Dictamen : 039 - del 19/02/2026

19 de febrero de 2026

PGR-C-039-2026

Señora

Patricia Rojas Morales

Ministra

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su CARTA-MEIC-DM-042-2026 del 30 de enero último, por medio de la cual solicita nuestro criterio con respecto a la posibilidad de aplicar la figura del silencio positivo a un órgano colegiado que “… no dispone del cuórum estructural para sesionar”.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Específicamente, nos consulta si “¿Es jurídicamente válido que opere el silencio positivo en un supuesto en el que el órgano competente para conocer y resolver la gestión es colegiado y no dispone del cuórum estructural para sesionar?”

Nos indica que, debido al cumplimiento del plazo de nombramiento de personas que integraban la Comisión para Promover la Competencia (Coprocom), en la actualidad se dispone solamente de un comisionado titular de ese órgano, por lo que surge la necesidad de conocer si en esos casos aplica el silencio positivo con respecto a las gestiones planteadas ante ese órgano.

Agrega que si bien la consulta tiene su origen en una situación concreta que concierne a la Administración, la pregunta se plantea en términos generales con la finalidad de disponer de elementos de juicio para atender las situaciones que podrían enfrentar los órganos colegiados que resuelven gestiones a las cuales les aplica ‒en principio‒ el silencio positivo.

Explica que la consulta fue planteada por el Ministerio de Economía Industria y Comercio ante la imposibilidad de ser presentada directamente por la Coprocom, pues ese órgano no puede sesionar válidamente. Para ello se consideró que la Coprocom, pese a su independencia administrativa, presupuestaria y funcional, es un órgano adscrito a ese Ministerio.

Adjunto a la consulta nos remitió la CARTA-MEIC-AJ-001-2026 del 30 de enero de 2026, en la cual la Unidad de Asesoría Jurídica del Ministerio analizó el tema. Dicho estudio sostuvo, entre otras cosas, que “… no puede darse por autorizada una concentración económica por silencio positivo cuando el Órgano Superior de COPROCOM no está válidamente integrado y carece del cuórum estructural para sesionar. No existe en este supuesto, una “autoridad que no resolvió”, sino una autoridad imposibilitada para actuar por razones ajenas a su voluntad, lo cual excluye la procedencia del silencio positivo, pues permitir que opere dicho instituto, pone en riesgo el interés público constitucional en materia de defensa de la competencia, reconocido en el artículo 46 de la Constitución Política, y atentaría contra la finalidad de tutela reforzada que caracteriza la revisión de concentraciones.”

II.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Tanto de la consulta, como del criterio legal que se adjuntó a ella, se deduce que la duda sobre la cual se solicita nuestro criterio está relacionada con una situación específica por la que podría estar atravesando uno de los órganos desconcentrados del Ministerio de Economía, situación que, en su momento, deberá ser resuelta por ese órgano.

Esta Procuraduría ha sostenido que, en virtud del efecto vinculante de nuestros dictámenes, no nos es posible emitir pronunciamientos sobre casos concretos, toda vez que, de hacerlo, estaríamos sustituyendo a la Administración activa en la resolución de los asuntos que le han sido encomendados.

Sobre lo anterior hemos indicado, reiteradamente, que “… el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta [la Procuraduría] a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública se circunscribe al análisis de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.” (Dictamen C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994. En igual sentido véanse los pronunciamientos C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-075-2019 de 21 de marzo de 2019 y PGR-C-020-2026 del 28 de enero de 2026, entre muchos otros).

A pesar de lo anterior, y en un afán de colaboración con el Ministerio consultante, nos pronunciaremos de manera general y abstracta sobre la posibilidad de aplicar la figura del silencio positivo a una gestión que se presente ante un órgano colegiado que no puede sesionar válidamente por problemas de integración. Lo anterior a efecto de que sea la Administración activa quien, una vez que constate por sí misma el impedimento para sesionar debido a la falta de integración del órgano colegiado, resuelva lo que corresponda en cada caso concreto.

III.- ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LA DEBIDA INTEGRACIÓN DE UN ÓRGANO COLEGIADO COMO REQUISITO PARA SU EXISTENCIA JURÍDICA

Esta Procuraduría ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial sobre la necesidad de que un órgano colegiado del sector público esté debidamente integrado para poder afirmar su existencia jurídica. Así, desde nuestro dictamen C-136-88 del 17 de agosto de 1988, hemos sostenido que la integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito para el ejercicio de la competencia. Esa tesis fue ampliada en el dictamen C-195-90 del 30 de noviembre de 1990, donde advertimos que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano, pues si este no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En esa oportunidad aclaramos que si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que emita no serán válidos.

