Dictamen : 253 - del 18/12/2025

18 de diciembre de 2025

PGR-C-253-2025

 

Señora

Adirman Miranda Mejía

Directora

Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° 911-DI-2024-2957, recibido en esta oficina el 27 de noviembre de 2024, mediante el cual solicitó nuestro criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

¿Desde el punto de vista jurídico existe la posibilidad de pertenencia y/o permanencia de los funcionarios contratados con cargo al presupuesto del Sistema de Emergencias 9-1-1 como cotizantes al Fondo de Garantías y Ahorros del Instituto Costarricense de Electricidad?

Se indica en su oficio que considera pertinente consultar a esta Procuraduría General acerca de la posibilidad a de pertenencia y/o permanencia de los funcionarios contratados con cargo al presupuesto del Sistema de Emergencias 9-1-1, por su calidad de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental del ICE, al Fondo de Ahorro y Garantía del ICE, que fue creado por reforma al artículo 17 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), practicada por medio del artículo único de la Ley N° 3625 de 16 de diciembre de 1965.

Asimismo, se indica que, en caso afirmativo, se consulta bajo cuáles condiciones o fundamento se puede realizar esa afirmación, atendiendo a las disposiciones de administración y fijación del Consejo Directivo de ICE, para determinar a cuáles funcionarios se les considera como personal permanente de la Institución.

A efectos de cumplir con los criterios de admisibilidad, se adjuntó a su consulta el criterio técnico-jurídico de la asesoría legal externa de la institución, con motivo de visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados (oficio 02-911-2024 y oficio de ampliación del criterio).

            En dicho criterio se concluye que, aunque el Sistema de Emergencias 9-1-1 tiene autonomía en la gestión de su personal, estos empleados podrían ser considerados como parte del personal permanente del ICE, y por lo tanto, tener derecho a participar en dicho Fondo, en la medida en que la normativa no hace una distinción –exclusión– específica al respecto. Resalta el principio general de derecho que indica que no es lícito hacer distinciones donde la ley no las hace.

Asimismo, señala que cualquier interpretación que excluya a los empleados del Sistema de Emergencias 9-1-1 del Fondo podría violar principios constitucionales y generar situaciones jurídicas discriminatorias, ya que el fondo tiene como objetivo el bienestar social y la solidaridad entre los empleados del ICE.

Se señala que la norma que establece la exclusión del personal del Sistema de Emergencias 9-1-1 del Fondo de Ahorro y Garantía también permite cierta flexibilidad, pues el Consejo Directivo tiene la facultad de incluir, como cotizantes, a personal que no cumpla con los requisitos establecidos para ser considerados permanentes según la reforma practicada al Reglamento en el año 2023. Por lo tanto, aunque el personal contratado con cargo al presupuesto del Sistema de Emergencias 9-1-1 no cumpla con los requisitos iniciales, podrían ser afiliados al Fondo mediante una excepción aprobada por el Consejo Directivo.

I.-        El Fondo de Garantías y Ahorro del ICE, su origen normativo y las reglas para su afiliación

            La consulta planteada requiere el análisis de varios aspectos que están involucrados para efectos de rendir el criterio solicitado. Ante ello, los abordaremos en un orden lógico que logre desentrañar la inquietud planteada y permita arribar a una conclusión adecuada.

            Dado que la consulta de mérito se refiere a la posibilidad de pertenencia al Fondo de Garantías y Ahorros del Instituto Costarricense de Electricidad (FGA), lo primero que debemos esclarecer es la creación y naturaleza de dicho fondo, así como las reglas que imperan para constituirse en afiliado, dado que ello es lo que finalmente permitirá determinar si cabe la posibilidad de que los funcionarios que laboran para el Sistema de Emergencias 9-1-1 puedan pertenecer a dicha organización.

Así, tenemos que su consolidación se remonta al año 1965, cuando se promulgó la Ley N° 3625 de fecha 16 de diciembre de 1965, norma que adicionó un tercer párrafo al artículo 17 de la Ley N° 449 de fecha 8 de abril de 1949 (Ley de Creación del Instituto Costarricense de Electricidad), en la siguiente forma:

“Artículo 17.- La política financiera del Instituto será la de capitalizar las utilidades netas que obtenga de la venta de energía eléctrica y de cualquier otra fuente que las tuviere, en la financiación y ejecución de los planes nacionales de electrificación e impulso de la industria a base de la energía eléctrica.

El Gobierno no derivará ninguna parte de esas utilidades, pues el Instituto no deberá ser considerado como una fuente productora de ingresos para el Fisco, sino que deberá usar todos los medios a su disposición para incrementar la producción de energía eléctrica como industria básica de la Nación.

El Instituto deberá destinar las reservas y fondos constituidos con ese objeto, al pago de prestaciones laborales y fondo de garantías y ahorro del personal permanente, y continuar efectuando los aportes correspondientes en una suma no menor a la aportada por los funcionarios y empleados que coticen para el fondo. El fondo aportado por el Instituto le pertenecerá a éste y será utilizado para los objetivos propuestos, de acuerdo con las normas que al respecto dicte su Consejo Director. El personal permanente, según calificación del mismo Consejo, deberá cotizar para el fondo con una suma no menor del cinco por ciento mensual de sus salarios.”

(Adicionado por el artículo único de la Ley Nº 3625 de 16 de diciembre de 1965) (énfasis suplido)

            Asimismo, al producirse luego la apertura del mercado de telecomunicaciones, fue promulgada la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008 (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), que vino a establecer una serie de regulaciones respecto al ICE, y, sobre el punto que aquí nos interesa, se incluyó la siguiente norma:

“CONSOLIDACIÓN DEL FONDO DE GARANTÍAS Y AHORRO, FONDO DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS Y DERECHOS LABORALES

 

ARTÍCULO 30.- Fondo de Garantías y Ahorro de los Empleados Permanentes.

De conformidad con la Ley N.° 3625, de 16 de diciembre de 1965, el ICE contará con el Fondo de Garantías y Ahorro de los Empleados Permanentes, en adelante denominado el Fondo.

El Consejo Directivo seguirá dictando las normas y los reglamentos que regulan dicho Fondo.

