Opinión Jurídica : 083 - del 08/06/2026

08 de junio de 2026

PGR-OJ-083-2026

 

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPAJUR-1315-2026 del 11 de febrero de 2026, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 25.280 en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, denominado: “Protección del criterio técnico y la dignidad de la persona funcionaria pública.”.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

 

El proyecto de ley tiene como objeto proteger a las personas funcionarias del Poder Ejecutivo frente a represalias derivadas del ejercicio independiente, objetivo y técnico de sus funciones. En particular, busca evitar prácticas como la pérdida de funciones, el aislamiento profesional o cualquier forma de marginación que afecte el desempeño y la integridad laboral del servidor público.

 

La iniciativa se orienta a erradicar el denominado “congelamiento” institucional, entendido como la inactividad o relegación de funcionarios por emitir criterios técnicos que resultan incómodos para sus superiores jerárquicos. Esta práctica se considera contraria a principios fundamentales de la Ley General de la Administración Pública, tales como la eficiencia, la transparencia y la independencia técnica, además de implicar una afectación a la dignidad laboral.

 

El proyecto también reconoce que estas conductas pueden encuadrarse en figuras de degradación laboral ampliamente identificadas a nivel internacional, como el acoso laboral (mobbing) y la relegación o desmejora encubierta (demotion). Ambas formas implican una desnaturalización de las funciones del puesto, ya sea mediante la asignación de tareas irrelevantes o la privación de responsabilidades sustantivas, sin necesariamente afectar la remuneración.

 

En ese contexto, la propuesta legislativa pretende llenar un vacío normativo en el ordenamiento jurídico costarricense, estableciendo mecanismos para prevenir y sancionar estas prácticas. Con ello, se busca garantizar la libertad profesional de los funcionarios, proteger su dignidad y salud laboral, y fortalecer valores esenciales del Estado de derecho, como la transparencia, el mérito y la confianza ciudadana.

 

 

II. ANTECEDENTES PREVIOS

 

De importancia para la presente consulta, debemos señalar que la Procuraduría ya se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre temas relacionados con el acoso en el trabajo, materia que también pretende regularse en este presente proyecto de ley.

 

En efecto, en la corriente legislativa han existido distintos proyectos en esta materia y hemos emitido las siguientes opiniones jurídicas:

 

a)                    OJ-166-2005 del 19 de octubre de 2005, sobre proyecto de "Ley contra el Acoso Psicológico y moral en el trabajo”, tramitado bajo el expediente legislativo Nº 15.211;

b)                  OJ-113-2006 del 14 de agosto de 2006, sobre proyecto de “Ley para prevenir y sancionar el acoso laboral”, tramitado bajo el expediente número 16.088;

c)                   OJ-002-2012 del 9 de enero, 2012, proyecto de “Ley para la prevención y tratamiento contra el acoso psicológico en el trabajo", bajo el expediente legislativo número N. 17620;

d)                   OJ-018-2012 del 12 de marzo, 2012, proyecto de “Ley contra el acoso laboral en el empleo y el hostigamiento en el campo educativo", tramitado bajo el expediente legislativo número N. 18.184;

e)                    OJ-152-2014 del 6 de noviembre del 2014, proyecto de “Ley contra el Acoso Laboral”, bajo el expediente N. 18140;

f)                   OJ-098-2019 del 09 de setiembre de 2019, proyecto de “Ley contra el Acoso Laboral en el Sector Público y Privado”, bajo expediente legislativo número 20.873;

g)                  OJ-048-2020 del 02 de marzo del 2020, Convenio sobre la eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo (núm. 190) de la OIT y su Recomendación N° 206, ambas normas adoptadas durante la 108ª. reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, realizada en Ginebra, Suiza, 2019”;

h)                  PGR-OJ-156-2021 del 28 de setiembre de 2021, proyecto de “Ley de aprobación del Convenio sobre la eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo (Convenio 190), expediente legislativo Nº 22.569;

i)                    PGR-OJ-136-2022 del 12 de octubre de 2022, proyecto de “Ley contra el Acoso Laboral en el Sector Público y Privado”, tramitado bajo expediente 20.873.

Sin perjuicio de los criterios emitidos anteriormente, procedemos a referirnos al proyecto de ley consultado.

