Dictamen : 076 - del 15/05/2026

15 de mayo de 2026

PGR-C-076-2026

 

Señor

Marvin Arias Aguilar

Presidente

Junta Directiva

Banco de Nacional Costa Rica (BNCR)

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. JDG-001-2026, de fecha 15 de enero de 2026, con recibo de 16 de enero pasado y asignado a este Despacho el 19 del mismo mes año, por el que se requiere nuestro criterio técnico jurídico acerca de la la posibilidad de reconocer el pago del salario escolar a los funcionarios que integran la Alta Administración del Banco Nacional de Costa Rica, quienes a diferencia del resto de los colaboradores amparados por la VIII Convención Colectiva vigente -arts. 1 y 62-, actualmente no perciben dicho beneficio al estar excluidos de la Convención Colectiva.

 

            En concreto se consulta:

 

“¿Es jurídicamente viable reconocer el salario escolar a los funcionarios de la Alta Administración que, antes de asumir cargos en la Escala de Administración y Fiscalización Superior, sí percibían dicho beneficio por estar amparados a la Convención Colectiva, considerando que existe un derecho adquirido derivado de una continuidad laboral previa a la entrada en vigencia del límite salarial establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley No. 9635 (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas)?

 

Ello, en razón de que al ser promovidos a puestos de escalas superiores, se les suprimió el pago del salario escolar que venían devengando bajo el argumento de que su reconocimiento podría vulnerar los límites salariales dispuestos en la normativa citada.

 

¿Resulta procedente el pago del salario escolar a los funcionarios de la Alta Administración excluidos de la Convención Colectiva, con base en una interpretación literal del artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en conjunto con la Resolución DG-062-94 del 5 de agosto de 1994, mediante la cual la Dirección General del Servicio Civil incorporó el salario escolar a los funcionarios de la Administración Centralizada, sin que ello implique infracción a los artículos 44 y 55 de la Ley No. 2166?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DJ-0029-2026 (Ref. 2026-0065), de fecha 08 de enero de 2026, según el cual, entre otras cosas afirma que el dictamen PGR-C-028-2025, de 10 de febrero de 2025, dejó la puerta abierta para que el Banco Nacional decidiera muto proprio pagar el importe del salario escolar.

 

Y aun cuando parte de una premisa fundamental, según la cual, no es posible pagar el salario escolar a las personas afectas al límite dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada mediante la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635, por cuanto la misma dispone un límite al salario total, pues si se reconociera a esas otras categorías de funcionarios el salario escolar, este estaría subsumido en ese pago mensual topado legalmente, al considerar que la continuidad laboral no se interrumpe por cambio de puesto o forma de remuneración, de modo que los trabajadores del banco que tienen derecho al salario escolar no lo pierden por cambiar de puesto a otro de la Administración Superior y la Fiscalización Superior, afirma que “debe pagarse el salario escolar a los funcionarios integrantes de la Alta Administración y Fiscalización Superior a quienes por su continuidad laboral dicho salario se ha constituido en un derecho adquirido, contemplándose como una excepción al límite dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.”

 

Además, considerando que el salario escolar es un instituto propio del régimen estatutario del Servicio Civil, pues surge de negociaciones salariales dentro del sector público y se materializa en resoluciones de la propia Dirección General de Servicio Civil, partiendo del hecho que el Banco Nacional de Costa Rica forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, y bajo la premisa de que las condiciones de sus empleados no pueden ser inferiores a los prescrito por el servicio civil -art. 41.6 Ibid- , a falta de norma escrita, bajo el principio de autointegración del derecho administrativo -art. 9 de la LGAP-, estima razonable que la Junta Directiva de ese banco incorpore el salario escolar a aquellos funcionarios integrantes de la Alta Administración a quienes actualmente no se les reconoce dicho beneficio, sin que ello resulte en una infracción de los artículos 44 y 55 de la Ley N.° 2166 Ley de Salarios de la Administración Pública, en el tanto no se puede considerar como la creación de una compensación novedosa posterior de la entrada en vigencia de la Ley No. 9635, pues ya existía.

 

Por lo expuesto, en relación con el posible pago del salario escolar a los funcionarios integrantes de la Alta Administración a quienes actualmente no se les reconoce dicho beneficio del que actualmente gozan el resto de los funcionarios de la institución cobijados por la VIII Convención Colectiva, esa Dirección Jurídica concluye que el mismo es procedente.

 

Al respecto afirma:

 

“1. Su pago es procedente a los funcionarios integrantes de la Alta Administración y Fiscalización Superior a quienes por su continuidad laboral dicho salario se ha constituido en un derecho adquirido, contemplándose como una excepción al límite dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública; o bien por cuanto;

 

2. De una interpretación literal del artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en conjunto con la resolución DG-062-94 de 5 de agosto de 1994, en la que la Dirección del Servicio Civil incorporó el salario escolar, resulta una interpretación normativa que facultaría a la Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica incorporar el salario escolar a aquellos funcionarios integrantes de la Alta Administración a quienes actualmente no se les reconoce dicho beneficio, sin que ello resulte en una infracción de los artículos 44 y 55 de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública.”

