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Opinión Jurídica : 161 - del 13/10/2025
13 de octubre
de 2025
PGR-OJ-
161-2025
Señora
Daniela Agüero Bermúdez
Jefa de Área,
Comisiones Legislativas VII
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPAJUR-0737-2025 del 22 de setiembre del año en curso, por
medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente de
Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar el
criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la Ley 2726, Ley
Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, del
14 de abril de 1961, y sus reformas. Dicha
iniciativa se tramita bajo el expediente n.°24969.
I.-
CONSIDERACIONES PREVIAS
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley debemos indicar que,
debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una
función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una
función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de
colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es
evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el
del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.
Además, interesa señalar que el
plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una
audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la
Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la
OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015,
la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo
de 2022).
Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría
no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en
su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea
Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre
los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro
del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.
II.-
ANÁLISIS DEL PROYECTO
El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración tiene como objetivo reformar la Ley
No. 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (en adelante AyA), para ampliar las atribuciones del Instituto
a fin de generar nuevas fuentes de ingresos financieros extraordinarios.
Actualmente, el AyA está
legalmente limitado a la prestación del servicio público esencial de suministro
de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras, residuos
industriales líquidos y aguas pluviales en áreas urbanas. El ordenamiento
jurídico y dictámenes previos, tanto de esta Procuraduría como de la
Contraloría General de la República, han señalado que el AyA no está facultado
para realizar actividades que excedan este giro empresarial principal
establecido en su Ley Constitutiva.
El proyecto de ley propone mediante
la modificación de la Ley No. 2726 la habilitación para que el AyA pueda
realizar actividades de comercialización y venta de bienes, servicios o
productos afines a sus competencias o su giro empresarial. Estas nuevas
actividades incluyen, de forma explícita, la venta y comercialización de
servicios de asesoramiento, consultoría, y capacitación en el mercado nacional
e internacional.
La justificación es fortalecer
a la Institución, generar ingresos adicionales, y permitirle apoyar a las
asociaciones administradoras de acueductos y alcantarillados comunales (ASADAS)
en la financiación de sus proyectos.
Los ingresos netos
provenientes de estas nuevas fuentes se destinarían, junto con los ingresos por
la venta de servicios, a la capitalización para la realización de planes
nacionales de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales
y pluviales.
En esta dirección el proyecto
en sus primeros tres artículos establece
las siguientes reformas a la citada Ley:
·
El Artículo 1 adiciona el inciso l) al artículo 2.
·
El Artículo 2 reforma el inciso k) y se adiciona el inciso l) al
artículo 5.
·
Y finalmente, el artículo 3 reforma el artículo 19.
La aprobación de este proyecto
tiene como efecto directo dotar de competencia al AyA para realizar actividades
de comercialización y venta de bienes, servicios o productos afines a sus
competencias o su giro empresarial.
Con lo anterior, se
solventaría y respetaría el principio de legalidad y competencia, regulado en
el artículo 11 y 103 de la Constitución Política, 11 y 12 de la Ley General de
la Administración Pública.
Precisado lo anterior, es
necesario resaltar el principio de finalidad y de servicio público regulado en
el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.
Es ampliamente conocido que la
actividad de los entes públicos debe estar sujeta a los principios
fundamentales del servicio público para asegurar su continuidad, eficiencia,
adaptación a la necesidad social que satisfacen, y la igualdad en el trato de
los destinatarios.
El AyA fue creado para
satisfacer principalmente la necesidad pública de suministrar agua potable.
Tomando
como base este principio resulta válido cuestionarse si las nuevas actividades
comerciales (asesoramiento, consultoría, venta de bienes afines) podrían desviar recursos, tiempo, o atención
a la función esencial encomendada al
AyA.
El
proyecto de ley No. 24.969 en una clara lectura de este principio establece de forma
explícita que las nuevas actividades comerciales estarían autorizadas "siempre
que estas actividades no impidan o desmejoren el cumplimiento oportuno de los
objetivos de esta ley" (inciso l) al artículo 2 de la Ley No. 2726, que se pretende adicionar
por artículo 1 del Proyecto No. 24.969).
Dicho esto, es importante que en la
tramitación del presente proyecto se
resguarde el equilibrio y la prioridad con el fin público esencial de su creación. La
afectación a dicho fin público podría generar inconsistencias con el derecho de
la Constitución.
Por
lo tanto, el resguardo de una clara afinidad con el giro comercial y la norma
de no afectación del servicio público fundamental son esenciales para evitar
que dichas actividades entren en fricciones jurídicas con las normas y
principios legales y constitucionales.
En este contexto, el contenido propuesto corresponde a una manifestación de
la potestad legislativa que deriva del artículo 121 de la Constitución
Política. Y es en ejercicio de esa competencia el propio legislador puede
reformar o establecer una nueva regulación sobre lo dispuesto por una ley, como
se pretende con el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría
General.
El
artículo 190 de la Constitución Política, establece la obligación a la Asamblea Legislativa de consultar a las
Instituciones autónomas sobre los proyectos
de ley relacionados con ellas. En el presente caso nos encontramos ante
una iniciativa que a todas luces afecta al AyA, la cual, goza del principio
constitucional de independencia al ser una Institución Autónoma. Este trámite deberá cumplirse de previo a que el proyecto se apruebe, bajo
los apercibimientos que el propio ordenamiento dispone para el caso de omisión.