 

 

III. SOBRE EL ALCANCE DE LOS CRITERIOS TÉCNICOS EN LA ADMINISTRACIÓN

 

Los criterios técnicos constituyen opiniones o dictámenes emitidos por personas expertas en una materia específica, sustentados en conocimientos especializados y experiencia profesional. Se trata de valoraciones fundamentadas que orientan la toma de decisiones en contextos donde el mero sentido común resulta insuficiente, aportando rigor metodológico, evidencia y análisis cualificado.

 

En el ámbito de la gestión pública, estos criterios revisten especial relevancia, en tanto funcionan como el soporte técnico que guía la actuación administrativa. Su adecuada consideración contribuye a que las decisiones estatales se ajusten a los principios de eficiencia, eficacia y legalidad, al tiempo que limita la discrecionalidad de los jerarcas, previene la arbitrariedad y favorece la primacía del interés público sobre eventuales intereses particulares o políticos.

 

La Ley N°6227 del 02 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública, establece en su artículo 16 los alcances de los criterios técnicos, al indicar:

 

“Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.”

 

Como se observa, el funcionario investido de potestad decisoria no puede adoptar decisiones de forma irreflexiva o arbitraria; por el contrario, debe valorar criterios técnicos sólidos, pues su inobservancia puede generar responsabilidades administrativas, civiles e incluso penales en el ejercicio de la función pública.

  

A pesar de su relevancia, la vinculatoriedad de los criterios técnicos es variable. Como regla general, tienen carácter consultivo y no vinculante, salvo que una ley especial disponga lo contrario. Así lo establece expresamente el artículo 303 de la Ley N.° 6227, del 2 de mayo de 1978, al señalar:

 

“Artículo 303.-Los dictámenes serán facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley.”

 

Conforme a la regla de no vinculatoriedad, la Administración es libre de solicitar dictámenes y de decidir si acoge o no sus recomendaciones. No obstante, toda decisión que se aparte de un criterio técnico debe encontrarse debidamente motivada, con expresión de los hechos y del derecho que justifican la actuación contraria a lo dictaminado. Así lo dispone el artículo 136 de la Ley N.° 6227, del 2 de mayo de 1978, al indicar:

 

“Artículo 136.-

1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos:

a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos;

b) Los que resuelvan recursos;

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos;

d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso;

e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y

f) Los que deban serlo en virtud de ley.

2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.” (La negrita no es del original)

 

Ahora bien, este órgano asesor ha señalado previamente que, aunque los criterios técnicos no sean vinculantes, el jerarca u órgano decisor no puede desatenderlos de manera arbitraria. Si la Administración decide apartarse de un criterio técnico, debe exponer las razones de hecho y de derecho que justifican tal separación, pues actuar en sentido contrario a lo recomendado podría generar algún tipo de responsabilidad (Dictamen C-261-2011 del 24 de octubre de 2011).

 

Por otra parte, es importante indicar que, cuando el superior jerárquico decide apartarse del criterio técnico emitido y ordena al subalterno la ejecución del acto, entra en juego la figura jurídica sobre el deber de obediencia, regulado en el artículo 107 de la Ley N.° 6227, del 2 de mayo de 1978, el cual delimita el alcance de la jerarquía frente a la discrecionalidad técnica. Dicho artículo dispone:

 

“Artículo 107.-

1. Todo servidor público estará obligado a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior, con las limitaciones que establece este Capítulo.

2. El servidor no estará obligado a obedecer cuando el acto no provenga de un superior jerárquico sea o no inmediato.”

 

            El legislador estableció el deber de obediencia de todo servidor público frente a sus superiores; sin embargo, también previó la posibilidad de no acatar instrucciones cuando estas no provengan de una autoridad con relación jerárquica respecto del funcionario, garantizando así que la ejecución de los actos administrativos responda estrictamente a la cadena de mando legalmente establecida.

 

            Asimismo, en los artículos 108 y 109 de la Ley N.° 6227 citada se regulan los límites y mecanismos de salvaguarda de dicho deber. En el primero, se establece que el servidor no está obligado a obedecer cuando el acto ordenado sea manifiestamente delictivo, anteponiéndose el deber de legalidad. En el segundo, se regula el supuesto en que el subalterno estime que una orden es ilegal o improcedente sin constituir necesariamente un delito; en tal caso, debe formular una objeción por escrito ante el superior que la emite, exponiendo las razones de su oposición. Si, pese a ello, el jerarca ordena por escrito continuar con la ejecución, dicha constancia exime de responsabilidad al inferior, quien queda obligado a ejecutar lo ordenado, trasladándose las consecuencias jurídicas a quien reiteró la instrucción.

