Opinión Jurídica : 054 - del 30/04/2026

30 de abril de 2026

PGR-OJ-054-2026

Señor:

Yonder Andrey Salas Durán

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPNR-55-OFI-0031-2026 del 21 de abril de 2026, mediante el cual consulta si el incumplimiento del deber de asistencia a las sesiones de la Comisión Permanente de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor —COMUDAM— por parte de quienes ocupan las primeras vicealcaldías o viceintendencias genera alguna sanción. La consulta se plantea a propósito de la reforma introducida por la Ley N.° 10.547 del 16 de octubre de 2024, al artículo 49 del Código Municipal.

En cuanto a la admisibilidad de la presente consulta, se observa que esta es formulada por un diputado de la República, quien expresamente indica que la plantea en su condición de miembro de la Comisión Permanente Especial de Discapacidad y Adulto Mayor de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular, este órgano asesor ha reconocido que los señores diputados se encuentran legitimados para requerir criterios jurídicos, en tanto tales consultas se vinculen con el ejercicio de sus funciones constitucionales, particularmente las relativas a la función de control político y la función legislativa. En ese sentido, y atendiendo al objeto de la consulta —relacionado con la aplicación de una reforma legal en materia municipal y su eventual incidencia en el cumplimiento de deberes funcionales—, se estima razonable presumir que esta se formula en el marco de las potestades de control político que corresponden al legislador, por lo que concurre el presupuesto subjetivo de admisibilidad.

Ahora bien, se advierte que el período constitucional del consultante finaliza el 1 de mayo de 2026.  No obstante, en esta oportunidad hemos decidido pronunciarnos en cuanto al fondo de la consulta, considerando que el tema relativo a la integración y funcionamiento de las comisiones municipales y al eventual régimen de responsabilidad de quienes las integran, posee un evidente interés público, en tanto incide en el adecuado funcionamiento de los gobiernos locales y en la efectividad de políticas dirigidas a poblaciones en condición de vulnerabilidad. Por ello, aun en el supuesto de que el consultante haya cesado en su cargo al momento de emitirse este criterio, se estima procedente evacuar la consulta, en atención a su relevancia jurídica y a la conveniencia de brindar claridad interpretativa sobre la normativa aplicable.

En consecuencia, se concluye que la consulta resulta admisible para efectos de emitir el presente criterio no vinculante.

I.                   SOBRE LO CONSULTADO

El artículo 49 del Código Municipal dispone actualmente que cada concejo municipal deberá integrar, como mínimo, diez comisiones permanentes, entre ellas la Comisión Permanente de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor. La norma establece, además, una regla especial de integración para dicha comisión, al señalar que la presidencia del concejo la conformará con las personas regidoras propietarias y suplentes, las primeras vicealcaldías y viceintendencias, pudiendo también incorporar a las personas síndicas propietarias y suplentes, todas con voz y voto. Esa previsión normativa es relevante porque, a diferencia de la regla general aplicable a otras comisiones, el legislador incorporó expresamente a las primeras vicealcaldías y viceintendencias como integrantes de la COMUDAM, no en calidad de asesoras, sino como miembros con derecho a voz y voto.

La Procuraduría ha sostenido reiteradamente que las comisiones municipales son órganos auxiliares del concejo municipal, destinados al estudio e intervención en asuntos específicos de interés local, cuyos dictámenes coadyuvan en la toma de decisiones del órgano deliberativo. También ha indicado que la integración de las comisiones permanentes y especiales corresponde, como regla, a la presidencia del concejo municipal, con fundamento en los artículos 34 y 49 del Código Municipal.

En esa misma línea, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado que las comisiones permanentes municipales no constituyen órganos meramente informales, sino instancias previstas por la ley o creadas por acuerdo municipal, cuya finalidad es permitir el análisis técnico, político e institucional de los asuntos sometidos a conocimiento del gobierno local. Por ello, cuando una persona ha sido válidamente integrada a una comisión municipal, su participación no puede entenderse como una carga potestativa o discrecional, sino como una función pública asignada conforme al ordenamiento jurídico.

En el caso específico de la COMUDAM, la reforma legal introdujo una regla expresa y diferenciada: la participación de las primeras vicealcaldías y viceintendencias no depende únicamente de una invitación, asesoría o colaboración eventual, sino de una integración legalmente prevista. Consecuentemente, una vez conformada la comisión conforme al artículo 49 del Código Municipal, quienes ocupen esos cargos quedan obligados a participar en su funcionamiento ordinario, en los términos que establezca la ley, el reglamento interno municipal y la convocatoria respectiva.