Esta
Procuraduría General constató en el sistema oficial de la Asamblea
Legislativa que en sesión No. 21 del 10
de setiembre del 2025, la Comisión
Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó consultar,
entre otros, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. No
obstante, no se aprecia que al día de hoy dicha Institución brindara respuesta
y tampoco se aprecia que la gestión fuera debidamente notificada al AyA. Por
tal motivo, se insta respetuosamente a verificar el cumplimiento de la obligación establecida en el citado
artículo Constitucional.
III.
CONCLUSIÓN.
Con fundamento en lo anterior,
debemos concluir que el proyecto no presenta vicios de legalidad ni de
constitucionalidad siempre que se otorgue audiencia al Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados y se
garantice que las nuevas actividades comerciales se encuentren en estrecha
relación de afinidad con el giro comercial de la Institución y no afecten el servicio público fundamental
encomendado por el Legislador.
La
aprobación o no del presente proyecto se enmarca dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador, para lo cual debe realizar una valoración de
oportunidad y conveniencia que escapa del tema estrictamente jurídico.
Atentamente,
Randall
Salazar Solórzano
Procurador
Adjunto.
RSS/drq
Cód.13307
PGR-OJ-161-2025
CONSULTA SOBRE EL PROYECTO DE LEY DENOMINADO “REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY 2726, LEY CONSTITUTIVA
DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, DEL 14 DE ABRIL DE
1961, Y SUS REFORMAS, EXPEDIENTE N.°24969.
La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa mediante oficio AL-CPAJUR-0737-2025 del 22 de setiembre del 2025, requirió criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la Ley 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, del 14 de abril de 1961, y sus reformas. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.°24969.
La Procuraduría mediante Opinión Jurídica PGR-OJ-161-2025 del 13 de octubre del 2025 rindió su opinión jurídica, en el cual, se analizó los siguientes puntos de relevancia:
1. Objeto del Proyecto de Ley
(Expediente N.° 24.969)
La iniciativa pretende reformar la Ley N.º 2726 (Ley
Constitutiva del AyA) con el propósito de ampliar
el bloque de competencias y atribuciones de la institución. El fin
primordial es habilitar la generación de fuentes de ingresos financieros
extraordinarios mediante la comercialización de bienes y servicios afines a su
giro, rompiendo con la limitación legal actual que constriñe al ente
exclusivamente al suministro de agua potable y evacuación de aguas residuales.
2. Reformas Estructurales y
Bloque de Legalidad
El
proyecto instrumentaliza la flexibilización de competencias mediante tres
modificaciones puntuales:
- Artículo 1: Adición del inciso l)
al artículo 2 de la Ley N.º 2726.
- Artículo 2: Reforma del inciso k) y
adición del inciso l) al artículo 5 de la Ley N.º 2726.
- Artículo 3: Reforma integral del
artículo 19 de la Ley N.º 2726.
Estas adiciones normativas otorgan la cobertura legal
requerida para dotar de competencia al AyA en la
venta de servicios de asesoramiento, consultoría y capacitación (a nivel
nacional e internacional), salvaguardando el Principio de Legalidad y
Competencia regulado en los numerales 11 y 103 de la Constitución Política.
3. El Principio de Finalidad y el
Resguardo del Servicio Público
- Evaluación del Fin
Público:
La Procuraduría analiza las nuevas facultades comerciales bajo el
principio de finalidad del servicio público (Art. 4 de la Ley General de
la Administración Pública). Se advierte el riesgo de que estas actividades
mercantiles desvíen recursos o atención de la función esencial de la
entidad.
- Garantía de No
Afectación:
El dictamen destaca positivamente que el texto del proyecto incluye una
salvaguarda explícita, condicionando las actividades comerciales a que "no
impidan o desmejoren el cumplimiento oportuno de los objetivos de esta
ley". El órgano asesor aclara que mantener esta estricta
subordinación al fin público original es indispensable para evitar roces
de constitucionalidad.
4. Requisito Procedimental de
Consulta Constitucional (Art. 190)
- Omisión de Trámite: Por tratarse de una
reforma que afecta directamente a una institución autónoma que goza de
garantía de independencia, resulta de acatamiento obligatorio la consulta
formal establecida en el artículo 190 de la Constitución Política.
- Advertencia Técnica: Aunque la Comisión de
Asuntos Jurídicos acordó conferir dicha audiencia el 10 de setiembre de 2025,
la Procuraduría constató que no consta en el expediente la respuesta del AyA ni la notificación efectiva del trámite. Por
consiguiente, se insta formalmente al Parlamento a verificar y subsanar
dicha formalidad procedimental de previo a la votación del proyecto para
evitar un vicio de invalidez.
5. Conclusión.
La Procuraduría General de la República concluye que el
Proyecto de Ley N.º 24.969 no presenta vicios de legalidad ni de
constitucionalidad, sujeto al cumplimiento concurrente de dos condiciones:
- La notificación y
evacuación efectiva de la audiencia legislativa al AyA
de conformidad con el artículo 190 constitucional.
- El mantenimiento técnico
de una estrecha afinidad de los nuevos servicios comerciales con el
giro corporativo del ente, sin detrimento cualitativo ni cuantitativo del
servicio público esencial.
Satisfechos tales presupuestos, la viabilidad e
incorporación de la norma al ordenamiento jurídico responde de forma exclusiva
a criterios de oportunidad y conveniencia, cuya valoración compete de
manera discrecional y soberana al legislador.