 

En síntesis, el régimen jurídico de los criterios técnicos en la Administración Pública evidencia un delicado equilibrio entre su carácter, por regla general, no vinculante y su indiscutible fuerza orientadora en la toma de decisiones, en tanto constituyen un parámetro de racionalidad, legalidad y control de la discrecionalidad administrativa. De ahí que su desatención no pueda ser arbitraria ni carente de motivación suficiente, ni tampoco pueda traducirse en consecuencias adversas para quienes los emiten en ejercicio de su independencia profesional. Sobre esta base, resulta pertinente examinar, en el siguiente apartado, la propuesta legislativa orientada a sancionar prácticas de acoso laboral vinculadas a la emisión de criterios técnicos.

 

 

IV. ANÁLISIS DEL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY.

 

La iniciativa está conformada por once artículos y un transitorio. En cuanto a su contenido, diez son contenido nuevo, y el artículo 11 que propone agregar un inciso l) al artículo 37 de la Ley N.° 1581 del 30 de mayo de 1953, Estatuto de Servicio Civil.

 

La propuesta se denomina “Protección del criterio técnico y la dignidad de la persona funcionaria pública”; sin embargo, a la luz del análisis precedente, el ordenamiento jurídico costarricense ya contempla mecanismos suficientes para resguardar la emisión de criterios técnicos por parte de los funcionarios. En realidad, la motivación central de la iniciativa se orienta a prevenir y sancionar prácticas de acoso laboral (mobbing) asociadas a la emisión de dichos criterios. En consecuencia, resultaría conveniente valorar una reformulación del título del proyecto, a fin de que refleje con mayor precisión su objeto material, centrándolo en la problemática del acoso laboral en el ámbito de la función pública.

 

Artículo 1

 

La propuesta establece el objeto de la ley en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 1- Objeto de la ley

La presente ley tiene como objeto proteger la independencia técnica y la dignidad de todas las personas trabajadoras comprendidas dentro del Poder Ejecutivo costarricense, evitando que sean marginadas, relegadas o despojadas de sus funciones mediante prácticas de ‘congelamiento’, represalia o acoso laboral, por el hecho de emitir criterios técnicos y/o profesionales.”

 

Desde el punto de vista del ordenamiento vigente, Costa Rica ya cuenta con instrumentos normativos orientados a prevenir y erradicar la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, entre ellos el Convenio sobre la violencia y el acoso, 2019 (Convenio OIT N.° 190), cuyo ámbito de protección es amplio y abarca tanto al sector público como al privado. En particular, su artículo 2 reconoce una cobertura extensiva que incluye diversas categorías de personas trabajadoras, independientemente de su situación contractual, y sin limitarse a un poder del Estado específico.

 

A la luz de lo anterior, el objeto propuesto presenta una delimitación subjetiva restrictiva, al circunscribirse exclusivamente al Poder Ejecutivo, lo que plantea un problema de técnica legislativa en términos de coherencia y sistematicidad con el marco internacional asumido por el país. Si la finalidad de la iniciativa es combatir el acoso laboral vinculado a la emisión de criterios técnicos, no se advierte, prima facie, una justificación suficiente para excluir a otros sectores de la Administración Pública en los que también se ejerce función técnica bajo relaciones jerárquicas.

 

En consecuencia, se recomienda valorar una reformulación del ámbito de aplicación de la norma, ya sea ampliándolo al conjunto de la Administración Pública o, en su defecto, incorporando una justificación expresa que sustente el trato diferenciado. De lo contrario, la restricción podría ser cuestionada desde la perspectiva del principio de igualdad y razonabilidad, en tanto establece una protección diferenciada sin una base objetiva y suficiente.

 

Artículo 2

 

            La propuesta de este artículo indica el ámbito de aplicación de la ley, la cual establece:

           

“ARTÍCULO 2- Ámbito de aplicación

Esta ley será aplicable únicamente a las personas funcionarias públicas adscritas al Poder Ejecutivo, incluyendo aquellas no sujetas al Régimen del Servicio Civil que laboren dentro de los ministerios, órganos o dependencias del Poder Ejecutivo.