El Fondo podrá adquirir títulos valores del ICE y sus empresas, en forma directa hasta por la cantidad máxima autorizada previamente por el Consejo Directivo.” (énfasis suplido)

Así, vemos que este Fondo de Garantías y Ahorros está instaurado para el personal permanente del ICE, y claramente debe regirse por las normas que al respecto dicte el Consejo Directivo. Precisamente bajo ese entendido tenemos que ese Consejo aprobó el actual Reglamento para la Operación del Fondo de Garantías y Ahorro y del Fondo de Pensiones Complementarias de los Empleados Permanentes del Instituto Costarricense de Electricidad (Reglamento N° 6574-D del 16 de mayo de 2023)^[1], que establece una serie de disposiciones que resultan de suma importancia para resolver la consulta planteada. Al respecto, nos permitimos transcribir las siguientes normas:

“Artículo 1°. Objeto. El presente Reglamento tiene por objeto regular la administración, la operación, el otorgamiento de beneficios y las obligaciones de los afiliados del Fondo de Garantías y Ahorro y el Fondo de Pensiones Complementarias del Instituto Costarricense de Electricidad. El Fondo de Garantías y Ahorro y el Fondo de Pensiones Complementarias del ICE, tendrán como objetivos los siguientes:

 

1.Ser la mejor alternativa para la solución de necesidades financieras para el bienestar social y disfrute de los afiliados.

 

2.Procurar la sostenibilidad financiera mediante una gestión activa de los recursos.

 

3.Brindar un servicio de calidad a sus afiliados.

 

4.Regular una adecuada administración en cuanto a las fuentes de financiamiento y los beneficios definidos.

 

5.Garantizar la estructura de Gobierno Corporativo para el cumplimiento de la regulación vigente.

 

6.Ejecutar el pago de las prestaciones laborales de los trabajadores del ICE, que se encuentra en administración del Fondo de Garantías y Ahorro.

 

El cumplimiento de los objetivos descritos permitirá contribuir con el bienestar y la calidad de vida de los trabajadores permanentes del ICE, fomentando el ahorro y ofreciendo servicios y productos financieros de calidad, así como el otorgamiento de una pensión complementaria y el pago de las prestaciones laborales, a partir de una gestión responsable y eficiente de los recursos administrados.

 

Artículo 2°. Alcance.

El presente Reglamento es de acatamiento obligatorio para la Junta Administrativa, la Administración del FGA y del FPC y para todos los empleados permanentes del ICE.

 

Artículo 5°. Definiciones.

Para los efectos de aplicación e interpretación de este Reglamento, se definen los siguientes términos:

(…)

Personal permanente: Corresponde para efectos exclusivos del otorgamiento de beneficios del FGA y del FPC, al personal que tiene un contrato de trabajo por tiempo indefinido (acorde con lo regulado en el Estatuto de Personal del ICE o el Reglamento Autónomo Laboral), así como, el personal ocasional cuya modalidad de contrato es por obra o tiempo determinado (regulado en el Estatuto de Personal del ICE) que habiendo cumplido un año en esa condición adquiera los derechos del personal permanente y, aquellos otros cotizantes que así los califique el Consejo Directivo, de conformidad con la Ley 3625. Entiéndase para efectos del presente Reglamento sinónimos de la palabra personal permanente: trabajador, funcionario, empleado o cliente.

(…)

 

Artículo 7°. Constitución. El Fondo de Garantías y Ahorro de los servidores permanentes del Instituto Costarricense de Electricidad, se constituye por el Fondo de Garantías y Ahorro y el Fondo de Pensiones Complementarias. Son miembros del Fondo el personal permanente que se ajuste a la definición incluida en las disposiciones del presente Reglamento.

 

Artículo 23°. Beneficios.

El FGA otorgará beneficios a los trabajadores permanentes, de acuerdo con lo establecido en este Reglamento. El perfil de beneficios del FGA para sus miembros es: concesión de préstamos, distribución de intereses, liquidaciones de ahorro y compensaciones, el Fondo Mutualista y cualquier otro servicio o beneficio que defina la Junta Administrativa del FGA, sin perjuicio de la sana administración financiera del mismo.

El otorgamiento de los beneficios que brinda el FGA estará sujeto a la disponibilidad de liquidez y a la priorización que sobre ellos defina la Junta Administrativa, en función del cumplimiento de todas las obligaciones y compromisos que la normativa le establece.

 

Artículo 60°. Revisiones y actualizaciones.

 

Corresponde exclusivamente al Consejo Directivo aprobar las modificaciones al presente Reglamento para el mejor cumplimiento de los propósitos del FGA y FPC, así como resolver aquellos casos en que exista algún conflicto y se requiera la interpretación auténtica de las disposiciones de éste, sin que pueda alegarse en contra de esas facultades derechos adquiridos por los empleados.

Corresponde a la Junta Administrativa aprobar el Manual de Procedimientos para el trámite y otorgamiento de los beneficios aquí estipulados, así como los mecanismos de control.

 

Artículo 61°. Aspectos no regulados Los aspectos no regulados en este Reglamento, los desarrollará la Junta Administrativa del Fondo y deberán ser sometidos a la aprobación del Consejo Directivo.”

 

            Como podemos apreciar, existe un elemento fundamental a efectos de determinar quiénes pueden pertenecer a este Fondo, cual es que se trate del personal permanente del Instituto. El alcance de ese concepto fue definido por el propio reglamento (artículo 5), definición que cubre tres supuestos de hecho:

 

·         personal que tiene un contrato de trabajo por tiempo indefinido (acorde con lo regulado en el Estatuto de Personal del ICE o el Reglamento Autónomo Laboral),

 

·         personal ocasional cuya modalidad de contrato es por obra o tiempo determinado (regulado en el Estatuto de Personal del ICE) que habiendo cumplido un año en esa condición adquiera los derechos del personal permanente, y

 

·         otros cotizantes que así los califique el Consejo Directivo, de conformidad con la Ley 3625.

Con lo hasta aquí expuesto, se advierte como probable que, originalmente, el concepto de personal permanente recogido en la reforma de ley del año 1965 obedecía a la finalidad de hacer una distinción con los trabajadores ocasionales que usualmente el ICE necesita contratar, dada la naturaleza de sus funciones, sobre todo en el desarrollo de obras de infraestructura.

 

De ahí que esa norma tiene una lógica histórica y coyuntural, atendiendo a la estructura organizacional del ICE para ese momento. Sería mucho tiempo después que legalmente se creó el Sistema de Emergencias 9-1-1 como un órgano desconcentrado adscrito al instituto. No obstante, nótese que ya desde aquella reforma del año 1965 se dejó legalmente prevista la importante competencia del Consejo Directivo para el dictado de las normas que han de regir el funcionamiento del FGA.