 

I.- Consideraciones previas: delimitación del objeto de la consulta y alcance de nuestro pronunciamiento.

 

El criterio jurídico que acompaña la presente gestión (oficio No. DJ-0029-2026, op. cit.) alude nuestro dictamen PGR-C-028-2025, op. cit; el cual, en atención a lo formulado entonces en el oficio No. GG-474-24 del 05 de julio del 2024, código interno 6415-2024, de la Gerencia General de ese banco público, y ante la pregunta concreta referida a si “¿Es posible el pago del salario escolar en el Banco Nacional a las personas que no están cubiertas por la Convención Colectiva a pesar de los límites dispuestos en el artículo 44 de Ley de Salarios de la Administración Pública y de la prohibición dispuesta en el artículo 55 de esa misma ley? Lo anterior al considerarse que dicho pago no constituye un nuevo incentivo o una nueva compensación salarial, sino que corresponde a un salario ordinario de pago en el mes de enero de cada año, constituyendo propiamente un salario.”, determinó que: “(..) el pago del salario escolar aplica a los funcionarios cubiertos por la convención colectiva vigente (…) Ergo, ese pago está contemplado para las personas que se encuentran cubiertas por el mencionado convenio. En todo caso, es nuestro criterio que la determinación de dicho pago o no, le compete definirlo de forma exclusiva al Banco consultante y no a este órgano consultivo, respetando en todo momento la normativa vigente.”

 

            Y según se afirma: “De esta manera se dejó la puerta abierta para que el Banco Nacional decidiera muto proprio pagar el importe del salario escolar; indicando incluso que “…dado que el salario escolar forma parte del patrimonio del trabajador, conforme lo externado en esta sentencia, cualquier variación que se realice sobre este deberá respetar los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas que existen para los trabajadores…” sin embargo, no se disipó la duda sobre si era posible cancelar el mismo sin violentar el límite máximo a las remuneraciones establecido en el artículo 44 de Ley de Salarios de la Administración Pública (…)”.(Oficio No. DJ-0029-2026, op. cit.)

 

Por ello, aun cuando se aluda lo afirmado en el citado dictamen PGR-C-028-2025, considerando el contenido específico del oficio No. JDG-001-2026, op. cit., que determina el objeto concreto de la presente gestión, de forma notoriamente diferente a aquella otra gestión, entendemos que más allá de una mera adición de aquel dictamen, se trata de la formulación de una nueva consulta y en ese carácter es que se tramita este asunto.

 

II.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, rector de las relaciones de empleo público.

            De previo a emitir un criterio vinculante, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en las competencias propias de la rectoría en materia de empleo público, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), mediante oficio No. DFP-OFI-1163-2026, de 09 de marzo de 2026, facultativamente les conferimos audiencia para que, institucionalmente, se pronunciaran y nos hicieran saber su posición al respecto.

         Dado el amplio análisis que requiere la consulta, según se afirma, por oficio CARTA-MIDEPLAN-DM-0248-2026, de 18 de marzo de 2026, MIDEPLAN nos requiere una ampliación del plazo otorgado para rendir su criterio técnico. Solicitud que fue acogida mediante oficio DFP-OFI-1360-2026 de 18 de marzo de 2026.

 

Mediante oficio CARTA-MIDEPLAN-DM -0294-2026, de 09 de abril de 2026, en el ejercicio de su Rectoría Política en materia de Empleo Público, el MIDEPLAN rinde su criterio técnico sobre lo consultado, indicando lo siguiente:

 

“(…) desde una perspectiva jurídico-legal el razonamiento realizado por el BNCR pretende declarar el salario escolar como derecho adquirido para quienes ascendieron desde puestos cubiertos por su Convención Colectiva. Asimismo, de su estudio jurídico se extrae que busca facultar a la Junta Directiva General del Banco, para extender el beneficio vía acto administrativo a quienes no tienen el derecho consolidado, evitando eso sí que, el tope del artículo 44 de la Ley N° 2166 impida el pago del rubro.

 

Bajo dicha inteligencia, es cierto que, el salario escolar ya forma parte del patrimonio del funcionario que lo percibía bajo la Convención Colectiva, como se dispone en su artículo 62, en principio siempre que la persona se mantenga cubierta por los alcances del acuerdo colectivo y el ascenso a escala superior no interrumpe la relación laboral continua, aunque ese solo hecho no implica automáticamente que la persona deba arrastrar derechos a una eventual relación de empleo en la que no median los alcances de un acuerdo colectivo o de una determinada norma.

 

(…) el punto crítico reside en el artículo 44 de la Ley N° 2166, introducido por la Ley N° 9635, que establece un límite a las remuneraciones totales en la función pública, en ese sentido, el BNCR argumenta que, al ser salario ya devengado, no debería computar para el cálculo del tope salarial del mes en que se recibe.