No será aplicable a los demás Poderes de la República ni a las instituciones con autonomía constitucional o con regímenes especiales de empleo público, sin perjuicio de que estas adopten medidas similares en su normativa interna. “

 

            Como indicamos en la propuesta del artículo 1 del proyecto, limitar el ámbito de aplicación subjetiva, puede contrariar lo que establece la normativa existente, por lo que se recomienda valorar la razón de ser de este artículo también.

 

            Artículo 3

 

La propuesta define el “congelamiento” en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 3- Definición de congelar o congelamiento
Se entiende por congelar o congelamiento aquella práctica mediante la cual la persona funcionaria pública es apartada, marginada o despojada de sus responsabilidades técnicas o laborales, sin una justificación válida, debido a la emisión de criterios técnicos que no resultan del agrado de su superior jerárquico.”

 

La disposición introduce una manifestación específica de acoso laboral, identificada como “congelamiento”, entendida como la desnaturalización funcional del puesto mediante la marginación o vaciamiento de funciones. No obstante, desde la perspectiva del marco jurídico vigente, tanto el Convenio sobre la violencia y el acoso, 2019 (Convenio OIT N.° 190), como la legislación laboral nacional —incluido el Código de Trabajo y la Reforma Procesal Laboral— adoptan definiciones amplias y abiertas de acoso, que permiten subsumir diversas conductas sin necesidad de tipificaciones excesivamente cerradas.

 

En ese sentido, la definición propuesta podría generar problemas de técnica legislativa, en la medida en que introduce una categoría específica que, por su formulación, podría interpretarse como taxativa o limitativa, excluyendo otras formas de acoso funcional similares que no encajen estrictamente en sus elementos. Asimismo, el uso de expresiones como “que no resultan del agrado del superior jerárquico” incorpora un componente subjetivo que podría dificultar su acreditación en sede administrativa o judicial.

 

En consecuencia, se recomienda valorar una reformulación de la disposición, ya sea integrando el “congelamiento” como una modalidad ejemplificativa dentro de una definición más amplia de acoso laboral, o bien ajustando su redacción para evitar interpretaciones restrictivas y dotarla de mayor objetividad jurídica, alineándola con los estándares normativos nacionales e internacionales vigentes.

 

            Artículo 4

 

En este articulado proponen establecer los principios rectores que lleva la ley, en este se indica:

 

“ARTÍCULO 4- Principios rectores

Esta ley se fundamenta en los siguientes principios:

Independencia técnica: garantiza que las personas funcionarias públicas puedan emitir criterios y decisiones técnicas basadas en conocimiento especializado, sin presiones indebidas ni temor a represalias.

Dignidad en el trabajo: reconoce el derecho de toda persona funcionaria a desempeñar sus funciones en un ambiente de respeto, libre de humillaciones, marginación o degradación de sus responsabilidades.

Protección laboral: establece que cualquier acción que implique “congelamiento” será considerada como una violación de los derechos laborales y humanos, asegurando la tutela efectiva de la persona afectada.

Debido proceso y seguridad jurídica: garantiza que toda reasignación de funciones o medida disciplinaria se realice mediante procedimientos claros, motivados y respetando los derechos de defensa de la persona funcionaria.

No represalia: prohíbe expresamente que la emisión de criterios técnicos o el ejercicio de deberes profesionales sea causa de sanción, marginación o aislamiento.

Transparencia institucional: obliga a que toda decisión relacionada con la reasignación de funciones o sanción disciplinaria se documente, justifique y se encuentre disponible para control interno y externo.

Respeto a la dignidad humana y los derechos humanos laborales: integra los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica en materia de derechos humanos, reafirmando que la función pública debe ejercerse en coherencia con los valores de igualdad, equidad y justicia social.”

 

Esta propuesta se encuentra acorde con los principios de las normas ya existentes que regulan el tema del acoso laboral y como se desarrolló en el segundo apartado, con lo que establece la Ley N°6227 del del 02 de mayo de 1978, de la Independencia técnica, por lo que su aprobación o no, es discrecionalidad del legislador.