 

II.-       Creación y naturaleza del Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Tenemos que el Sistema de Emergencias 9-1-1 constituye un órgano desconcentrado del ICE, razón por la cual cabría explorar si, en la actualidad, los trabajadores al servicio de un órgano de esta naturaleza podrían eventualmente recibir una calificación que los incluya dentro de esa definición de personal permanente, al amparo del ya mencionado artículo 5° del Reglamento del Fondo N° 6574-D.

 

Así las cosas, corresponde ahora analizar el régimen jurídico del Sistema de Emergencias 9-1-1 y su relación con el ICE. Este sistema tiene origen en la Ley N° 7566 del 18 de diciembre de 1995 (Ley de Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1), cuyo texto señala lo siguiente:

ARTICULO 1.- Creación

 

Créase el Sistema de Emergencias 9-1-1, con cobertura en todo el territorio nacional y adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo será participar, oportuna y eficientemente, en la atención de situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes.

 

El nivel de desconcentración será máximo, según el inciso 3) del artículo 83, de la Sección I, Capítulo III, Título III de la Ley General de la Administración Pública, respecto a las competencias que, de manera exclusiva, la presente ley asigna al Sistema.

(Así reformado por el artículo único de la ley Nº 7663 de 21 de marzo de 1997)

 

ARTICULO 2.- Regulación

 

El Sistema tiene personalidad jurídica instrumental y su organización y actividad serán reguladas por el Derecho Público.

 

El ejercicio de la personalidad jurídica instrumental se utilizará en los actos que el Sistema ejecute, para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad.

 

Para estos fines, el Órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional, y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio.

(Así reformado por el artículo único de la ley Nº 7663 de 21 de marzo de 1997)

 

Artículo 14- Leyes aplicables

 

En cuanto al recurso humano exclusivamente^[2], al Sistema de Emergencias 9-1-1 se le aplicará lo dispuesto en la Ley N° 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008, toda vez que es un órgano adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

(Así adicionado por el artículo 1º de la ley No.7740 de 19 de diciembre de 1997. Además, ordena correr la numeración subsiguiente)

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 9547 del 25 de abril del 2018)

 

            Como vemos, el Sistema de Emergencias 9-1-1 fue constituido como un órgano desconcentrado del ICE, en grado máximo, para el ejercicio de sus competencias específicas en materia de atención oportuna y eficiente de situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes. Lo anterior, a través de un sistema de comunicación centralizado mediante un solo número de emergencia, con cobertura nacional.^[3]

Ahora bien, en esa condición de órgano desconcentrado, resulta indispensable analizar su grado de vinculación con la estructura institucional del ICE. Sobre el particular, nuestro dictamen N° C-109-2020 del 31 de marzo del 2020 apunta lo siguiente:

 

“II.- Sistema de Emergencias 9-1-1, como órgano de desconcentración máxima del Instituto Costarricense de Electricidad -institución autónoma-

 

Comencemos por analizar la especial naturaleza jurídica del Sistema de Emergencias 9-1-1 y en función de ello, analizar si se encuadra o no dentro del supuesto de aplicación de la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas No. 9635 de 3 de diciembre de 2018, concretamente su Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-, que con innegable vocación de uniformidad y homogeneidad, y como una opción constitucionalmente válida (art. 192 constitucional) de regular las condiciones retributivas, introdujo importantes reformas en el empleo público.

A partir de lo dispuesto por la Ley No. 7566 del 18 de diciembre de 1995, hemos conceptuado que el Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano parte de la estructura del Instituto Costarricense de Electricidad, titular de una competencia desconcentrada, calificada por el legislador como de grado máximo (art. 1) (Dictámenes C-176-96, de 18 de octubre de 1996; C-165-97, de 1 de setiembre de 1997; C-104-99, de 26 de mayo de 1999; C-282-2011, de 21 de noviembre de 2011; C-318-2011, de 16 de diciembre de 2011). Y siendo que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias a favor de órganos de una misma persona jurídica (OJ-174-2003, de 17 de setiembre de 2003), hemos reconocido que dentro del ámbito no desconcentrado, podría el Sistema estar sujeto a las regulaciones o restricciones que se le impongan al citado Instituto, sin que ello implique de modo alguno la aplicación automática y por extensión del régimen jurídico que se establece para el Instituto Costarricense de Electricidad (C-076-00, de 12 de abril de 2000 y C-281-2001, de 8 de octubre de 2001).

Habiendo precisado la naturaleza jurídica del Sistema de Emergencias 9-1-1, procede analizar si como tal puede ser incluido dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley de Fortalecimiento.

Conforme a lo dispuesto por el ordinal 26 de la Ley Salarios de la Administración Pública, introducido por la Ley No. 9635, las disposiciones normativas del Capítulo denominado Ordenamiento del Sistema Retributivo y del Auxilio de Cesantía para el Sector Público, resulta aplicable a:

 

“1. La Administración central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

2. La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.”

 

Enunciación que replica íntegramente el artículo 3 del Reglamento al Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Decreto Ejecutivo n.°41564-MIDEPLAN-H del 11 de febrero del 2019 y sus reformas).

 

Ahora bien, aun cuando recientemente hemos reconocido que no todo ente público está comprendido en el ámbito subjetivo de aquella normativa, sino solo aquellos expresamente enunciados por aquella, según voluntad legislativa -arts. 26 de la Ley Salarios de la Administración Pública, introducido por la Ley No. 9635, y 3 de su Reglamento- (Dictamen C-060-2020, de 20 de febrero de 2020), en estricta observancia del acto legislativo de creación del Sistema de Emergencias 9-1-1 como un órgano desconcentrado en grado máximo, que no es titular de una personalidad jurídica plena y de su expresa “adscripción” al ICE (art. 1 de la Ley No. 7566), y partiendo un diáfano criterio orgánico, según el cual: la desconcentración es una técnica de distribución de competencias a favor de órganos de una misma persona jurídica, podemos afirmar razonablemente que el Sistema de Emergencias 9-1-1, al ser parte  de la estructura del Instituto Costarricense de Electricidad, institución autónoma, según artículos 4 de la Ley de Creación del ICE, No. 449 del 8 de abril de 1949 y de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, No. 8660 de 8 de agosto de 2008, está contenido dentro del ámbito de aplicación del Título III de la Ley No. 9635. Y por tanto, le cobijan sus disposiciones. (énfasis suplido) (en el mismo sentido, véanse también nuestros dictámenes C-426-2008 del 2 de diciembre de 2008, C-165-97 del 1° de setiembre de 1997 y la opinión jurídica OJ-108-2007 del 30 de octubre de 2007)

 

            Efectivamente, sobre el fenómeno de la desconcentración de competencias, hemos desarrollado las siguientes consideraciones:

 

“Se nos consulta si la independencia administrativa presupuestaria y funcional de un órgano desconcentrado máximo, como la COPROCOM, le permite sustraerse de disposiciones de alcance general emitidas por el MEIC, al cual está adscrito, en materias como vacaciones colectivas, adopción de políticas y emisión de reglamentos autónomos de trabajo.

