Dictamen : 188 - del 01/09/2025

01 de setiembre 2025

PGR-C-188-2025

Señora

Andrea Alvarez Marín

Fracción Liberación Nacional

Diputada de la República

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy atenta respuesta a su oficio AAM-PLN-0527-2025 de 1 de julio de 2025 y mediante el cual, solicita la reconsideración del criterio PGR-C-135-2025 de 30 de junio de 2025, oficio a través del cual se inadmitió la gestión de consulta formulada por la misma diputada Alvarez Marín en oficio AAM-PLN-0506-2025 del 3 de junio de 2025.

La solicitud de reconsideración se fundamenta básicamente en las siguientes razones que se explican, con detalle, en el oficio AAM-PLN-0527-2025.

1) Señala que la consulta formulada por oficio AAM-PLN-0506-2025 del 3 de junio de 2025 no solicita un criterio sobre el caso concreto del expediente 25-3682-1027-CA, sino sobre la interpretación general y aplicabilidad de una norma legal vigente (artículo 24 de la Ley N.º 1644), cuestión que trasciende completamente el objeto de una medida cautelar.

2) Que el oficio AAM-PLN-0506-2025 fue comunicado a la Procuraduría General en fecha 3 de junio de 2025 a las 17:29 horas y que el expediente N.° 25- 3682-1027-CA fue notificado a la Procuraduría hasta el 11 de junio de 2025. Indica que, al momento en que se realizó la consulta, la Procuraduría General no tenía conocimiento de ningún proceso judicial.

3) Que el expediente contencioso al que se refiere el criterio de inadmisión no versa sobre una sentencia definitiva, sino sobre una medida cautelar anticipada. Las medidas cautelares no resuelven el fondo del litigio ni delimitan de forma vinculante la interpretación de una norma legal, por lo tanto, no se configura la interferencia con la función jurisdiccional que justificaría declarar inadmisible la consulta.

4) Que podría ser un mal precedente que la PGR empiece a declarar inadmisibles las consultas que se realicen por parte de Diputaciones o las Administraciones Activas en relación con leyes donde exista cualquier asunto judicial pendiente sobre la ley que se consulta y;

5) Que aceptar como criterio rector que cualquier expediente judicial en curso sobre la misma ley consultada impide una respuesta por parte de la PGR, crearía un obstáculo irrazonable para el ejercicio del control político por parte de los señores y señoras diputadas.

La gestión de reconsideración planteada por oficio AAM-PLN-0527-2025 debe también ser inadmitida, por las razones que, de seguido, se exponen:

A. CONTRA LAS OPINIONES JURÍDICAS NO CABE LA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. LA GESTIÓN DE RECONSIDERACIÓN DEBE SER INADMITIDA.

El denominado recurso de reconsideración, previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría es un instrumento reservado para pedir la revisión de los dictámenes vinculantes de la Procuraduría General y su interposición y resolución; por parte de la Asamblea de Procuradores; es un requisito previo y prescriptivo para que el Consejo de Gobierno pueda eventualmente dispensar de su acatamiento a la administración que haya consultado y gestionado la respectiva reconsideración.

Contra las opiniones jurídicas, que, por definición carecen de efecto vinculante; no cabe la interposición de un recurso de reconsideración. Así se ha dicho recientemente en la Opinión Jurídica PGR-OJ-103-2023 de 18 de octubre de 2023:

“Al no encontrarnos ante un pronunciamiento vinculante para la Administración consultante, no resulta de aplicación la figura de la reconsideración, establecida en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, como parte del procedimiento que debe seguir la Administración consultante, que no esté conforme con un dictamen emitido por esta Procuraduría en el ejercicio de su competencia consultiva”

A mayor abundamiento, el ordenamiento jurídico no ha previsto, de forma expresa, el recurso de reconsideración contra opiniones jurídicas. En todo caso, sería irrazonable aplicar el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General a las opiniones jurídicas, las cuales, por definición, carecen de efectos vinculantes y tampoco pueden ser objeto de la dispensa también prevista en el artículo 6.