 

Artículo 5

 

Respecto a esta propuesta, establece la prohibición de congelamiento para las personas funcionarias de la siguiente manera:

 

“ARTÍCULO 5- Prohibición del “congelamiento” de personas funcionarias públicas

Se prohíbe expresamente cualquier forma de “congelamiento” o marginación de las personas funcionarias públicas del Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones, por razones relacionadas con la emisión de criterios técnicos que resulten incómodos y/o inconvenientes para las autoridades superiores.”

            La disposición configura una prohibición expresa de una modalidad específica de acoso laboral vinculada a la emisión de criterios técnicos. No obstante, desde la perspectiva de técnica legislativa, la norma presenta una doble cuestión: por un lado, reitera —bajo una denominación particular— conductas que ya podrían subsumirse dentro de las prohibiciones generales de acoso laboral existentes en el ordenamiento; y, por otro, emplea expresiones como “incómodos” o “inconvenientes”, que incorporan un elemento subjetivo que podría dificultar su determinación objetiva y su aplicación práctica.

Adicionalmente, al igual que en el artículo 1, la prohibición se circunscribe únicamente a las personas funcionarias del Poder Ejecutivo, lo que introduce una delimitación subjetiva que no necesariamente se corresponde con la amplitud de los estándares internacionales en materia de violencia y acoso en el trabajo, los cuales abarcan tanto el sector público como el privado. Esta restricción requiere, al menos, una justificación expresa que explique la opción legislativa adoptada.

 

En consecuencia, se recomienda valorar una reformulación de la norma en dos sentidos: primero, ajustando su redacción para dotarla de mayor objetividad y precisión jurídica; y segundo, revisando su ámbito de aplicación, ya sea para ampliarlo al conjunto de la Administración Pública o para fundamentar adecuadamente el tratamiento diferenciado, a fin de asegurar su coherencia con el marco normativo vigente y reducir eventuales cuestionamientos desde la perspectiva del principio de igualdad y razonabilidad.

 

Artículo 6

 

En este artículo se establece el procedimiento para reasignación de funciones de esta manera:

 

“ARTÍCULO 6- Procedimiento para la reasignación de funciones

La reasignación de funciones dentro del Poder Ejecutivo sólo podrá realizarse bajo los siguientes criterios:

a) Que las nuevas funciones asignadas correspondan con el perfil profesional y/o la atinencia de la persona funcionaria pública.

b) Que exista una justificación fundada, por escrito, de la necesidad de reasignar a la persona funcionaria pública.

c) Que se respete el debido proceso en cualquier decisión que afecte los derechos laborales de la persona funcionaria pública.”

 

            La disposición introduce parámetros sustantivos y procedimentales para la reasignación de funciones, orientados a evitar desviaciones como el “congelamiento” funcional. Sin embargo, desde la perspectiva del ordenamiento vigente, esta materia ya se encuentra regulada en diversos cuerpos normativos, entre ellos el Estatuto de Servicio Civil, la Ley de Salarios de la Administración Pública y la Ley Marco de Empleo Público, los cuales establecen reglas sobre movilidad funcional, clasificación de puestos, atinencia y garantías del debido proceso.

 

En ese sentido, la incorporación de una regulación adicional podría generar problemas de técnica legislativa, particularmente en términos de duplicidad normativa, dispersión regulatoria o incluso contradicciones interpretativas si no se articula expresamente con los regímenes existentes. Asimismo, la norma propuesta no distingue entre los distintos regímenes de empleo público, lo que podría dificultar su aplicación uniforme dentro del propio Poder Ejecutivo.

 

En consecuencia, se recomienda valorar una reformulación que establezca con claridad su carácter complementario o especial respecto del marco vigente, o bien que remita expresamente a las normas aplicables en materia de empleo público. Alternativamente, podría optarse por reforzar, dentro de esos mismos regímenes, las garantías frente a reasignaciones indebidas, evitando así la proliferación de disposiciones paralelas y asegurando mayor coherencia sistemática.

 

            Artículo 7

 

En esta propuesta se quiere establecer una garantía de permanencia en el desempeño de sus funciones de esta manera:

           

“ARTÍCULO 7- Garantía de permanencia en funciones especializadas

Las personas funcionarias públicas que desempeñen funciones técnicas o especializadas no podrán ser removidas de sus funciones por razones que no estén directamente relacionadas con el desempeño objetivo de sus tareas, salvo mutuo acuerdo o razones justificadas que lo ameriten.”