Asimismo, en el dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997, señalamos que no podría considerarse que existe una correcta integración en condiciones de vacancia o si el nombramiento de uno de los miembros del órgano es inválido. Luego, en el dictamen C-025-97 del 7 de febrero de 1997, con apoyo en la doctrina del Prof. Eduardo Ortiz Ortiz, establecimos que el colegio solo existe si están investidos todos sus miembros de acuerdo con la ley, de modo tal que la falta de cualquiera de ellos (partiendo de la ausencia de suplentes habilitados para cubrir dicha vacante) produce la inexistencia del titular colegiado. En dicho dictamen concluimos que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano inexistente en tanto que colegio. Esa línea se reforzó en el dictamen C-055-97 del 15 de abril de 1997, en el que indicamos que “…la falta de nombramiento de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central (nombramiento para el cual existe incluso un plazo fijado en su ley orgánica), por razones atribuibles al órgano con competencia para ello, repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto”.

Luego, en el dictamen C-185-99 del 20 de setiembre de 1999 y en la opinión jurídica OJ-081-2001 del 25 de junio de 2001, reiteramos que la existencia del órgano colegiado deriva de su integración plena, pues esta última es un presupuesto para su funcionamiento válido. De igual forma, en el dictamen C-138-2001 del 18 de mayo de 2001, aclaramos que para que una junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros necesario para completar el cuórum estructural, pues ese concepto presupone la existencia de un colegio debidamente constituido mediante la investidura de la totalidad de sus miembros conforme a la ley. Posteriormente, en el dictamen C-224-2005 del 17 de junio de 2005 indicamos que la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), como colegio, no puede actuar si no está debidamente integrada, salvo que exista norma legal expresa en contrario, y que la simple aplicación de los principios de lógica y justicia obliga a entender que no puede incurrir en responsabilidad quien, por falta de debida integración, está impedido material y jurídicamente para actuar, operando esto como una causa eximente de responsabilidad (impedimento legítimo) ante la imposibilidad de dictar el acto.

Ante nuevas consultas relacionadas con el tema hemos reiterado la posición a la que se ha venido haciendo referencia. En el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto de 2006 y en el C-100-2011 del 3 de mayo de 2011, indicamos que la ausencia de integración completa del colegio (aunado a la inexistencia de norma legal que prevea la suplencia), constituye un vicio en la constitución del órgano. Esa tesis fue recapitulada extensamente en el dictamen C-094-2013 del 6 de junio de 2013, en el cual insistimos en que el primer requisito relacionado con el sujeto para la validez del acto es la debida integración. En el dictamen C-261-2014 del 20 de agosto de 2014, advertimos nuevamente que los actos y acuerdos adoptados sin que el órgano colegiado se encuentre debidamente integrado, carecen de validez, y se sugirió la posibilidad de conversión de actos una vez subsanado el vicio, según lo dispuesto en el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública.

Por último, en pronunciamientos más recientes confirmamos que la desintegración del órgano conlleva su desaparición jurídica temporal. En el dictamen C-168-2020 del 7 de mayo de 2020, citado posteriormente en el dictamen C-140-2021 del 25 de mayo de 2021, sostuvimos que, ante una vacante, sin que exista suplente habilitado, el órgano colegiado carece de existencia jurídica y que la falta de designación de uno solo de sus integrantes impide el funcionamiento del órgano. En esa misma línea, en la opinión jurídica OJ-096-2024 del 19 de agosto de 2024, al analizar un proyecto de ley relacionado con la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur) se reiteró que las competencias sustantivas de esa Junta no pueden ejercerse si el órgano no está debidamente conformado.

IV.- RESPECTO A LA IMPROCEDENCIA DE APLICAR EL SILENCIO POSITIVO A UN ÓRGANO QUE NO PUEDE SESIONAR POR PROBLEMAS DE INTEGRACIÓN

Se nos consulta si el silencio positivo puede operar en relación con un órgano que no dispone de cuórum estructural por no estar debidamente integrado. Al respecto, es necesario precisar que cuando un órgano colegiado cuenta con suplentes, puede ocurrir que, a pesar de que exista algún problema de integración, el órgano esté habilitado para sesionar válidamente; sin embargo, entendemos que la consulta se refiere a un órgano que no dispone de suplentes, ya sea porque no fueron previstos legalmente, porque no han sido nombrados, porque los suplentes nombrados no son suficientes, o por cualquier otra razón que impida integrar el órgano a efecto de sesionar válidamente.