En otro orden de cosas, aquellos criterios jurídicos que hayan decretado la inadmisibilidad de una consulta también carecen de recurso de reconsideración. Así se ha indicado, por ejemplo, en el dictamen PGR-C-207-2024 de 20 de setiembre de 2024:

“…los criterios que emite la Procuraduría declarando la inadmisibilidad de una consulta no pueden ser objeto de las gestiones de reconsideración que prevé el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica”

Así las cosas, ya es claro que la gestión de reconsideración planteada por oficio AAM-PLN-0527-2025 debe también ser inadmitida. No obstante, en el apartado siguiente, y por deferencia al cargo representativo que ejerce la consultante, expondremos las razones adicionales, de fondo, por las cuales se estima que los argumentos expuestos en aquel oficio no son de recibo.

B. LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN EL OFICIO AAM-PLN-0527-2025 NO SON DE RECIBO.

La razón esencial y principal por la que el criterio de admisibilidad PGR-C-135-2025 inadmitió la consulta planteada por la señora Diputada, en su oficio AAM-PLN-0506-2025 de 3 de junio de 2025, se relaciona con la judicialización del asunto consultado.

La consulta planteada en oficio AAM-PLN-0506-2025 se relaciona con el procedimiento, previsto en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, para destituir a los integrantes de una Junta Directiva de un banco comercial del Estado. Específicamente, la consulta busca se determine si la información de la Superintendencia Generales de Entidades Financieras es un acto previo y necesario para que el Consejo de Gobierno proceda a destituir a un director o a una Junta Directiva de un banco comercial del Estado. En la consulta se pide además que se analice contenido necesario que debe tener la información de la Superintendencia.

Sin ánimo de reiteraciones innecesarias; es útil, sin embargo, transcribir las cuestiones jurídicas planteadas a consulta en el citado oficio AAM-PLN-0506-2025:

1. ¿Es un requisito legalmente indispensable -so pena de nulidad- que se cuente con un informe de la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) para que el Consejo de Gobierno pueda remover a los miembros de la Junta Directiva de un banco del Sistema Financiero Nacional?

2. En el informe o información que debe emitir la SUGEF, en el marco de lo dicho en el punto anterior, ¿Debe hacerse constar obligatoriamente su criterio respecto a las causales a las que alude el artículo 25 de la Ley n.°1644? Es decir, ¿Debe dicho informe hacer referencia expresa a las causales de remoción que se imputan a determinados directivos de la entidad bancaria de forma expresa, puntual e individualizada?

3. ¿El informe al que hace referencia al artículo 24 de la Ley n.°1644 debe existir previo al acto formal de remoción de directores? ¿Qué implicaciones tendría para el acto de remoción de directores la inexistencia de dicho informe en el proceso de destitución?

Aunque estas interrogantes, en principio, son materia consultable a la Procuraduría General; lo cierto es que, en el asunto que nos ocupa – sea la consulta formulada por oficio AAM-PLN-0506-2025 - existe una condición que obsta para que la Procuraduría General pueda ejercer, la función consultiva y evacuar la gestión formulada por la señora diputada de la República. La existencia de ese obstáculo para evacuar la consulta planteada por oficio AAM-PLN-0506-2025 fue analizada en el dictamen PGR-C-135-2025 cuya reconsideración se solicita. Empero importa repasar dicho tema jurídico, pues en el oficio AAM-PLN-0527-2025, la consultante argumenta que “podría ser un mal precedente que la PGR empiece a declarar inadmisibles las consultas que se realicen por parte de Diputaciones o las Administraciones Activas en relación con leyes donde exista cualquier asunto judicial pendiente sobre la ley que se consulta.”

El argumento de la consultante parte de la premisa de que la función consultiva de la Procuraduría General puede ser ejercida, aunque exista un “asunto judicial pendiente sobre la Ley que se consulta”. Es necesario revisar esta premisa.