            La disposición introduce una garantía orientada a proteger la estabilidad funcional de quienes ejercen labores técnicas o especializadas, evitando su remoción por motivos ajenos al desempeño objetivo. En términos generales, la iniciativa resulta coherente con los principios que informan el régimen de empleo público, en particular aquellos vinculados a la estabilidad, la idoneidad y la proscripción de decisiones arbitrarias en la gestión del personal.

No obstante, desde la perspectiva de técnica normativa, la redacción presenta cierto grado de indeterminación, especialmente en expresiones como “razones justificadas que lo ameriten”, lo que podría generar dificultades interpretativas o márgenes amplios de discrecionalidad. Asimismo, la norma debe analizarse en relación con las potestades de organización administrativa y movilidad funcional reconocidas a la Administración, a fin de evitar restricciones excesivas que puedan afectar la gestión eficiente del recurso humano.

 

En consecuencia, se recomienda precisar los supuestos que habilitan la remoción o, al menos, vincularlos expresamente a criterios objetivos previamente definidos en el ordenamiento (como necesidades del servicio, reestructuraciones organizativas o evaluaciones de desempeño), de modo que se garantice un adecuado equilibrio entre la protección de la función técnica y las potestades de dirección administrativa.

 

Artículo 8

 

“ARTÍCULO 8- Sanciones por abuso de autoridad

Los jefes directos o cualquier persona con autoridad sobre la persona funcionaria pública que utilice el “congelamiento” como represalia por la emisión de criterios técnicos y/o profesionales serán sancionados administrativamente por la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), sin perjuicio de las sanciones aplicables en el Régimen de Servicio Civil o en los estatutos especiales que correspondan.

Las sanciones podrán incluir amonestaciones, suspensión y, en casos graves o reiterados, la destitución, conforme a los procedimientos establecidos en la legislación laboral y administrativa vigente.”

            La disposición introduce un régimen sancionatorio específico; sin embargo, desde la perspectiva de técnica jurídica, presenta una problemática de delimitación competencial. En el ámbito del empleo público, la potestad disciplinaria corresponde, por regla general, a la propia Administración empleadora, a través de sus órganos internos y conforme a los regímenes estatutarios aplicables (Servicio Civil u otros regímenes especiales). La atribución directa de competencia sancionadora a la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo podría generar conflictos de competencias o duplicidad de procedimientos.

Asimismo, la norma no distingue entre los distintos niveles jerárquicos ni entre los diversos regímenes de empleo público, lo que podría dificultar su aplicación práctica, especialmente en lo relativo a quién instruye el procedimiento, quién impone la sanción y bajo qué normativa procedimental se rige cada caso.

 

En consecuencia, se recomienda valorar una reformulación que precise el rol del MTSS —eventualmente como órgano de inspección, denuncia o apoyo técnico, y no necesariamente como autoridad sancionadora en el sector público— y que articule expresamente esta disposición con los regímenes disciplinarios vigentes. Igualmente, sería conveniente definir con mayor claridad el procedimiento aplicable y la autoridad competente en función del régimen jurídico de la persona funcionaria, a fin de evitar vacíos o conflictos interpretativos.

 

Artículo 9

 

            En este enunciado, se plantea la posibilidad de que la denuncia que presente el funcionario del Poder Ejecutivo que sufra el congelamiento sea de forma confidencial, la cual se presenta de la siguiente forma:

 

“ARTÍCULO 9- Mecanismo de denuncia confidencial

Se establecerá un protocolo confidencial e independiente dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, para que las personas funcionarias públicas del Poder Ejecutivo puedan denunciar situaciones de “congelamiento” o cualquier represalia por la emisión de criterios técnicos y/o profesionales.”

            La disposición introduce un canal de denuncia con carácter confidencial, lo cual resulta consistente con las buenas prácticas en materia de protección de denunciantes y prevención del acoso laboral. No obstante, desde la perspectiva de técnica jurídica, la norma plantea interrogantes en cuanto a la delimitación de competencias, en tanto asigna a la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo un rol que podría exceder sus funciones tradicionales en el ámbito del empleo público, donde los mecanismos disciplinarios suelen residir en la propia Administración empleadora.

Adicionalmente, el concepto de “confidencialidad” requiere ser precisado, a fin de garantizar su compatibilidad con el debido proceso, particularmente en lo relativo al derecho de defensa de la persona denunciada. La ausencia de reglas claras sobre el tratamiento de la información, las etapas del procedimiento y la eventual articulación con los regímenes disciplinarios vigentes podría generar incertidumbre en su aplicación.

 

Asimismo, al igual que en disposiciones anteriores, el ámbito subjetivo de la norma se limita al Poder Ejecutivo, lo que plantea cuestionamientos en términos de coherencia con estándares más amplios en materia de protección frente al acoso laboral.

 

En consecuencia, se recomienda valorar una reformulación que precise el rol del Ministerio de Trabajo eventualmente como instancia receptora o canal de denuncia, pero articulada con las autoridades disciplinarias competentes, además que desarrolle el alcance de la confidencialidad en armonía con el debido proceso y revise el ámbito de aplicación de la norma o justifique expresamente su delimitación.

 

            Artículo 10

 

            En este artículo proponen que se reincorpore a la persona a sus funciones originales de esta manera:

 

   “ARTÍCULO 10- Reincorporación a funciones originales

Las personas funcionarias públicas que demuestren haber sido objeto de “congelamiento” deberán ser reincorporadas a sus funciones originales o a otras de igual o superior relevancia técnica, dentro de un plazo de treinta (30) días hábiles a partir de la resolución que así lo determine.”

 

La disposición introduce una consecuencia jurídica específica frente a la acreditación de una situación de “congelamiento”, consistente en la restitución funcional de la persona afectada. Desde la perspectiva del ordenamiento vigente, el sistema jurídico ya contempla mecanismos de tutela frente a actos lesivos en el ámbito laboral y administrativo, tanto en sede administrativa como judicial, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares y la eventual reinstalación en el puesto. En el caso de las personas funcionarias sujetas al Régimen de Servicio Civil, dichas controversias pueden ser conocidas por el Tribunal de Servicio Civil, en el marco de la protección del principio de mérito y la estabilidad en el empleo público.

 

En ese sentido, la norma propuesta podría generar problemas de técnica legislativa en la medida en que introduce una consecuencia que ya podría derivarse de los mecanismos existentes, sin precisar su articulación con estos ni definir con claridad la autoridad competente para ordenar y ejecutar la reincorporación. Asimismo, la fijación de un plazo específico de treinta días hábiles requiere ser analizada en función de la viabilidad operativa y de su compatibilidad con los procedimientos administrativos y jurisdiccionales aplicables.

 

En consecuencia, se recomienda valorar si la disposición aporta un régimen especial necesario o si, por el contrario, resulta redundante respecto de las vías de tutela ya previstas en el ordenamiento. En caso de mantenerse, sería conveniente precisar su naturaleza (administrativa o jurisdiccional), la autoridad competente para su ejecución y su coordinación con los regímenes vigentes, a fin de evitar duplicidades o conflictos interpretativos.

 

Artículo 11

 

            Este numeral propone adicionar un inciso al artículo 37 de la Ley N° 1581 Estatuto del Servicio Civil, el indica:

 

“ARTÍCULO 11- Reformas al Estatuto del Servicio Civil, Ley n.º 1581

Agréguese un inciso l) al artículo 37 para que se lea:

Artículo 37- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

(…)

l) Emitir criterios técnicos en el ejercicio de sus funciones sin temor a represalias, acoso, marginación o “congelamiento”.

 

            De lo propuesto, va con el espíritu de los instrumentos internacionales y con la normativa interna que regulan el tema del acoso en nuestro país, por lo que queda a criterio del legislador su aprobación o no.

 

Transitorio I

 

El transitorio otorga al Poder Ejecutivo un plazo de seis meses, a partir de la publicación de la ley, para emitir un reglamento específico que contemple los procedimientos de denuncia, inspección y eventual sanción, a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como la coordinación con las instancias internas de cada institución.

 

Desde el punto de vista formal, al tratarse de un único transitorio, se recomienda suprimir la numeración (“Transitorio I”), a fin de evitar inconsistencias de técnica legislativa.