Para dar respuesta a esa pregunta interesa señalar que la COPROCOM, de conformidad con el artículo 2 de la ley n.° 9736, es un órgano desconcentrado máximo del MEIC, adscrito a ese Ministerio, que cuenta con independencia técnica, administrativa, presupuestaria y funcional, así como con personalidad jurídica instrumental.

            

En lo que concierne a la desconcentración administrativa, hemos indicado reiteradamente en nuestros dictámenes (por ejemplo, en el PGR-C-021-2024 del 12 de febrero del 2024 y en el PGR-C-069-2024 del 22 de abril del 2024) que es una técnica que consiste en la transferencia de la titularidad y el ejercicio de una competencia exclusiva de un órgano o de un ente a uno de sus órganos.  Esa técnica administrativa tiene como propósito dinamizar y simplificar el aparato administrativo para descongestionar las atribuciones de los entes u órganos superiores, así como también encargar a un órgano especializado competencias que sean ejercidas como suyas, en nombre propio y bajo su responsabilidad.  En otras palabras, se le atribuye a un órgano inferior un poder de decisión propio que rompe uno de los principios fundamentales en materia organizativa: el principio de jerarquía. 

En esa línea, hemos sostenido que la desconcentración administrativa “…se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos.”  (C-031-2019 del 11 de febrero de 2019, el cual reitera el C-159-96 del 25 setiembre de 1996).

En nuestro ordenamiento jurídico, la figura de la desconcentración administrativa se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).  Con respeto a esa norma, interesa señalar que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la LGAP, don Eduardo Ortiz Ortiz, quien fue uno de los redactores del proyecto, indicó que la desconcentración administrativa “… consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una competencia propia para decidir, a un órgano que no es el jerarca, sino que es subordinado. Nosotros aplicamos aquí el principio de que, salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior (…)”. (QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 173).

De la lectura del artículo 83 de la LGAP ya mencionado, se desprende que existen dos grados de desconcentración: la mínima y la máxima. 

En el caso de la desconcentración mínima, el superior no podrá avocar competencias del inferior, revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte, pero podrá girar órdenes, y emitir instrucciones o circulares.  En ese supuesto hemos señalado que los poderes otorgados al órgano inferior son mínimos y el superior jerárquico conserva el ejercicio de ciertas potestades que le son propias y resultan esenciales; es decir, cuando se crea un órgano con desconcentración mínima, no se extingue la relación de jerarquía con el superior, sino que se atenúa con respecto a las competencias desconcentradas. (Dictamen C-313-2008 del 10 de setiembre de 2008).

En el caso de la desconcentración máxima el superior, además de estar impedido para avocar competencias del inferior y para revisar o sustituir su conducta ―ya sea de oficio o a instancia de parte―, está igualmente inhibido para girarle órdenes, instrucciones o circulares.

Ahora bien, existen supuestos en los cuales el legislador, con la finalidad de garantizar la independencia funcional o sustantiva del órgano desconcentrado, le confiere independencia administrativa y presupuestaria, lo que implica que, en esos ámbitos, el órgano también se maneja de forma independiente.  Al respecto, en nuestro dictamen C-214-2004 del 2 julio de 2004, relacionado con la desconcentración de la que gozan los órganos de regulación y supervisión financiera del Banco Central, señalamos lo siguiente:

 

“(…) con el objeto de garantizar la independencia funcional del órgano desconcentrado, el legislador puede decidir atribuirle también independencia administrativa, lo que implica que administrativamente el órgano debe manejarse en forma independiente del jerarca.

 

Por otra parte, también puede desconcentrarse parcialmente el ejercicio de competencias de carácter administrativo. Es el supuesto en el cual se substrae del superior la posibilidad de nombrar determinados funcionarios o del ejercicio del poder disciplinario. Esos poderes quedan reservados al inferior en los términos que la ley lo disponga.  Así, éste puede devenir el “superior jerárquico” de los funcionarios del órgano desconcentrado.

Asimismo, el legislador puede asignar al órgano en cuyo favor se desconcentra una materia o tipo de acto un patrimonio propio, que será administrado con independencia de aquél que posee la organización de pertenencia. La administración de los recursos corresponderá normalmente al órgano desconcentrado. Un grado mayor de desconcentración se obtiene cuando el órgano recibe la titularidad de un presupuesto propio. Titularidad que puede implicar poderes de gestión en beneficio del órgano desconcentrado. La ejecución del presupuesto implicará la asunción de obligaciones a cargo de ese presupuesto. Entre ellas las derivadas de contratos administrativos”.

 

            En el mismo pronunciamiento al que se refiere el extracto anterior indicamos que cuando a un órgano desconcentrado se le atribuye personalidad jurídica presupuestaria, o personalidad instrumental, es porque se le ha otorgado la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de modo que es la nueva “persona” la que toma las decisiones fundamentales en esos aspectos.  Por esa vía se flexibiliza la aplicación de disposiciones de ejecución y control presupuestario, facultando una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley.

            En el caso de la COPROCOM, la ley dispone que se trata de un órgano desconcentrado máximo “adscrito” al MEIC.  El término adscripción, como lo ha sostenido repetidamente este órgano asesor, no tiene un significado unívoco.  En ese sentido, hemos señalado que “… es un término que no se utiliza para referirse a órganos sujetos plenamente a la jerarquía administrativa.” (C-084-2004 del 9 de marzo del 2004); y que “… los alcances de la relación entre el adscrito y el receptor, estarán definidas por las normas que regulan dicha adscripción, y que son específicas para cada caso concreto.  (ver al respecto pronunciamientos OJ-66-2005 del 26 de mayo del 2005, C-377-2004 del 15 de diciembre de 2004, C-001-2004 de 05 de enero de 2004, entre otros)”.  (Dictamen C-037-2008 del 7 de febrero del 2008). 