Ahora bien, lo anterior no significa que el artículo 49 del Código Municipal haya creado, por sí mismo, una sanción automática y específica para la inasistencia de las primeras vicealcaldías o viceintendencias a las sesiones de la COMUDAM. La norma regula la integración, funcionamiento básico y periodicidad de las comisiones, pero no establece expresamente una consecuencia sancionatoria concreta para el caso de ausencia injustificada. En materia sancionatoria rige el principio de legalidad, de manera que no puede imponerse una sanción sin norma previa que defina la conducta reprochable, la consecuencia aplicable y el procedimiento correspondiente.

Sin embargo, la inexistencia de una sanción específica en el artículo 49 no implica que la conducta sea jurídicamente irrelevante. La inasistencia reiterada e injustificada de una persona funcionaria pública a una comisión de la cual forma parte por mandato legal podría configurar un incumplimiento de deberes funcionales, siempre que se acredite, en el caso concreto, que existió una obligación cierta de asistir, que la persona fue debidamente convocada, que no medió causa justificada y que la omisión afectó o puso en riesgo el funcionamiento regular de la comisión o el cumplimiento de los fines públicos asignados a esta.

Debe recordarse que la primera vicealcaldía y la viceintendencia son cargos públicos de elección popular, pero ello no las coloca al margen del régimen general de responsabilidad de la función pública. El artículo 14 del Código Municipal establece que la primera vicealcaldía realiza las funciones administrativas y operativas que le asigne la alcaldía titular y sustituye de pleno derecho a la alcaldía en sus ausencias temporales o definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias durante el plazo de la sustitución. De igual forma, la viceintendencia realiza las funciones administrativas y operativas que le asigne la intendencia y la sustituye en los supuestos previstos por la ley.

Desde esa perspectiva, quienes ejercen esos cargos están sometidos a los principios de legalidad, eficiencia, probidad, responsabilidad, continuidad del servicio público y cumplimiento de los deberes propios del cargo. La Ley General de la Administración Pública establece que el servidor público puede incurrir en responsabilidad disciplinaria por acciones, actos u omisiones contrarias al ordenamiento jurídico, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio de otros regímenes más severos previstos por leyes especiales.

Asimismo, el artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública regula la responsabilidad personal del servidor público frente a terceros cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión de ellos. Por su parte, el régimen de responsabilidad administrativa y disciplinaria se complementa con el deber de probidad previsto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, conforme al cual el funcionario público debe orientar su conducta a la satisfacción del interés general.

En consecuencia, si la inasistencia a las sesiones de la COMUDAM es aislada, justificada o no imputable a la persona funcionaria, no podría derivarse automáticamente una sanción. Pero si se trata de ausencias reiteradas, injustificadas y capaces de obstaculizar el funcionamiento de la comisión, la Administración municipal podría valorar la apertura de las actuaciones preliminares o del procedimiento correspondiente, con pleno respeto del debido proceso, a fin de determinar si se configuró responsabilidad administrativa, disciplinaria, civil o incluso penal, según la gravedad de los hechos y la normativa aplicable.

Debe insistirse en que esa valoración no puede hacerse en abstracto ni de manera automática. La responsabilidad del funcionario público exige acreditar los elementos propios del régimen aplicable: la existencia de un deber jurídico concreto, la conducta omisiva o activa contraria a ese deber, la imputabilidad subjetiva, la eventual lesión al interés público y la relación de causalidad entre la conducta y el resultado reprochado. Tratándose de responsabilidad disciplinaria, la Ley General de la Administración Pública exige, como regla, la concurrencia de dolo o culpa grave.

Tampoco podría entenderse que la inasistencia a la COMUDAM autoriza, por sí sola, la cancelación de credenciales de la primera vicealcaldía o viceintendencia. La cancelación de credenciales de autoridades municipales de elección popular es materia reservada al Tribunal Supremo de Elecciones y solo procede en los supuestos expresamente previstos por el ordenamiento jurídico. Por ello, salvo que los hechos encuadren en una causal legal específica, la ausencia a sesiones de una comisión municipal no produce automáticamente la pérdida del cargo.

Cabe agregar que el propio Código Municipal prevé consecuencias específicas por inasistencia en relación con otros cargos, particularmente en el caso de las regidurías, donde se establece tanto la pérdida de la dieta por inasistencia a las sesiones como, en supuestos más graves, la pérdida de la credencial por ausencias injustificadas prolongadas. Esta regulación expresa evidencia que, cuando el legislador ha querido asociar consecuencias jurídicas directas a la inasistencia, lo ha hecho de manera clara y tipificada. Sin embargo, no existe una previsión equivalente respecto de las primeras vicealcaldías o viceintendencias en relación con la inasistencia a sesiones de comisiones municipales, ni tampoco un régimen de dietas asociado a su participación en dichas instancias, lo cual resulta coherente con la naturaleza salarial de dichos cargos ejecutivos, de dedicación continua. En consecuencia, no resulta jurídicamente procedente trasladar por analogía tales efectos, debiendo reconducirse cualquier eventual incumplimiento al régimen general de responsabilidad de la función pública, conforme a los principios de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria.