 

En cuanto al contenido, debe tenerse presente que, conforme al principio de legalidad en materia sancionadora, la tipificación de infracciones y la determinación de las sanciones corresponden a la ley, no pudiendo ser creadas vía reglamento. En consecuencia, el desarrollo reglamentario debe limitarse a aspectos procedimentales, operativos o de coordinación institucional, sin innovar en materia de conductas sancionables ni en la naturaleza o alcance de las sanciones.

 

Finalmente, el plazo de seis meses se ubica dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador; no obstante, resulta recomendable precisar el alcance del reglamento y asegurar su adecuada articulación con los regímenes disciplinarios existentes y con las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a fin de evitar solapamientos o vacíos en la implementación de la ley.

 

V. CONCLUSIONES

 

De conformidad con el análisis efectuado, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley sometido a consulta, si bien responde a una finalidad legítima —proteger a las personas funcionarias públicas frente a eventuales represalias derivadas de la emisión de criterios técnicos—, presenta debilidades relevantes desde la perspectiva de la técnica legislativa y la coherencia del ordenamiento jurídico.

 

Asimismo, la iniciativa introduce disposiciones que, en varios extremos, replican o se superponen con regulaciones ya existentes en materia de empleo público, acoso laboral y responsabilidad administrativa, lo que podría generar duplicidad normativa, dispersión regulatoria e inseguridad jurídica. A ello se suman problemas en la delimitación de competencias, particularmente en lo relativo al rol atribuido al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que podría interferir con la potestad disciplinaria propia de la Administración empleadora, así como el uso de conceptos indeterminados que dificultarían su aplicación práctica. De igual forma, la restricción del ámbito de aplicación al Poder Ejecutivo carece de una justificación objetiva evidente, lo que podría suscitar cuestionamientos desde la perspectiva del principio de igualdad y razonabilidad.

 

En ese contexto, se recomienda valorar una reformulación integral del proyecto que permita precisar su objeto, evitar la creación de regímenes paralelos innecesarios y asegurar su adecuada articulación con el marco normativo vigente, particularmente en lo relativo a los distintos regímenes de empleo público y a la distribución de competencias administrativas. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde reiterar que la decisión sobre la conveniencia y oportunidad de su aprobación se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa de la Asamblea Legislativa.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría   

 

 

SPC/AZL/jill

Cód. 1721-2026

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-OJ-083-2026

ALCANCE DE LOS CRITERIOS TÉCNICOS EN LA ADMINISTRACIÓN. LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ACOSO LABORAL. EMPLEO PÚBLICO. POTESTAD DISCIPLINARIA DEL EMPLEADOR. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

La señora Daniela Agüero Bermúdez de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa, requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 25.280 titulado “Protección del criterio técnico y la dignidad de la persona funcionaria pública”.

 

Mediante opinión jurídica PGR-OJ-083-2026 del 08 de junio del 2026, suscrita por la Procuradora Silvia Patiño Cruz y la abogada de la Procuraduría Amalia Zeledón Lostalo, se concluyó que, el proyecto de ley si bien responde a una finalidad legítima —proteger a las personas funcionarias públicas frente a eventuales represalias derivadas de la emisión de criterios técnicos—, presenta debilidades relevantes desde la perspectiva de la técnica legislativa y la coherencia del ordenamiento jurídico.

 

La iniciativa introduce disposiciones que, en varios extremos, replican o se superponen con regulaciones ya existentes en materia de empleo público, acoso laboral y responsabilidad administrativa, lo que podría generar duplicidad normativa, dispersión regulatoria e inseguridad jurídica. A ello se suman problemas en la delimitación de competencias, particularmente en lo relativo al rol atribuido al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que podría interferir con la potestad disciplinaria propia de la Administración empleadora, así como el uso de conceptos indeterminados que dificultarían su aplicación práctica. De igual forma, la restricción del ámbito de aplicación al Poder Ejecutivo carece de una justificación objetiva evidente, lo que podría suscitar cuestionamientos desde la perspectiva del principio de igualdad y razonabilidad.

 

En ese contexto, se recomienda valorar una reformulación integral del proyecto que permita precisar su objeto, evitar la creación de regímenes paralelos innecesarios y asegurar su adecuada articulación con el marco normativo vigente, particularmente en lo relativo a los distintos regímenes de empleo público y a la distribución de competencias administrativas. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde reiterar que la decisión sobre la conveniencia y oportunidad de su aprobación se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa de la Asamblea Legislativa.