La función consultiva de la Procuraduría General es una competencia sujeta a limites previstos por Ley y también derivados de la misma estructura del Estado de Derecho. Tal y como se ha señalado en el criterio de admisibilidad PGR-C-135-2025, que es el mismo cuya reconsideración se solicita, ha sido un criterio sostenido, a través de la historia de nuestra jurisprudencia administrativa, que la Procuraduría General debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Existen razones de peso: A- El respeto a la separación de poderes y la independencia judicial, y B- El criterio de jerarquía normativa. Mal haría el Órgano Superior Consultivo en emitir un criterio relativo a una cuestión jurídica respecto de la cual existe pendiente una decisión jurisdiccional. Por el peso de los dictámenes y opiniones de la Procuraduría General, sean vinculantes o no, el otorgar un criterio del Órgano Superior Consultivo sobre un asunto jurídico sometido a conocimiento a un tribunal de la República, constituiría un entorpecimiento o interferencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. En estos supuestos opera una especie de prejudicialidad. La existencia de un litigio determina la imposibilidad de la Procuraduría General de ejercer la función consultiva, de lo contrario, se estaría irrumpiendo en la función jurisdiccional a la cual le corresponde, de forma exclusiva, conocer de las causas judiciales. El tema es de aguda delicadeza cuando la causa judicial es contenciosa administrativa. El artículo 49 constitucional establece que corresponde a la jurisdicción contenciosa garantizar la legalidad de la función administrativa. Esta función jurisdiccional se ejerce, en gran parte, a través del control judicial de las actuaciones administrativas. Una vez que un asunto ha sido sujeto a conocimiento de la jurisdicción contenciosa, corresponde a sus órganos judiciales, controlar la legalidad. La Procuraduría General, órgano que no solamente es un órgano consultivo, sino que le compete la defensa jurídico técnica del Estado en juicio, debe abstenerse de ejercer su función consultiva de cuestiones sometidas al control de la jurisdicción contenciosa en respeto a la función de origen constitucional que corresponde a esa jurisdicción. Así, no solamente se respeta también el criterio de jerarquía normativa, que exige respetar la jurisprudencia judicial.

El criterio que obsta para que la Procuraduría General pueda ejercer su función consultiva respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia, no es, por consecuencia, un criterio arbitrario, tiene su fundamento en la estructura del Estado de Derecho y del principio de independencia del Poder Judicial.

Importa reiterar, por lo demás, que el criterio de inadmisibilidad es aplicable a la consulta formulada por oficio AAM-PLN-0506-2025. En su oficio en el cual peticiona la reconsideración, la consultante afirma que su gestión “no solicita un criterio sobre el caso concreto del expediente 25- 3682-1027-CA, sino sobre la interpretación general y aplicabilidad de una norma legal vigente (artículo 24 de la Ley N.º 1644), cuestión que trasciende completamente el objeto de una medida cautelar.”

Ya se ha explicado en el dictamen PGR-C-135-2025, pero a mayor abundamiento se impone señalar que en el expediente 25-003682-1027-CA se discute actualmente medida cautelar contra la resolución número RES-PV-008-2025 de las 12:15 horas del 28 de mayo de 2024 (Sic), que es acto administrativo, decretado por la Primera Vicepresidencia de la República, que destituye a los integrantes de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica. En esa medida cautelar, las partes solicitan que, como parte de la medida cautelar, se le ordene al Consejo de Gobierno restituirlos de forma inmediata en nuestros cargos de directivos integrantes de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica, en ejercicio pleno de todas las potestades inherentes al cargo. Parte esencial de los argumentos de los actores en la medida cautelar se relaciona con el alcance del artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. En lo conducente, el artículo 24 citado, prescribe lo siguiente: “Una vez hecho el nombramiento de los directores y que éstos hayan entrado en funciones, el Consejo de Gobierno no podrá revocarlos si no es con base en información de la Superintendencia General de Entidades Financieras (*), de acuerdo con el artículo 25 de esta ley”

El auto – sentencia N.° 6186-2025 de las 13:02 horas del 23 de junio de 2025, que rechaza la medida cautelar reitera que parte esencial de los argumentos que se discuten en el proceso cautelar se relacionan directamente con el alcance del artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. En el análisis de la apariencia de buen derecho, la resolución de cita indica lo siguiente:

“Por otro lado y siendo que la LOSBN es norma especial, interesa referirse al contenido del artículo 24 que en lo que interesa señala: “Una vez hecho el nombramiento de los directores y que éstos hayan entrado en funciones, el Consejo de Gobierno no podrá revocarlos si no es con base en información de la Superintendencia General de Entidades Financieras, de acuerdo con el artículo 25 de esta ley”, las partes actoras reprochan que, para remoción de sus nombramientos, no se contó con dicho informe, que bien es cierto en la resolución final se hace alusión al oficio SGF-DAJ-0019-2025 de la División de Asesoría Jurídica de la SUGEF “En dicho informe, SUGEF en ningún momento indicó que el Consejo de Gobierno puede destituir sin que exista un informe técnico”, el citado oficio está mencionada en la resolución final RESPV-008-2025 (considerando cuarto); es decir, también se busca cuestionar la presencia o no de un requisito jurídico necesario, que es el criterio del a SUGEF, la cual las partes accionantes califican de ausente, aspecto que también sería objeto de lo que se discuta en el fondo del asunto, pero que, para efectos cautelares, se tiene claro que el agravio sí tiene relación directa con un mérito potencial para litigar, bajo la apariencia de buen derecho.”

Es indudable, por consecuencia, que actualmente la cuestión jurídica relativa al alcance de la disposición del artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional está siendo objeto de conocimiento en un proceso judicial, concretamente una medida cautelar que, si bien fue rechazada en instancia, se encuentra actualmente en alzada para ser resuelta en audiencia oral y pública del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo el 14 de octubre de 2025. Existe un obstáculo, entonces, para que la Procuraduría General pueda ejercer la función consultiva, en esta ocasión, en relación con lo planteado en el oficio AAM-PLN-0506-2025.

Se precisa que si bien es cierto, como lo afirma la consultante, el oficio AAM-PLN-0506-2025 fue presentado a la Procuraduría General en fecha 3 de junio de 2025 a las 17:29 horas y, no fue sino hasta el 11 de junio de 2025, que se notificó a la Procuraduría el expediente N.° 25- 3682-1027-CA; lo relevante es que actualmente, y desde el 11 de junio, existe un proceso contencioso en el cual se discute el objeto consultado, lo cual, por el momento, es un obstáculo para que la Procuraduría General, pueda en esta ocasión, ejercer su función consultiva; sin que sea de significación que el proceso contencioso haya sido notificado a la Procuraduría de forma posterior y sobreviniente. Tampoco tiene relieve para efectos de determinar la inadmisibilidad de la consulta, el hecho de que lo que se esté discutiendo actualmente, dentro del expediente N.° 25- 3682-1027-CA, sea una medica cautelar anticipada, no implica que el alcance del artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, no sea parte esencial del objeto de un proceso judicial. Lo único que se deriva del hecho de que actualmente sólo se tramite una medida cautelar, es el estado procesal del expediente N.° 25- 3682-1027-CA el cual, si sigue su curso normal de desarrollo salvo que se concluya anticipadamente, concluirá con una sentencia de fondo con pronunciamiento sobre el artículo 24 objeto de la consulta que nos ocupa.

Finalmente, se impone señalar que el hecho de que la Procuraduría General inadmita una consulta formulada por un diputado o diputada de la República, no debe entenderse como una forma de “limitar indebidamente el ejercicio de funciones parlamentarias” tal y como se afirma en el oficio AAM-PLN-0527-2025.

En este sentido, conviene tomar en cuenta que en reiterada jurisprudencia administrativa se ha acotado que no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Las opiniones jurídicas con que la Procuraduría General atiende las consultas de los señores diputados, que valga decir carecen de efecto vinculante, responden a un afán de colaboración con el Congreso y con el fin de asistir para el ejercicio de las altas funciones de los diputados y diputadas como representantes nacionales. (Ver por su claridad OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 y OJ-130-2021 de 19 de agosto de 2021)

Luego, es claro que, en ningún caso, el ordenamiento jurídico ha previsto que la Procuraduría General deba dictar una opinión jurídica, como acto previo y necesario para que los señores y señoras diputadas ejerzan sus funciones, particularmente el control político.

C. CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, lo procedente es declarar inadmisible la solicitud de reconsideración planteada por oficio AAM-PLN-0527-2025 y rechazar, por consecuencia, la gestión.

Atentamente,

Jorge Oviedo Alvarez

Procurador Director, Dirección de Derecho Público

JOA/rrs

Cod. 9723-2025