Aclarado lo anterior, interesa señalar que la Administración se encuentra obligada a dar respuesta a todas las gestiones, solicitudes o recursos que le presenten los administrados y debe hacerlo dentro de los plazos establecidos. Ese deber se origina en el derecho fundamental que ostenta el administrado de recibir una pronta respuesta a sus gestiones.

Si la Administración incumple el deber de resolver dentro del plazo previsto legalmente para ello, el ordenamiento jurídico prevé, como regla general, la aplicación de la figura del silencio negativo, la cual constituye un remedio procesal que permite al administrado dar por desestimada su gestión y habilitar la posibilidad de plantear las acciones que procedan en la vía siguiente, ya sea administrativa o judicial. Como excepción a esa regla, en algunos casos expresamente dispuestos por ley aplica el silencio positivo, el cual produce el efecto de un acto administrativo estimatorio o favorable. Para que opere el silencio positivo la gestión del administrado debe cumplir con todos los requisitos legales, pues no se admite el silencio positivo contra ley. Generalmente, el silencio positivo aplica en funciones de fiscalización, tutela administrativa, permisos, licencias y autorizaciones, así como en los demás supuestos que la ley expresamente disponga.

La Ley General de la Administración Pública regula el silencio positivo en los siguientes términos:

“Artículo 330.- 1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.

2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.”

“Artículo 331.- 1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales.

2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley.”

En relación con el punto específico en consulta, considera esta Procuraduría que el silencio positivo no aplica cuando la falta de respuesta a una gestión planteada ante un órgano colegiado obedece a la imposibilidad de este último de sesionar válidamente por problemas en su integración. A nuestro juicio, a un órgano que está en esa situación no le corre el plazo previsto para que opere el silencio positivo. Dicho plazo solo puede transcurrir cuando el órgano esté completamente integrado, o cuando los problemas que presente su integración no le impidan sesionar, lo cual ocurre ‒como ya adelantamos‒ cuando la ley ha previsto la existencia de suplentes y estos se encuentran habilitados para integrar el órgano.

Esta Procuraduría, en su dictamen C-224-2005 ya citado, mediante el cual atendió una consulta planteada por la Aresep con respecto a si los plazos legales para la aprobación y presentación de los cánones de regulación se encontraban suspendidos debido a la falta de integración de su Junta Directiva, indicó que "… la simple aplicación de los principios elementales de la lógica, la razonabilidad y la justicia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) obliga a entender que no puede incurrir en responsabilidad quien, por falta de debida integración, está impedido para actuar"

Debe tenerse presente que la falta de integración de un órgano es una manifestación de inactividad material. Cuando ello ocurre, el remedio para esa inactividad, más que el silencio positivo, es la impugnación de la conducta omisiva de la Administración. El administrado puede acudir a la vía jurisdiccional para exigir que se integre el órgano llamado a conocer su gestión, para que se cumpla con la obligación de resolver y para que se reparen los daños y perjuicios que demuestre haber sufrido.

No es posible pretender que, ante la imposibilidad de sesionar de un órgano colegiado, originada en problemas de integración, opere el silencio positivo, pues la finalidad del silencio positivo es suplir la inactividad administrativa, pero la aplicación de esa figura no puede ser la respuesta del ordenamiento a la inexistencia del sujeto llamado a ejercer la actividad formal. En esos casos la conducta omisiva reprochable es la falta de integración del órgano y no la inactividad de este último.

V.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El silencio positivo no aplica cuando la falta de respuesta a una gestión planteada ante un órgano colegiado obedece a la imposibilidad de este último de sesionar válidamente por problemas en su integración.

2.- El plazo para que opere el silencio positivo solo puede transcurrir cuando el órgano esté completamente integrado, o cuando los problemas que presente su integración no le impidan sesionar, lo cual ocurre cuando la ley ha previsto la existencia de suplentes y estos se encuentran habilitados para integrar el órgano.

3.- La falta de integración de un órgano es una manifestación de inactividad material. Cuando ello ocurre, el remedio para esa inactividad, más que el silencio positivo, es la impugnación de la conducta omisiva de la Administración. El administrado puede acudir a la vía jurisdiccional para exigir que se integre el órgano llamado a conocer su gestión, para que se cumpla con la obligación de resolver y para que se reparen los daños y perjuicios que demuestre haber sufrido.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc