impuestos, tasas o contribuciones; y
faculta expresamente a la Notaría del Estado para actualizar/corregir
naturaleza, situación, medida, linderos y cualquier error, diferencia u
omisión, así como otros datos registrales o notariales necesarios para la
inscripción. Por lo que no hay comentario alguno.
Conclusiones
El
proyecto procura seguridad jurídica para la Cruz Roja en Grecia, a fin de
consolidar y modernizar su base operativa y fortalecer la respuesta humanitaria
cantonal.
La
donación de inmuebles públicos requiere habilitación legal expresa (artículo 11
de la Constitución Política y artículo 11 de la LGAP), conforme a criterio reiterado
de la Procuraduría.
Aunque
la Ley N.° 4478 autoriza donaciones a favor de la
Cruz Roja, para municipalidades aplica la regla especial del artículo 71 del
Código Municipal, que exige ley especial para donar bienes inmuebles. El
proyecto constituye esa ley especial habilitante y se armoniza con el artículo
174 constitucional de tutela del patrimonio municipal.
Los
artículos 2 a 4 establecen destino obligatorio, restricción de disposición por
diez años (congruente con el artículo 292 del Código Civil) y reversión por
incumplimiento, como medidas de resguardo del interés público, sin perjuicio de
la regla general del artículo 1396 del Código Civil.
En
consecuencia, el proyecto es jurídicamente viable como habilitación especial
para la donación del inmueble municipal a favor de la Cruz Roja Costarricense.
La
decisión sobre la aprobación o no del proyecto es de resorte exclusivo de las
señoras diputadas y los señores diputados, conforme al procedimiento
legislativo aplicable.
Atentamente,
Jonathan
Bonilla Córdoba
Notario del
Estado
Procuraduría
General de la República
PGR-OJ-034-2026
DONACIÓN DE
BIENES. CRUZ ROJA COSTARRICENSE. BIENES MUNICIPALES.
Opinión jurídica no vinculante emitida, con la debida autorización del señor Procurador General de la República, por el Licenciado Jonathan Bonilla Córdoba, en su calidad de Notario del Estado. El pronunciamiento tiene como fin brindar asesoramiento técnico-jurídico sobre la viabilidad del proyecto de ley que pretende autorizar a la Municipalidad de Grecia para que done un inmueble de su propiedad a la Asociación Cruz Roja Costarricense.
Consulta y Proyecto La solicitud de criterio fue remitida a través del oficio número AL-CPEMUN-0886-2025, de fecha 24 de octubre de 2025, dirigido por la señora Yahaira Orozco Calderón, del Área VIII de Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa. El proyecto de ley sometido a consulta se tramita bajo el expediente legislativo número 25.082 y se denomina: “Ley de autorización a la Municipalidad de Grecia para donar un inmueble de su propiedad a la Asociación Cruz Roja Costarricense”.
Fondo de la Consulta La Procuraduría establece preliminarmente que este criterio carece de efectos vinculantes, dado que se emite como una colaboración para el ejercicio de la función parlamentaria.
En el análisis de fondo, la Procuraduría indica que el proyecto busca dotar de seguridad jurídica a la Cruz Roja Costarricense (cuyo comité auxiliar ha operado en ese terreno municipal por más de 45 años ininterrumpidos), permitiéndole acceder a financiamiento y mejorar la respuesta humanitaria en el cantón.
Se aclara que, en principio, existe la Ley N.° 4478 que funge como autorización general para que el Estado done bienes a la Cruz Roja. Sin embargo, tratándose de municipalidades, rige la regla especial contenida en el artículo 71 del Código Municipal, el cual exige obligatoriamente la promulgación de una ley especial para donar bienes inmuebles. Por tanto, la emisión de esta nueva ley es un requisito indispensable y viable.
Adicionalmente, se analiza el establecimiento de condiciones sobre el uso del inmueble (artículos 2 al 4 del proyecto). Se imponen obligaciones de uso exclusivo, la prohibición temporal de disponer o gravar el terreno por un plazo de 10 años, y una cláusula de reversión a favor de la municipalidad en caso de incumplimiento. El órgano asesor dictamina que, si bien el Código Civil prohíbe como regla general las cláusulas de reversión en donaciones, en el ámbito público estas restricciones operan de forma válida como un mecanismo razonable para resguardar el interés y la Hacienda Pública frente a estas liberalidades.
Normativa y Criterios Utilizados Para fundamentar su análisis jurídico, el dictamen emplea las siguientes bases normativas y jurisprudenciales:
- Constitución Política: Artículo 11 (principio de legalidad) y Artículo 174 (tutela y autorización para disponer del patrimonio municipal).
- Ley General de la Administración Pública: Artículo 11 (principio de legalidad).
- Código Municipal (Ley N.° 7794): Artículos 2 (autonomía municipal) y 71 (exigencia de ley especial para donar bienes inmuebles).
- Código Civil: Artículos 1399, 1400 y 1408 (naturaleza de la donación), Artículo 292 (limitaciones a la libre disposición y plazo máximo de 10 años), y Artículo 1396 (prohibición general de donar con cláusulas de reversión).
- Leyes Especiales: Ley de la Cruz Roja Costarricense N.° 10632 (artículos 3 y 4) y Ley N.° 4478 (autorización general para donaciones a la Cruz Roja).
- Pronunciamientos de la PGR: Dictámenes C-074-2017, C-066-1999, C-208-1996, C-094-2019, OJ-085-2019, OJ-009-2018, OJ-004-2018 y el Dictamen 302 del 30 de agosto del 2007.
- Criterios de la Contraloría General de la República (CGR): Oficios 14803 (DAGJ-1930-2002), 2436, 12953 y 03367.
Conclusiones La Procuraduría General de la República derivó textualmente las siguientes conclusiones tras el análisis del proyecto N.° 25.082:
- El proyecto procura dar seguridad jurídica a la Cruz Roja en Grecia para consolidar y modernizar su base operativa y fortalecer la respuesta humanitaria.
- La donación de inmuebles públicos requiere habilitación legal expresa.
- Aunque la Ley N.° 4478 contiene una autorización general para donar a favor de la Cruz Roja, en municipalidades aplica la regla especial del artículo 71 del Código Municipal (ley especial), en armonía con el artículo 174 constitucional; el proyecto cumple esa función habilitante.
- Las restricciones y condicionamientos (artículos 2 a 4) se presentan como medidas de resguardo del interés público, con referencia al artículo 292 del Código Civil, y con mención de la regla general del artículo 1396.
- En consecuencia, el proyecto se estima jurídicamente viable como habilitación especial para la donación; la decisión de aprobación es de resorte exclusivo de las señoras diputadas y los señores diputados.