 

            El hecho de que la COPROCOM sea un órgano del MEIC, adscrito a ese ministerio, permite afirmar válidamente, desde una perspectiva orgánica, que los funcionarios de la COPROCOM pueden ser catalogados, simultáneamente, como funcionarios de la Comisión, como funcionarios del MEIC y como funcionarios del Estado, por ser este último el ente público mayor; sin embargo, las particularidades de la relación de empleo entre un funcionario y el órgano en el que presta sus servicios, entre ese funcionario y el ministerio al cual está adscrito el órgano, y entre ese funcionario y el propio Estado, como ente público mayor, debe buscarse en las normas que rigen esa relación, así como en la normativa que aplica al órgano específico en el que se desenvuelve.  El hecho de que se afirme que un funcionario es servidor de un ministerio determinado, no significa necesariamente que esté bajo las órdenes del jerarca de ese ministerio, pues eso depende de varios factores, entre los que se encuentra el grado de desconcentración del órgano específico en el que presta sus servicios, la independencia funcional que se le haya atribuido a ese órgano, las disposiciones particulares que rijan la relación, etc.

            Esta Procuraduría, en el dictamen PGR-C-124-2023 del 21 de junio del 2023, citado en la consulta que nos ocupa, sostuvo que los servidores de la COPROCOM son funcionarios del MEIC, afirmación que desde una perspectiva orgánica es correcta; sin embargo, dicha referencia no implica afirmar la subordinación de esos funcionarios al MEIC, ni la subordinación de la COPROCOM al MEIC.  Esa alusión se hizo para acreditar la obligación de la COPROCOM de cancelar de su presupuesto el aporte patronal de sus empleados afiliados a la Asociación Solidarista de Empleados del MEIC (ASEMEIC).” (Dictamen PGR-C-134-2024 de fecha 24 de junio de 2024)

Conviene retomar justamente ese dictamen que se cita en el último párrafo recién transcrito, porque contiene algunas consideraciones que resultan provechosas para efectos del análisis que aquí estamos realizando. Así, nuestro dictamen N° PGR-C-124-2023 del 21 de junio del 2023, apunta lo siguiente:

 

“Tal y como lo dispone el ordinal 2 de la Ley para el Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia, No. 9736, la COPROCOM es “un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), con independencia técnica, administrativa, presupuestaria y funcional. Tendrá personalidad jurídica instrumental para realizar actividad contractual; administrar sus recursos y su patrimonio y suscribir contratos y convenios con entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales. Lo anterior para ejercer de forma exclusiva las funciones, atribuciones y competencias que le otorgan la Ley N.° 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994 y sus reglamentos, y la presente ley y sus reglamentos.” (Lo subrayado es nuestro).

 

Y según hemos insistido en nuestra jurisprudencia administrativa, en términos generales, la desconcentración administrativa, como técnica de atribución o distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuido de una competencia en forma exclusiva, para ejercerla como propia y bajo su entera responsabilidad, es un fenómeno que se da -insistimos- dentro de la misma persona jurídica, sin originar un nuevo ente (ESCOLA, Héctor Jorge. Compendio de Derecho Administrativo. Volumen I. Ediciones De Palma. Buenos Aires, 1984, pág. 284). Y cabe advertir que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental a la COPROCOM no debe confundirse en modo alguno con la creación de una nueva persona jurídica, ni lleva implícita una descentralización de funciones o considerarla parte de la Administración descentralizada.

 

De ahí que, a pesar del grado de su independencia funcional que incide incluso en la gestión de los recursos humanos a su cargo -arts.83.3 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y 5 incisos g), i) y k), 19 de la Ley No. 9736-, como órgano desconcentrado, la COPROCOM es una dependencia que estructural y orgánicamente pertenece al MEIC, pues está integrada y ubicada directamente en esa cartera ministerial, según lo dispone la ley.

 

Véase que, en casos similares, hemos sostenido que ni la desconcentración, ni la personalidad jurídica instrumental otorgadas a un órgano, tienen la virtud de desligar a los funcionarios que prestan sus servicios en órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas. Y como consecuencia de ello, dichos funcionarios pueden catalogarse válidamente como servidores del Ministerio (Dictámenes C-282-2004 de 1 de octubre de 2004, C-141-2018 de 18 de junio de 2018, C-280-2019 de 1 de octubre de 2019 y C-021-2021 de 29 de enero de 2021).

 

De modo que, al continuar siendo la COPROCOM un órgano desconcentrado y adscrito del MEIC, como lo fue con anterioridad a la citada Ley No. 9736, resulta lícita y plenamente válida la obligación asumida por el entonces Ministro de Economía, Industria y Comercio, en su condición de representante patronal del Estado -arts. 28 de la LGAP, 2 y 5 del Código de Trabajo, de aplicación supletoria según los ordinales  9.1 de la LGAP y 51 del Estatuto de Servicio Civil-, y por tanto, con facultades legales suficientes para comprometerse a efectuar el aporte patronal de los trabajadores afiliados a la ASEMEIC, tanto de quienes laboraran en sus oficinas centrales, como en los órganos adscritos o desconcentrados de esa cartera (Oficio No. DM-103-10 de 23 de febrero de 2010, visible a folio 30, y acuerdo presidencial No. 698-P, publicado en La Gaceta No. 125 de 30 de junio de 2009, folio 32, ambos del Tomo I, Primera Parte, del expediente digital de ASEMEIC #2737-AS). Compromiso que vincula jurídicamente a la COPROCOM como órgano desconcentrado del MEIC y del que todavía forma parte, aún con las reformas introducidas en el plano administrativo por la citada Ley 9736, pues innegablemente sus funcionarios, aun con la aplicación de lo dispuesto por el Transitorio X de la citada Ley No. 9736 (Dictamen C-089-2021 de 24 de marzo de 2021), no puede afirmarse que vean modificada o extinguida su relación orgánica con aquella dependencia pública.

 

Véase que incluso, aun si se pudiera llegar a hablar de una eventual sustitución, subrogación o novación patronal propiciada por aquella norma transitoria, conforme a lo previsto por el artículo 37 del Código de Trabajo, de aplicación analógica (Véase precedente contenido en el dictamen C-308-2001 de 6 de noviembre de 2001, referido a una municipalidad, y los dictámenes C-107-97 de 23 de junio de 1997, C-117-98 de 16 de junio de 1998 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020, en otras instituciones del Sector Público), según el espíritu innegablemente proteccionista de la norma, las relaciones laborales existentes no se extinguen, de modo que los derechos de los trabajadores se mantienen incólumes, sin importar quién y cómo asuma el carácter de patrono, los trabajadores de la COPROCOM mantendrían todos los derechos que adquirieron durante su relación laboral anterior, incluidos aquellos derivados de la afiliación a la ASEMEIC, los cuales no pueden verse interrumpidos o desconocidos en razón de la sustitución.”^[4] (énfasis suplido)

 

Con sustento en todas esas consideraciones, tenemos que la desconcentración administrativa es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve investido de una competencia en forma exclusiva, fenómeno que se produce dentro de la misma persona jurídica, sin originar un nuevo ente. Asimismo, que tampoco el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental debe confundirse con la creación de una nueva persona jurídica.

 

 Por esa razón, la dependencia u órgano desconcentrado estructural y orgánicamente pertenece a la entidad o ministerio en el cual está ubicado e integrado. Bajo ese entendido, como quedó visto, en casos similares hemos sostenido que ni la desconcentración, ni la personalidad jurídica instrumental otorgadas a un órgano, tienen la virtud de desligar a los funcionarios que prestan sus servicios en órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas. Y como consecuencia de ello, dichos funcionarios pueden catalogarse válidamente –en términos generales– como servidores de esa entidad. Lógicamente, sin perjuicio de las diferencias que impone el régimen desconcentrado en diferentes aspectos de su relación de servicio.

 

A la luz de lo anterior, ya nos hemos pronunciado señalando expresamente que el Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano desconcentrado que forma parte de la estructura del Instituto Costarricense de Electricidad, por lo que se trata de órganos de una misma persona jurídica. Claro está, teniendo presente las atribuciones propias que se le confieren por ley para ejercer sus funciones.

 

III.-      Potestades del Consejo Directivo del ICE en orden a la interpretación de las normas relativas a la afiliación al FGA

 

Volviendo a las regulaciones existentes acerca del Fondo de Garantías y Ahorro del ICE, tenemos que pueden integrarse los funcionarios considerados personal permanente, referido fundamentalmente a los servidores del ICE, en tanto el reglamento habla de aquellos que están regidos por el Estatuto de Personal del ICE o el Reglamento Autónomo Laboral, lo cual no es el caso de los empleados del Sistema de Emergencias 9-1-1, dado que el Sistema ejerce la administración de los recursos financieros y humanos, de ahí que cuente con su propio Reglamento Autónomo de Servicio.

 

No obstante, recordemos que uno de los supuestos de hecho que expresamente prevé el artículo 5 del Reglamento del Fondo en la definición de personal permanente, es aquellos otros cotizantes que así los califique el Consejo Directivo, de conformidad con la Ley 3625.

 

Es aquí donde cobra importancia la relación que poseen los funcionarios del Sistema de Emergencias 9-1-1 con el ICE a nivel estructural y orgánico, puesto que, desde un punto de vista lógico y a la luz de las normas relativas a este Fondo, tiene que tratarse de servidores vinculados al ICE. En este aspecto, se advierten una serie de elementos que tienden a favorecer una interpretación inclinada a privilegiar la pertenencia orgánica y estructural de los servidores del Sistema de Emergencia 9-1-1 al ICE, que según vimos, se conserva dentro de un esquema de desconcentración de competencias.

 

Otro elemento que adquiere relevancia desde el punto de vista del régimen jurídico es lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 7566, pues, según vimos, dicha norma dispone precisamente en cuanto al recurso humano, que al Sistema de Emergencias 9-1-1 se le aplicará lo dispuesto en la Ley N° 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008, “toda vez que es un órgano adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)”.

 

Ello reviste clara importancia en tanto el artículo 30 de dicha Ley 8660, como lo indicamos supra, remarca que el Fondo en cuestión beneficiará a los empleados permanentes y que será el Consejo Directivo quien seguirá dictando las normas y los reglamentos que regulan dicho Fondo.

 

Esta previsión legal resulta plenamente coherente y armónica con las normas que fueron emitidas en el Reglamento N° 6574-D que transcribimos supra. Sus disposiciones nos permiten ir arribando a una conclusión acerca de la consulta planteada, que gravita justamente alrededor de las importantes potestades que ejerce el Consejo Directivo en cuanto a decisiones sustantivas relacionadas con la administración de este Fondo.

 

En efecto, recordemos que el personal permanente –que es el que puede integrarse al FGA– incluye a aquellos otros cotizantes que así los califique el Consejo Directivo (artículo 5), concepto que ratifica el artículo 7, cuando señala que son miembros del Fondo el personal permanente que se ajuste a la definición incluida en las disposiciones de ese Reglamento.

 

Consecuente con lo anterior, tenemos que el FGA otorgará beneficios a los trabajadores permanentes, de acuerdo con lo establecido en ese Reglamento (artículo 23). Ahora bien, véase que –como ya explicamos– el tercer supuesto previsto en la definición de personal permanente contenido en el artículo 5° del cuerpo reglamentario no es una norma definitoria de aplicación directa ni automática, sino que necesariamente debe ser interpretada en sus alcances.

 

De frente a esa necesaria interpretación, y de acuerdo a las normas legales y reglamentarias que ya vimos (artículo 17 de la Ley 449 y artículo 30 de la Ley 8660, así como los artículos 5, 7, 23, 60 y 61 del Reglamento del Fondo, N° 6574-D) tenemos que ejercer esa atribución recae estrictamente en el Consejo Directivo. En efecto, cobra particular relevancia el artículo 60 del reglamento, al prever de modo expreso que corresponde exclusivamente al Consejo Directivo aprobar las modificaciones al presente Reglamento para el mejor cumplimiento de los propósitos del FGA y FPC, así como resolver aquellos casos en que exista algún conflicto y se requiera la interpretación auténtica de las disposiciones de éste.