 

(…) conviene señalar que, si bien constituye un salario diferido -refiriéndose al salario escolar-, su implementación para nuevos funcionarios de la entidad bancaria, es decir aquellos que no lo recibían previamente, implicaría una reestructuración de su esquema de compensación, coligiendo que se trata de algo inexistente para determinados puestos, aunque sí para los cubiertos por los alcances de la Convención Colectiva, por lo cual, cualquier nuevo acto administrativo que sea jurídicamente procedente y con efectos creación de derechos, debe irrestrictamente, ajustarse a las regulaciones y topes salariales ordenados por la Ley N° 9635 y N° 2166, como se explicó con anterioridad, pues estos límites salariales rigen desde el 4 de diciembre de 2018.

 

La posibilidad de extender el pago de este salario diferido, para los funcionarios de la Alta Administración del BNCR que se encuentran bajo el modelo de salario global, es nuestra opinión que, incluir un salario escolar como un rubro "adicional" (en los términos referidos por el estudio jurídico de la entidad consultante) y por tanto separado de la remuneración ordinaria, podría desvirtuar la columna o esquema de salario único del Banco.

 

(…) por los motivos expuestos, no consideramos oportuno la pretensión de extender este beneficio mediante una interpretación administrativa de la entidad bancaria a funcionarios que no cuentan con el derecho consolidado, por cuanto esto constituiría realmente la creación de un nuevo incentivo, lo cual se imposibilita por el régimen de restricción del gasto público actual y como se indicó de previo, indiscutiblemente los límites salariales que son aplicables, impiden cualquier incremento que implique un exceso sobre esos límite o bien que maximicen el exceso que se tuvo por computado al momento de entra en vigencia los límites o topes salariales de referencia.

 

(…) en el mismo criterio legal, su Dirección Jurídica admite que, si no hay una retención previa (porque el funcionario entró directamente a un esquema de salario global o sin aumentos diferidos), el pago podría interpretarse como un aumento mensual encubierto, lo cual sí quebrantaría la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

 

(…) indistintamente del enfoque que se le desee dar a nivel del Banco a la figura de “salario escolar”, sea como se ha concebido a nivel general de la Administración Pública (ver al respecto lo dispuesto en el artículo 43 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, según el cual se reconoce como parte del salario pero se materializa como un pago diferido único en enero de cada año) y siendo la que ha sido revalidada por la jurisprudencia administrativa y judicial, o reduciéndola a la concepción de “un incremento” sin retención (que en todo caso será nuevo para quienes no lo han disfrutado antes en el ejercicio de puestos para los cuales, como se reconoce por el mismo ente consultante, no ha tenido aplicación y con el riego de desvirtuar el esquema de salario único), el mismo seguirá siendo parte integral de la remuneración y al no existir excepciones, deberá ser parte de lo que se confronte con los límite o topes salariales vigentes para determinar si es legalmente posible o no su constitución y su pago a cada persona que ocupe.

 

(…) se reitera que, indistintamente de cómo se conciba el pago por “salarios escolar”, inclusive si con la forma que se decida, se desvirtúa el esquema de salario único, los límite y topes legales deberán respetarse en tanto existan y salvo medien derechos adquiridos propiamente que hubiesen estado constituidos al momento en que entraron a regir los referidos topes salariales y mientras no medie una situación que, por la misma dinámica de movimientos a los que puede aspirar una persona servidora, implique pasar de una determina situación jurídica en materia salarial o otra inherente a la de otro puesto, sea en la misma o distinta institución pública, y por tanto carezca de razonabilidad y respaldo jurídico, referir la protección de derechos adquiridos (…)”

 

III.- Sobre lo consultado.

 

            Comencemos por reiterar, en términos generales, la naturaleza jurídica del salario escolar en el Sector Público que, a diferencia de lo que ocurre en lo privado[1], no se constituye como una mera retención salarial ni en una concesión gratuita y contingente del patrono, sino como un componente salarial fijo acumulado que integra el salario total de los funcionarios y que, no debe desembolsarse mes a mes, pues se paga en forma diferida (Dictámenes C-006-2000, de 24 de enero de 2000, C-002-2001, de 4 de enero de 2001, C-023-2005, de 20 de enero de 2005, pronunciamientos OJ-165-2005, de 19 de octubre de 2005 y OJ-024-2007, de 16 de marzo de 2007, dictámenes C-136-2017 de 16 de junio de 2017, C-001-2018 de 08 de enero de 2018, C-002-2018 del 09 de enero del 2018, C-249-2018 de 24 de setiembre de 2018, C-285-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-018-2019 de 23 de enero de 2019, C-323-2019 de 07 de noviembre de 2019, C-328-2019 de 07 de noviembre de 2019 y C-053-2021 de 25 de febrero de 2021, así como el pronunciamiento PGR-OJ-011-2023 de 14 de febrero de 2023).

 

En tal sentido pueden consultarse las sentencias Nos. 833-2011 de las 09:40 hrs del 12 de octubre de 2011, 952-2012 de las 09:30 hrs. del 12 de octubre de 2012, 2017-000437 de las 10:55 hrs. del 17 de marzo de 2017 y la 2018-000215 de las 09:30 hrs. del 2 de febrero de 2018, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Posición que ha sido reforzada por el criterio vinculante –art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- de la Sala Constitucional, contenido en la sentencia No. 9188-2020 de las 09:50 hrs. del 21 de mayo de 2020, en la que se alude, en igual sentido, el oficio No. MIDEPLAN-DM-OF0443-2020 del 16 de abril del 2020[2], por el que el órgano rector en materia de empleo público –art. 46 de la Ley No. 2166, adicionado por la Ley No. 9635-, se refirió a la naturaleza y características del salario escolar como componente salarial fijo que se paga diferido.

 

De modo que, el salario escolar no es una compensación o plus salarial contingente o extraordinario, sino un complemento salarial, entendido éste como un integrante fijo del salario total pactado para el puesto específico y que le corresponde al servidor público recibirlo, en forma diferida, en el mes de enero. De ahí que no opere respecto de dicho instituto la reserva legal operada mediante el artículo 55 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No 9635, referida en concreto a la creación de nuevos incentivos, compensaciones o pluses salariales (Véase entre otros, el dictamen PGR-C-276-2022 de 14 de diciembre de 2022). Y que el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN, en su artículo en su artículo 43, como parte de su política de continuidad del salario escolar, lo reconozca en las instituciones del ámbito de rectoría de MIDEPLAN que lo han venido reconociendo internamente, como parte del salario total y no como un incentivo salarial, que deberá considerarse, además, como parte del Salario Global por establecer para cada puesto. Sin obviar que se prevé también la posibilidad de que las instituciones dentro de la rectoría de empleo, así como las excluidas de ella, que no han pagado el salario escolar, puedan hacerlo a futuro siguiendo reglas específicas [3].

 

            Ahora bien, ha resultado claro entonces que el salario escolar, tal como fue originariamente concebido, no aplica o no resulta jurídicamente exigible, de forma directa, para todo el Sector Público, porque no todas las instituciones públicas que lo integran podrían haber resultado afectadas directamente por los acuerdos de política salarial del Poder Ejecutivo, materializados en la resolución DG-062-1994 de la Dirección General del Servicio y el Decreto Ejecutivo N°.23907-H, cuyos efectos, posteriormente, fueron extendidos a instituciones y empresas públicas del ámbito de la Autoridad Presupuestaria (resolución No. AP-34-94).

 

            Es el caso, por ejemplo, de las municipalidades que, por la autonomía constitucionalmente reconocida y garantizada a su favor, tienen la potestad de acordar la aplicación o no, en su propio ámbito, del reconocimiento del salario escolar y determinar reglamentariamente la manera de hacerlo (Véase el dictamen C-285-2018, op. cit., que compendia nuestra jurisprudencia administrativa, así como los dictámenes C-018-2019, C-323-2019 y C-328-2019, op. cit. y las sentencias Nos. 2019-001249 de las 09:50 hrs. del 17 de julio de 2019, 2020-001911 de las 11:10 hrs. del 14 de octubre de 2020, 2021-001551 de las 10:40 hrs. del 9 de julio de 2021, 2023-001118 de las 09:40 hrs. del 10 de mayo de 2023, 2023-001646 de las 14:45 hrs. del 23 de junio de 2023 y 2024-002573 de las 11:40 hrs. del 23 de octubre de 2024, todas de la Sala Segunda, citadas en el dictamen PGR-C-025-2026 de 28 de enero de 2026).

 

            Algo similar o análogo ocurre con los bancos del Estado -arts. 189, inciso 1) de la Constitución Política y 1, incisos 1), 2), 3) y 6) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (LOSBN), No. 1644-, incluido, por supuesto, el BNCR, a los que, por su autonomía de primer grado, no les resultan directamente oponibles aquellas resoluciones del Servicio Civil, los decretos del Poder Ejecutivo y las disposiciones de la AP, referidas en concreto al salario escolar. Por lo que no están obligados a aplicarlos, sin más, de forma directa e inmediata a sus trabajadores. De modo que su implementación o no, queda a su criterio, al gozar éstos de autonomía funcional y administrativa (Resoluciones Nos. 2018-000215 de las 09:30 hrs. del 2 de febrero de 2018, 2025-000529 de las 14:35 hrs. del 5 de marzo de 2025 y 2025-000530 de las 14:40 hrs. del 5 de marzo de 2025, todas de la Sala Segunda; jurisprudencia  que si bien, referida a casos del Banco Central de Costa Rica, dada la naturaleza jurídica análoga al resto de los bancos públicos, por identidad de razón o semejanza lógico sustancial, como fuente normativa no escrita, resulta, por igual, aplicable al BNCR -artículos 9 y 12 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-).

 

Así fue que, en el BNCR, por medio de la negociación colectiva, y más concretamente con su Convención Colectiva, como parte de su política salarial, entre otras cosas, pactó con los trabajadores que no participan de la gestión pública -arts. 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, el reconocimiento del salario escolar -art. 62 convencional- (Véase como referencia historiográfica, la sentencia No. 2008-000940 de las 09:35 hrs. del 6 de noviembre de 2008, Sala Segunda). Y por mandato de ley -art. 112.5 de la LGAP[4]-, exceptuó de su aplicación a “aquellos que integren las Escalas de Administración Superior y Fiscalización Superior, así como los ubicados en la escala de Régimen de Confianza, según lo definido por la Junta Directiva General. Asimismo, se excluyen de la presente convención al Director de Finanzas, al Jefe de Proveeduría, y, al Tesorero General de conformidad con el inciso 2) del artículo 689 de la Ley 9343” -art. 1 convencional-, quienes quedaron excluidos del todo del convenio colectivo, y en concreto, del salario escolar.

 

            Ahora se nos consulta: “¿Es jurídicamente viable reconocer el salario escolar a los funcionarios de la Alta Administración que, antes de asumir cargos en la Escala de Administración y Fiscalización Superior, sí percibían dicho beneficio por estar amparados a la Convención Colectiva, considerando que existe un derecho adquirido derivado de una continuidad laboral previa a la entrada en vigencia del límite salarial establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley No. 9635 (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas)? Lo anterior justificado en el hecho de que, al ser promovidos a puestos de escala superiores, se les suprimió el pago del salario escolar que venían devengando bajo la justificación de que su reconocimiento podría vulnerar los límites salariales impuestos en aquella normativa legal -art. 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública-.

 

            Adicionalmente, se pregunta si con base en lo dispuesto por el artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, se puede hacer extensivo el salario escolar a los funcionarios de Alta Dirección excluidos de la Convención Colectiva, sin que ello implique infracción de los artículos 44 y 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Con respecto a la primera interrogante, es importante indicar que, dentro de la gestión del recurso humano, las escalas salariales son un elemento clave con el que se definen y establecen, de forma diferenciada, las retribuciones o salarios de cada puesto de trabajo en función de varios factores, según la estructura organizativa formalmente instaurada.

 

            Y según advertimos anteriormente, en el caso del BNCR, como bien admite en esta consulta dicha entidad, en el salario total de los obreros, trabajadores y empleados que, no obstante laborar para el Estado, no tienen la condición de funcionarios o servidores públicos, por no participar en la gestión pública de la administración, cuyo régimen laboral y remunerativo se rige por el derecho común, esto es, la legislación ordinaria laboral –Código de Trabajo-, el derecho mercantil, regulaciones internas de la institución y  convenciones colectivas de trabajo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.2, 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP- (Dictamen C-441-2005), tienen fijado como complemento dentro de su salario total, el salario escolar. Lo cual, no ocurre en el caso de los funcionarios que sí participan de la gestión pública y que integran las escalas de Administración y Fiscalización Superiores, los del régimen de Confianza, Directores y Jefaturas, por demás, excluidos por imperativo legal -art. 112.5 de la LGAP- de los beneficios de la convención colectiva, a los que su salario no integra el salario escolar como complemento fijo.

 

Por ello, el pago del salario escolar está actualmente contemplado, como derecho adquirido, como parte integrante de su salario total, sólo para las personas que se encuentran cubiertas por el mencionado convenio colectivo y con referencia al puesto específico que ocupan dentro de la escala salarial establecida.

 

Recuérdese que, cuando un trabajador con una relación a plazo indefinido o en propiedad, es nombrado en otro puesto a plazo determinado, por lo general solicita un permiso sin goce de salario en su relación a plazo indefinido para ocupar así el otro puesto. De modo que dicha licencia suspende no solo la prestación de servicios, sino la percepción específica de salarios en aquel otro puesto (Pronunciamiento OJ-019-2009 de 20 de febrero de 2009 y PGR-OJ-015-2026 de 23 de enero de 2026), asumiendo entonces plenamente otro cargo normado por un régimen jurídico distinto, incluida su valoración salarial, que le es propia y que puede tener o no determinados componentes. Por ello, más allá de la continuidad del servicio, lo cierto es que el trabajador en esas circunstancias se somete a dos vínculos jurídicos diferenciados que se rigen por normas y principios distintos que definen, de forma independiente y diferenciada, sus derechos (Véase, entre otros, el dictamen PGR-C-195-2022 de 12 de setiembre de 2022), incluido, por su puesto, su régimen salarial.

 

Como lo advierte MIDEPLAN en su informe, la preservación del salario escolar, como parte del patrimonio del trabajador que lo percibía bajo la cobertura de la Convención Colectiva, sería un factor invariable mientras las condiciones relevantes con base en las cuales se otorgó, permanezcan inalteradas -certeris paribus-; es decir, siempre y cuando el empleado se mantenga cubierto por los alcances del acuerdo colectivo. No así, cuando se den cambios significativos que las modifiquen, como podría ser un ascenso o nombramiento en otro puesto de la Escala de Administración y Fiscalización Superior que, por no estar cubiertos por la convención colectiva, no implica, de ningún modo, que la persona arrastre derechos a una relación de empleo en la que no median los alcances del acuerdo colectivo.

 

Por lo hasta ahora expuesto, y en relación con la primera interrogante formulada, contrario a lo sugerido por la asesoría jurídica institucional, estimamos que no es jurídicamente viable reconocer el salario escolar, como derecho adquirido, a los funcionarios de Alta Dirección y Supervisión del banco, y demás excluidos expresamente por la Convención Colectiva, que antes de asumir dichos cargos sí lo percibían con base en la normativa convencional, como trabajadores o empleados regulares, pues con la licencia otorgada para ocupar aquel otro puesto, se suspende no solo la prestación de servicios, sino también la percepción específica de salarios que anteriormente se percibían. Asumiendo entonces plenamente otro cargo normado por un régimen jurídico distinto, incluida su valoración salarial, que le es propia y que, a la fecha, no incluye el salario escolar como complemento salarial fijo que integra el salario total pactado para ese puesto en específico.

 

De ahí que, en el dictamen PGR-C-028-2025, op. cit., afirmáramos escuetamente que:

 

“(…) según lo admite la Dirección Jurídica del Banco en su criterio y en atención a lo consultado, el pago del salario escolar aplica a los funcionarios cubiertos por la convención colectiva vigente, cuyo ámbito de cobertura se encuentra regulado expresamente en su artículo 1. Ergo, ese pago está contemplado para las personas que se encuentran cubiertas por el mencionado convenio.”

 

Ciertamente, es válido sostener que los beneficios pactados y regulados en una convención colectiva de trabajo no pueden ser aplicados a los servidores expresamente excluidos de su cobertura, en virtud de la especial naturaleza de sus cargos -artículo 112, inciso 5) de la LGAP y la remisión que éste hace a los ordinales 683 y 689 del Código de Trabajo vigente-. (Dictamen C-027-2019 de 31 de enero de 2019).

 

Recordemos que en tratándose de bancos estatales, innegablemente su régimen de empleo es mixto, lo cual se debe a que, junto a la mayoría del personal de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común (mercantil o laboral) -art. 112.2 de la LGAP-, se encuentran los puestos directivos, gerenciales y de fiscalización superior, denominados por un sector de la doctrina y por la jurisprudencia de “alto nivel”, que no son trabajadores en el auténtico sentido de la palabra, sino que su relación de servicio se encuentra regida por el Derecho Administrativo y sus principios -art. 112.1 Ibid.-, y son éstos los considerados como servidores públicos, no los otros -art. 111.3 Ibidem.- (Pronunciamiento OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020 y resolución No. 2025-028970 de las 09:35 hrs. del 9 de setiembre de 2025, Sala Constitucional). Por consiguiente, su régimen jurídico es diferenciado (Dictamen PGR-C-227-2025 de 24 de noviembre de 2025).

 

De ahí que al estar aquellos funcionarios excluidos de la convención colectiva y regidos por el derecho administrativo, a falta de norma especial en lo atinente al salario escolar, en aplicación del principio de auto integración del ordenamiento administrativo -art. 9 de la LGAP-, cabe considerar, como lo plantea ahora el banco, si les resultaría  o no aplicables los decretos y resoluciones emitidas al respecto y en el ámbito específico de la Administración Central del Estado; todas innegables fuentes normativas del Derecho Administrativo que regulan la materia en el ámbito de empleo público estatutario.

 

Lo cual nos lleva a la segunda pregunta, concretamente: si con base en lo dispuesto por el artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, se puede hacer extensivo el salario escolar a los funcionarios de Alta Dirección excluidos de la Convención Colectiva, sin que ello implique infracción de los artículos 44 y 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Revisados nuestros registros y archivos documentales, en múltiples ocasiones hemos admitido la procedencia de la aplicación analógica -art. 12 del Código Civil-, bajo el principio de autointegración normativa del ordenamiento jurídico administrativo[5] -art. 9 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, de las disposiciones normativas previstas por el régimen estatutario de Servicio Civil, a los empleados de los bancos inmersos en el Sistema Bancario Nacional; esto en el tanto, conforme a lo previsto expresamente por el  artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, las condiciones de aquellos no pueden ser inferiores a lo prescrito en dicho régimen de empleo estatutario[6] (Dictámenes C-133-2015 de 4 de junio de 2015, C-009-2017 de 19 de enero de 2017, C-086-2019 de 03 de abril de 2019, PGR-C-229-2024 de 07 de octubre de 2024 y PGR-C-227-2025, op. cit.).

 

Por lo expuesto, siendo que la institución consultante forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, además de existir una evidente insuficiencia normativa en regular el supuesto específico consultado y una innegable identidad de razón o semejanza lógico sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar -art. 12 del Código Civil- (Dictamen C-202-2019 de 09 de julio de 2019. Y en sentido similar los dictámenes C-123-2000 de 01 de junio de 2000, C-309-2007, de 4 de setiembre de 2007, C-198-2019 de 08 de julio de 2019 y C-204-2020 de 01 de junio de 2020), es razonable poder llegar a aplicar, por integración analógica, las disposiciones normativas que, a nivel del régimen estatutario, reconocen el salario escolar como un complemento salarial, entendido éste como un integrante fijo del salario total pactado para el puesto específico y que le corresponde al servidor público recibirlo, en forma diferida, en el mes de enero, a los funcionarios públicos no cubiertos por la convención colectiva, pero regidos por el derecho administrativo, a fin de reconocérselos, pues son aquellas disposiciones normativas, las que, como fuente escrita, regulan la materia en el ámbito del empleo público.