En síntesis, la reforma al artículo 49 del Código Municipal incorporó a las primeras vicealcaldías y viceintendencias como integrantes con voz y voto de la COMUDAM, por lo que su participación en dicha comisión constituye una función pública legalmente asignada. La inasistencia injustificada a sus sesiones puede constituir un incumplimiento funcional susceptible de generar responsabilidad, pero no existe en ese artículo una sanción automática o específica. Corresponderá a la municipalidad respectiva, según sus competencias, su normativa interna y las circunstancias concretas del caso, valorar si procede iniciar las actuaciones correspondientes, garantizando siempre el debido proceso, el derecho de defensa, la proporcionalidad y el principio de legalidad sancionatoria.

II.                CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, la reforma introducida al artículo 49 del Código Municipal incorporó a las primeras vicealcaldías y viceintendencias como integrantes de la Comisión Permanente de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor (COMUDAM), con derecho a voz y voto, por lo que su participación en dicho órgano constituye una función pública asignada por el ordenamiento jurídico y no una facultad discrecional. En ese sentido, la inasistencia reiterada e injustificada a sus sesiones puede configurar un eventual incumplimiento de deberes funcionales, susceptible de generar responsabilidad conforme al régimen general aplicable a la función pública, siempre que se acrediten los presupuestos correspondientes en el caso concreto.

No obstante, el artículo 49 del Código Municipal no establece una sanción específica ni automática para tales supuestos, por lo que cualquier consecuencia jurídica deberá determinarse mediante los procedimientos correspondientes, con pleno respeto del debido proceso y del principio de legalidad sancionatoria. Asimismo, la eventual inasistencia no constituye, por sí sola, causal de cancelación de credenciales, correspondiendo a cada municipalidad valorar, en el ámbito de sus competencias y según las circunstancias del caso, la procedencia de eventuales actuaciones administrativas conforme al ordenamiento jurídico aplicable.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/jill

Cód. 4688-2026

PGR-OJ-054-2026

COMISIONES MUNICIPALES. COMUDAM. DEBER DE ASISTENCIA. VICEALCALDÍAS Y VICEINTENDENCIAS. INCUMPLIMIENTO DE DEBERES FUNCIONALES. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBLICO. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. SANCIONES ADMINISTRATIVAS. CANCELACIÓN DE CREDENCIALES.

El señor Yonder Andrey Salas Durán, diputado de la Fracción Partido Nueva República, consulta si el incumplimiento del deber de asistencia a las sesiones de la Comisión Permanente de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor —COMUDAM— por parte de quienes ocupan las primeras vicealcaldías o viceintendencias genera alguna sanción. La consulta se plantea a propósito de la reforma introducida por la Ley N.° 10.547 del 16 de octubre de 2024, al artículo 49 del Código Municipal.

Mediante opinión jurídica PGR-OJ-054-2026 del 30 de abril de 2026, suscrita por la procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:

“De conformidad con lo expuesto, la reforma introducida al artículo 49 del Código Municipal incorporó a las primeras vicealcaldías y viceintendencias como integrantes de la Comisión Permanente de Asuntos de Discapacidad y Adulto Mayor (COMUDAM), con derecho a voz y voto, por lo que su participación en dicho órgano constituye una función pública asignada por el ordenamiento jurídico y no una facultad discrecional. En ese sentido, la inasistencia reiterada e injustificada a sus sesiones puede configurar un eventual incumplimiento de deberes funcionales, susceptible de generar responsabilidad conforme al régimen general aplicable a la función pública, siempre que se acrediten los presupuestos correspondientes en el caso concreto.

No obstante, el artículo 49 del Código Municipal no establece una sanción específica ni automática para tales supuestos, por lo que cualquier consecuencia jurídica deberá determinarse mediante los procedimientos correspondientes, con pleno respeto del debido proceso y del principio de legalidad sancionatoria. Asimismo, la eventual inasistencia no constituye, por sí sola, causal de cancelación de credenciales, correspondiendo a cada municipalidad valorar, en el ámbito de sus competencias y según las circunstancias del caso, la procedencia de eventuales actuaciones administrativas conforme al ordenamiento jurídico aplicable.