 

A mayor abundamiento, valga traer a colación lo expresado en la sentencia N° 2021-002356 de las ocho horas cuarenta minutos del quince de octubre de dos mil veintiuno dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, cuando desarrolla las siguientes consideraciones:

 

“Posteriormente, mediante Consejo Directivo del ICE, sesión 5817 del 18 de diciembre de 2007 se aprobó el Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad, donde en el artículo 38-3 se estipuló el aporte que debían realizar cada una de las partes pertenecientes al fondo (trabajadores 5% y patrono 6%). Dicho Estatuto estableció que el Consejo Directivo iba ser el máximo órgano encargado de la administración del Instituto, con potestades suficientes para realizar cualquier modificación tendiente a la administración de la institución, incluido todo lo relativo al Fondo de Garantías y Ahorro, pero previo a su aprobación debía poner en conocimiento del Comité Mixto de Relaciones Laborales los cambios que se pretendieran realizar (artículo 40.30 del Estatuto). Dicho Comité, según definición dada en el Estatuto de Personal, es un organismo permanente bipartito y paritario integrado por tres representantes de las personas trabajadoras y tres de los representantes designados por la Administración Superior, cuyo objeto es regular y promover la carrera administrativa y las relaciones laborales. Ahora, con la emisión de la Ley 8660 (13 de agosto de 2008) denominada Ley para el Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, en el Título II, Capítulo V, se establecieron todas las disposiciones necesarias para la consolidación del Fondo de Garantías y Ahorro, estipulándose en el numeral 30 lo siguiente: " ARTÍCULO 30.- Fondo de Garantías y Ahorro de los Empleados Permanentes. De conformidad con la Ley N.° 3625, de 16 de diciembre de 1965, el ICE contará con el Fondo de Garantías y Ahorro de los Empleados Permanentes, en adelante denominado el Fondo. El Consejo Directivo seguirá dictando las normas y los reglamentos que regulan dicho Fondo. El Fondo podrá adquirir títulos valores del ICE y sus empresas, en forma directa hasta por la cantidad máxima autorizada previamente por el Consejo Directivo”. De acuerdo con lo citado anteriormente, se le confirió la potestad al Consejo Directivo de la demandada para continuar dictando las normas y los reglamentos para regular el citado Fondo. De ahí que, mediante sesión n.° 6177, del 16 de mayo de 2016, se acordó modificar el artículo 38.3 del Estatuto de Personal, disminuyendo la suma aportada por la entidad patronal al Fondo en uno por ciento (de un 6% pasó a un 5%). En autos se tuvo por probado que la modificación del aporte porcentual sí fue conocida por el Comité Mixto de Relaciones Laborales, cumpliéndose de este modo con lo estipulado en el artículo 40.30 del Estatuto. Dicha norma estipula que antes de realizar alguna modificación al Estatuto de Personal del ICE, los proyectos deben contar con un dictamen del Comité Mixto de Relaciones Laborales, el cual es un hecho no controvertido que sí se realizó. De modo que, tal y como lo resolvió el A quo, no es de recibo lo alegado por la parte actora respecto de que se debió consultar lo reformado con las personas trabajadoras que individualmente “obtuvieron el derecho” a percibir un porcentaje del 6% de aporte patronal, pues tal circunstancia no está prevista en la normativa vigente al efecto. A juicio de esta Sala, habiéndose acreditado que lo actuado por el ICE se ajusta al ordenamiento jurídico, ya que el Consejo Directivo como máximo jerarca de la institución tiene la posibilidad de dictar normas y reglamentos que regulen el Fondo, manifestando también que la rebaja del aporte patronal se hizo para racionalizar el gasto de la Institución y así proteger los recursos públicos que está llamado a administrar para poder seguir compitiendo el mercado de energía y telecomunicaciones, se concluye que no existe un derecho de las personas trabajadoras para la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, existiendo únicamente la obligación del Instituto de respetar el 6% patronal aportado al Fondo de previo al acuerdo establecido en el artículo 2 del Capítulo I de la Sesión 6177 del 16 de mayo de 2016, donde se dispuso la disminución del uno por ciento del aporte patronal; mas no a la aplicación del mecanismo hacia futuro (es decir, a perpetuidad).” (énfasis agregado)

 

En suma, el criterio determinativo sobre la eventual integración y pertenencia del personal que labora para el Sistema de Emergencia 9-1-1 al Fondo de Garantías y Ahorro de los empleados del ICE queda en manos del Consejo Directivo.

 

Claro está, –como lo señaló el dictamen legal aportado a su consulta– que del análisis efectuado se desprenden una serie de elementos que pueden ser tomados en cuenta para una eventual integración del personal del Sistema de Emergencia 9-1-1 al FGA del ICE. Lo anterior, por cuanto dentro de los objetivos del FGA se encuentra constituirse en la mejor alternativa para la solución de necesidades financieras para el bienestar social y disfrute de los afiliados, a fin de contribuir mejorar la calidad de vida de los trabajadores del ICE, fomentando el ahorro y ofreciendo servicios y productos financieros de calidad. Lo anterior puede tomarse en cuenta, de frente a la pertenencia orgánica y estructural del Sistema de Emergencias 9-1-1 al ICE, como ya quedó explicado supra.

 

Ello, aunado a los parámetros de interpretación que establece de modo principista la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 10 y 16, sobre todo atendiendo a elementos como la mejor realización del fin público al que está dirigido el FGA y a los principios de lógica, justicia y conveniencia.^[5] 

 

El tema de una línea de interpretación conforme la finalidad de la norma ha sido explicado por la doctrina nacional, resaltando que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).” (véase nuestro dictamen N° C-281-2019 del 01 de octubre de 2019, retomado, entre muchos otros, en nuestros dictámenes C-048-2021 del 19 de febrero del 2021, PGR-C-212-2024 de 30 de setiembre de 2024 y PGR-C-232-2025 del 08 de diciembre del 2025).

 

En todo caso, por las razones expuestas, resulta de obligada conclusión que la final interpretación en cuanto incluir a los servidores del Sistema de Emergencia 9-1-1 dentro del tercer supuesto de hecho contenido en la definición de personal permanente que recoge el artículo 5° del Reglamento N° 6574-D, es una potestad propia y exclusiva legalmente atribuida al Consejo Directivo del ICE. Asimismo, igualmente resulta potestativo para dicho Consejo realizar cualquier modificación reglamentaria sobre esta materia, en caso de que así se estime necesario para efectos de definir expresamente esa posible afiliación.

 

Valga acotar que, desde luego, esa decisión habrá de ser tomada objetivamente bajo los requerimientos de cualquier acto administrativo, es decir, encontrarse debidamente motivada, técnicamente justificada y razonada, así como apegada a todos los principios de justicia, lógica y conveniencia, como dejamos apuntado supra. Igualmente, con pleno respeto de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Propiamente sobre estos parámetros constitucionales, permítasenos hacer cita de un antecedente de la jurisprudencia que de modo reiterado ha seguido la Sala Constitucional en esta materia, en los siguientes términos:

 

“La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial " debido proceso " se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del " debido proceso " como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad   la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada " razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de   "razonabilidad técnica" hay que analizar la " razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación ( ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad,   es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio   que produzca una limitación menos gravosa   a los derechos   personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

“La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law– , que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal , pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución , sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.”

La doctrina alemana hizo un aporte importante   al   tema de la "razonabilidad" al lograr   identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

".. . La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).” Sentencia 2001-00732 de las doce horas veinticuatro minutos del veintiséis de enero del dos mil uno)” (resolución N°   2005-00846 de las once horas con veintiocho minutos del veintiocho de enero del dos mil cinco)

 

            Así, a la luz de estos criterios jurisprudenciales –por demás de acatamiento obligatorio–^[6], habrán de tomarse las decisiones correspondientes a la interpretación y/o modificación reglamentaria que se requiera para definir si los servidores del Sistema de Emergencia 9-1-1 pueden afiliarse al FGA del ICE.

 

IV.-     Conclusiones

 

1.-        El elemento fundamental a efectos de determinar quiénes pueden pertenecer al Fondo de Garantías y Ahorro del ICE (FGA) es que se trate del personal permanente del Instituto.

 

2.-        El alcance de ese concepto fue definido por el artículo 5° del Reglamento del FGA, el cual incluye tanto a los servidores del ICE como a otros cotizantes, de conformidad con la calificación que determine el Consejo Directivo.

 

            3.-        El Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano desconcentrado que forma parte de la estructura del Instituto Costarricense de Electricidad, por lo que se trata de órganos de una misma persona jurídica. Claro está, con las diferencias en el régimen jurídico que impone esa desconcentración y la administración propia y separada de los recursos humanos y financieros.

4.-        De conformidad con las normas legales y reglamentarias aplicables (artículo 17 de la Ley 449 reformado por la Ley 3625 y artículo 30 de la Ley 8660, así como los artículos 5, 7, 23, 60 y 61 del Reglamento del FGA N° 6574-D) la final interpretación en cuanto incluir a los servidores del Sistema de Emergencia 9-1-1 dentro del tercer supuesto de hecho contenido en la definición de personal permanente que recoge el artículo 5° del Reglamento N° 6574-D –para efectos de afiliarlos al FGA–, es una potestad propia y exclusiva del Consejo Directivo del ICE. Igualmente resulta potestativo para dicho Consejo realizar cualquier modificación reglamentaria sobre esta materia, en caso de que así se estime necesario para efectos de definir expresamente esa posible afiliación.

 

5.-        Esa decisión habrá de ser tomada objetivamente bajo los requerimientos de cualquier acto administrativo, es decir, encontrarse debidamente motivada, técnicamente justificada y razonada, así como apegada a los principios de justicia, lógica y conveniencia, y en respeto de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/nmm

c.c. Consejo Directivo del ICE

      Fondo de Garantías y Ahorro del ICE

 

Cód. 12394-2024

 

 

 

 

 

 

PGR-C-253-2025

FONDO DE GARANTÍAS Y AHORRO DEL ICE. ORIGEN NORMATIVO Y REGLAS PARA SU AFILIACIÓN. SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1. CREACIÓN Y NATURALEZA. ÓRGANO DE DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA. ADSCRIPCIÓN. RELACIÓN ESTRUCTURAL Y ORGÁNICA. POTESTADES DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL ICE EN ORDEN A LA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS RELATIVAS A LA AFILIACIÓN AL FONDO DE GARANTÍAS Y AHORRO DEL ICE (FGA).

   La Directora del Sistema de Emergencias 9-1-1 solicitó nuestro criterio técnico jurídico sobre la siguiente consulta:

¿Desde el punto de vista jurídico existe la posibilidad de pertenencia y/o permanencia de los funcionarios contratados con cargo al presupuesto del Sistema de Emergencias 9-1-1 como cotizantes al Fondo de Garantías y Ahorros del Instituto Costarricense de Electricidad?

   Mediante nuestro dictamen PGR-C-253-2025 del 18 de diciembre de 2025, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.- El elemento fundamental a efectos de determinar quiénes pueden pertenecer al Fondo de Garantías y Ahorro del ICE (FGA) es que se trate del personal permanente del Instituto.

 

2.- El alcance de ese concepto fue definido por el artículo 5° del Reglamento del FGA, el cual incluye tanto a los servidores del ICE como a otros cotizantes, de conformidad con la calificación que determine el Consejo Directivo.

 

3.- El Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano desconcentrado que forma parte de la estructura del Instituto Costarricense de Electricidad, por lo que se trata de órganos de una misma persona jurídica. Claro está, con las diferencias en el régimen jurídico que impone esa desconcentración y la administración propia y separada de los recursos humanos y financieros.

 

4.- De conformidad con las normas legales y reglamentarias aplicables (artículo 17 de la Ley 449 reformado por la Ley 3625 y artículo 30 de la Ley 8660, así como los artículos 5, 7, 23, 60 y 61 del Reglamento del FGA N° 6574-D) la final interpretación en cuanto incluir a los servidores del Sistema de Emergencia 9-1-1 dentro del tercer supuesto de hecho contenido en la definición de personal permanente que recoge el artículo 5° del Reglamento N° 6574-D –para efectos de afiliarlos al FGA–, es una potestad propia y exclusiva del Consejo Directivo del ICE. Igualmente resulta potestativo para dicho Consejo realizar cualquier modificación reglamentaria sobre esta materia, en caso de que así se estime necesario para efectos de definir expresamente esa posible afiliación.

 

5.-Esa decisión habrá de ser tomada objetivamente bajo los requerimientos de cualquier acto administrativo, es decir, encontrarse debidamente motivada, técnicamente justificada y razonada, así como apegada a los principios de justicia, lógica y conveniencia, y en respeto de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.