De modo que, por la autonomía constitucionalmente reconocida y garantizada a su favor, las autoridades competentes del BNCR, en este caso, su Junta Directiva, como órgano superior jerárquico supremo, tiene la potestad de acordar razonadamente la aplicación o no, en su propio ámbito, del reconocimiento del salario escolar y determinar reglamentariamente la manera de hacerlo, a esos funcionarios excluidos de la convención colectiva -art.34.4 in fine de la LOSBN-.

 

Lo cual resulta acorde y en consonancia con la afirmación hecha en nuestro dictamen PGR-C-028-2025, op. cit; según la cual “la determinación de dicho pago o no, le compete definirlo de forma exclusiva al Banco consultante y no a este órgano consultivo, respetando en todo momento la normativa vigente.”

 

Y con base en esa última frase aludida, de hacerlo, inexorablemente deberá respetarse, en todo momento, la normativa vigente; es decir, conforme a la ley o con sujeción a ésta, en especial lo dispuesto por el ordinal 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que buscando la contención y racionalización del gasto público, establece un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia, en los términos explicados en los dictámenes PGR-C-113-2024 de 04 de junio de 2024, PGR-C-219-2024 de 03 de octubre de 2024 y PGR-C-028-2025, op. cit. Dado que el salario global debe incorporar el pago diferido mensualmente por concepto de salario escolar – art. 43 del Reglamento a la LMEP, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN-, y en ningún caso podrá superarse el límite máximo retributivo legalmente establecido.

Conviene aclarar que, en el tanto nuestra función no se ejerce con respecto a actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración consultante, sus dependencias o asesorías, o sobre la conveniencia u oportunidad del ejercicio de competencias o potestades públicas, sino estrictamente sólo sobre su conformidad o no con el ordenamiento jurídico –según lo expuesto-, es obvio que la determinación de reconocer o no, el salario escolar a los funcionarios públicos no cubiertos por la convención colectiva del BNCR, es una decisión exclusiva de su Junta Directiva -arts. 2, 27, 28 y 34.4 in fine de la LOSBN-.

Será entonces la Administración activa es la que debe realizar en este caso una adecuada valoración de las circunstancias y una ponderación de intereses, con base en los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (arts. 16, 17 y 160 de la LGAP, aludidos por el art. 2 y 27 de la LOSBN) y del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, a fin de determinar cuál es la alternativa u opción más viable a la concreción y mejor satisfacción del interés público involucrado en este asunto (art. 113 Ibidem), a fin de mantener y/o ampliar el esquema del salario escolar a aquellos altos funcionarios, en estricto acatamiento de la ley vigente.

 

 

Conclusiones:

 

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

 

·         Considerando que el pago del salario escolar está actualmente contemplado en el Banco Nacional de Costa Rica, como derecho adquirido, como parte integrante de su salario total, sólo para las personas que se encuentran cubiertas por el mencionado convenio colectivo y con referencia al puesto específico que ocupan regularmente dentro de la escala salarial establecida, estimamos que no es jurídicamente viable reconocer el salario escolar, como derecho adquirido y en las condiciones propuestas, a los funcionarios de Alta Dirección y Supervisión del banco, y demás excluidos expresamente por la Convención Colectiva, que antes de asumir dichos cargos sí lo percibían con base en la normativa convencional, como trabajadores o empleados regulares, pues con la licencia otorgada para ocupar aquel otro puesto, se suspende no solo la prestación de servicios, sino también la percepción específica de salarios que anteriormente se percibían, ya que asumen plenamente otro cargo normado por un régimen jurídico distinto, incluida su valoración salarial, que le es propia y que, a la fecha, no incluye el salario escolar como complemento salarial fijo que integra el salario total pactado para ese puesto en específico.

 

·         Como es obvio, las circunstancias y las condiciones laborales-ocupacionales a las que son sometidos en esos casos, son evidentemente diferenciadas y conllevan situaciones retributivamente distintas.

 

·         Siendo que la institución consultante forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, además de existir una evidente insuficiencia normativa en regular el supuesto específico consultado y una innegable identidad de razón o semejanza lógico sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar -art. 12 del Código Civil-, es razonable poder llegar a aplicar, por integración analógica, las disposiciones normativas que, a nivel del régimen estatutario, reconocen el salario escolar como un complemento salarial, entendido éste como un integrante fijo del salario total pactado para el puesto específico y que le corresponde al servidor público recibirlo, en forma diferida, en el mes de enero, a los funcionarios públicos no cubiertos por la convención colectiva, pero regidos por el derecho administrativo, a fin de reconocérselos, pues son aquellas disposiciones normativas, las que, como fuente escrita, regulan la materia en el ámbito del empleo público.

·         No obstante, de hacerlo, además de respetar los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (arts. 16, 17 y 160 de la LGAP, aludidos por el art. 2 y 27 de la LOSBN) y el constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la decisión deberá someterse a la normativa vigente, en especial a lo dispuesto por el ordinal 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que buscando la contención y racionalización del gasto público, establece un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia.

 

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

 

En estos términos dejamos evacuada sus consultas.

 

Sin otro particular,

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

LGBH/pes

PGR-C-076-2026

 

 

PGR-C-076-2026

 

SALARIO ESCOLAR: RECONOCIMIENTO A PUESTOS DE ALTA ADMINISTRACIÓN EXCLUIDOS DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA Y SU SUJECIÓN A LA NORMATIVA LEGAL VIGENTE.

 

Por oficio No. JDG-001-2026, de fecha 15 de enero de 2026, el Presidente de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Riva requiere nuestro criterio técnico jurídico acerca de la la posibilidad de reconocer el pago del salario escolar a los funcionarios que integran la Alta Administración del Banco Nacional de Costa Rica, quienes a diferencia del resto de los colaboradores amparados por la VIII Convención Colectiva vigente -arts. 1 y 62-, actualmente no perciben dicho beneficio al estar excluidos de la Convención Colectiva.

 

       En concreto se consulta:

 

“¿Es jurídicamente viable reconocer el salario escolar a los funcionarios de la Alta Administración que, antes de asumir cargos en la Escala de Administración y Fiscalización Superior, sí percibían dicho beneficio por estar amparados a la Convención Colectiva, considerando que existe un derecho adquirido derivado de una continuidad laboral previa a la entrada en vigencia del límite salarial establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley No. 9635 (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas)?

 

Ello, en razón de que al ser promovidos a puestos de escalas superiores, se les suprimió el pago del salario escolar que venían devengando bajo el argumento de que su reconocimiento podría vulnerar los límites salariales dispuestos en la normativa citada.

 

¿Resulta procedente el pago del salario escolar a los funcionarios de la Alta Administración excluidos de la Convención Colectiva, con base en una interpretación literal del artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en conjunto con la Resolución DG-062-94 del 5 de agosto de 1994, mediante la cual la Dirección General del Servicio Civil incorporó el salario escolar a los funcionarios de la Administración Centralizada, sin que ello implique infracción a los artículos 44 y 55 de la Ley No. 2166?”

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-076-2026, de 15 de mayo 2026, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:

 

·      Considerando que el pago del salario escolar está actualmente contemplado en el Banco Nacional de Costa Rica, como derecho adquirido, como parte integrante de su salario total, sólo para las personas que se encuentran cubiertas por el mencionado convenio colectivo y con referencia al puesto específico que ocupan regularmente dentro de la escala salarial establecida, estimamos que no es jurídicamente viable reconocer el salario escolar, como derecho adquirido y en las condiciones propuestas, a los funcionarios de Alta Dirección y Supervisión del banco, y demás excluidos expresamente por la Convención Colectiva, que antes de asumir dichos cargos sí lo percibían con base en la normativa convencional, como trabajadores o empleados regulares, pues con la licencia otorgada para ocupar aquel otro puesto, se suspende no solo la prestación de servicios, sino también la percepción específica de salarios que anteriormente se percibían, ya que asumen plenamente otro cargo normado por un régimen jurídico distinto, incluida su valoración salarial, que le es propia y que, a la fecha, no incluye el salario escolar como complemento salarial fijo que integra el salario total pactado para ese puesto en específico.

 

·      Como es obvio, las circunstancias y las condiciones laborales-ocupacionales a las que son sometidos en esos casos, son evidentemente diferenciadas y conllevan situaciones retributivamente distintas.

 

·      Siendo que la institución consultante forma parte del Sistema Bancario Nacional -art.1, inciso 2) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas-, además de existir una evidente insuficiencia normativa en regular el supuesto específico consultado y una innegable identidad de razón o semejanza lógico sustancial, en lo esencial, entre los supuestos de hecho a equiparar -art. 12 del Código Civil-, es razonable poder llegar a aplicar, por integración analógica, las disposiciones normativas que, a nivel del régimen estatutario, reconocen el salario escolar como un complemento salarial, entendido éste como un integrante fijo del salario total pactado para el puesto específico y que le corresponde al servidor público recibirlo, en forma diferida, en el mes de enero, a los funcionarios públicos no cubiertos por la convención colectiva, pero regidos por el derecho administrativo, a fin de reconocérselos, pues son aquellas disposiciones normativas, las que, como fuente escrita, regulan la materia en el ámbito del empleo público.

·      No obstante, de hacerlo, además de respetar los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (arts. 16, 17 y 160 de la LGAP, aludidos por el art. 2 y 27 de la LOSBN) y el constitucional de interdicción de la arbitrariedad, la decisión deberá someterse normativa vigente, en especial a lo dispuesto por el ordinal 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que buscando la contención y racionalización del gasto público, establece un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia.

 

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.