Dictamen : 046 - del 26/02/2026

26 de febrero del 2026

PGR-C-046-2026

 

Ingeniero

Michaell Álvarez Quirós

Alcalde Municipal

Municipalidad de Paraíso

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n°. ALC-1021-2025 del 26 de setiembre del 2025, código interno 13623-2025, por medio del cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico referente al reconocimiento de retroactivos de anualidades y los aumentos a funcionarios (as) municipales.

 

Concretamente, las interrogantes que se formulan son las siguientes:

 

“¿Si con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, el porcentaje del 5% se debe modificar, para que sea nominal y no porcentual y a partir de qué fecha se reconocería este pago, ya que la ley lo condiciona a una evaluación del desempeño, esto de acuerdo con lo establecido en el ordinal 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.?

¿Pueden las municipalidades por acuerdo del Concejo Municipal y así establecido en la Convención Colectiva reajustar los salarios en proporciones superiores a los montos que decrete el Gobierno de la República y hasta por el porcentaje de incremento en el costo de vida que determine el Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos; lo anterior de conformidad con el artículo 170 de la Constitución Política, 4 y 100 del mismo Código Municipal?”

¿Procede el pago del retroactivo a partir de lo dispuesto en la sentencia de la Sala Constitucional, dentro del expediente no. 19-2620-0007-CO, aun y cuando en ella no se habla de dicho pago como tal?

¿Los aumentos a las bases de salario de los funcionarios, aplicarían para los años 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025, de manera retroactiva para los casos que se determinen y conforme al rango de aumento establecido en el decreto ejecutivo N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN?”

Advierte usted que, la Municipalidad de Paraíso suscribió una Convención Colectiva con los funcionarios en el año 2009 y dos adendas, una en el año 2011 y la otra en el 2016. Dicho instrumento tiene la aprobación del Concejo Municipal y es de conocimiento de la Contraloría General de la República.

 

Afirma que, en la Convención Colectiva se acordó el reconocimiento de un 5% por concepto de anualidades para los funcionarios municipales; beneficio que no se encuentra sujeto a una evaluación de desempeño.

 

Estima que, la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dispone en su artículo 26 que su ámbito de aplicación abarca a “La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y Municipalidades”.

 

Asimismo, relata que el Reglamento del título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente a Empleo Público, emitido mediante el decreto n.° 41564-MIDEPLAN-H del 11 de febrero del 2019, en su artículo 3 establece que “Las disposiciones del Título III de la Ley N° 9635 (…) serán aplicables a los servidores públicos de la Administración central y descentralizada (…)” y agrega que “Por Administración descentralizada, se entenderá a todas las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado, universidades públicas, municipalidades y la Caja Costarricense del Seguro Social.”

 

Resalta, a manera de contexto, que la Municipalidad de Paraíso, una vez entrada en vigencia la Ley n° 9635, realizó el pago de las anualidades de forma nominal; sin embargo, la Convención Colectiva de la Municipalidad de Paraíso 2009 y sus adendas establecen que este pago debe ser de manera porcentual, correspondiente a un 5% de anualidad. Ante ello, a la luz de las recientes reformas normativas y el fallo de la Sala Constitucional antes citado, resulta fundamental contar con el respaldo técnico-jurídico que nos permita definir la forma correcta de proceder.

 

Además, indica que lo que procura con esta gestión es garantizar que los recursos públicos sean utilizados de manera correcta y conforme a los principios de legalidad, eficiencia y transparencia que rigen la función pública. En ese sentido, apunta que, si bien la Convención Colectiva de la Municipalidad de Paraíso mantiene su vigencia formal, debe señalarse que su contenido no se encuentra plenamente armonizado con el marco normativo vigente.

 

En particular, destaca que dicho marco comprende no solo la normativa legal aplicable sino también la jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional, la cual ha delimitado con claridad que las estipulaciones contenidas en convenciones colectivas deben observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, evitando así disposiciones que impliquen privilegios desmedidos o un uso inadecuado de fondos públicos.

 

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio emitido por el Departamento Legal de la Municipalidad de Paraíso, materializado a través de los oficios ALC-ASLE-25-2025 y ALC-ASLE-26-2025, fechados el 29 de agosto y el 01 de setiembre del 2025, respectivamente[1]. Dichos oficios fueron emitidos por la Licda. Adriana Álvarez Solís, en su condición de asesora legal a.i. del gobierno local y dirigidos al señor alcalde consultante.

 

En el primero de ellos, se precisa en el asunto que se atiende la solicitud de criterio sobre el pago retroactivo a partir de la sentencia n.°2025-008201 de la Sala Constitucional, limitándose a manifestar lo siguiente:

 

“En atención a su solicitud de criterio sobre el pago del retroactivo a partir de la sentencia n.°2025-008201 de la Sala Constitucional, me permito indicar que si bien la sentencia n.°2025-008201 de la Sala Constitucional, no establece de forma expresa disposiciones relativas al pago retroactivo, resulta procedente realizar una interpretación sistemática y finalista del fallo a la luz del ordinal 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Esta norma dispone que los efectos de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional son, en principio, declarativos y retroactivos a la fecha de emisión del acto o norma impugnada, salvo que el propio fallo disponga lo contrario, lo cual en este caso no ocurre.

En este sentido, debe entenderse que la sentencia tiene un efecto declarativo que no constituye la creación de un nuevo derecho, sino el reconocimiento de una situación jurídica preexistente. En otras palabras, lo que la Sala Constitucional realiza es una constatación de que el derecho ya existía con anterioridad, lo cual tiene como consecuencia jurídica el deber de restituir los efectos que se habrían producido si dicho derecho se hubiera reconocido oportunamente.

Además, tomando en consideración que esta Corporación Municipal cuenta con una convención colectiva debidamente vigente, lo cual avala su validez y aplicación, corresponde reconocer el derecho a los beneficios establecidos en dicha convención.

Por tanto, en aplicación conjunta de los principios de legalidad, transparencia, interpretación conforme con la Constitución, y del principio pro operario —que exige favorecer la interpretación más amplia y favorable al goce efectivo de los derechos fundamentales—, resulta jurídicamente procedente reconocer y efectuar el pago retroactivo de los beneficios establecidos en la convención colectiva, correspondiente al periodo comprendido entre los años 2022 y 2025, según corresponda a cada funcionario beneficiario.

Sin otro particular, quedo atenta para cualquier información adicional que se requiera”. (La negrita no pertenece al original)

 

Por su parte, en el oficio ALC-ASLE-26-2025 se procede a realizar una adición al primer criterio (ALC-ASLE-25-2025), en los términos que a continuación se transcriben:

 

“En mi calidad de asesora legal de la Administración, me permito recomendar, en el marco de los principios de legalidad, razonabilidad y equilibrio presupuestario, que el pago del retroactivo correspondiente sea objeto de una negociación colectiva, con el fin de que el mismo se realice de forma fraccionada.

Esta recomendación encuentra sustento en lo señalado por la Sala Constitucional, en cuanto a la necesidad de garantizar un cumplimiento cabal del principio de equilibrio financiero o presupuestario, el cual debe ser entendido como una justificación objetiva y razonable para regular aspectos salariales, evitando así la generación de impactos desproporcionados sobre las finanzas públicas.

Debe recordarse que dicho equilibrio no obedece únicamente a la superación de una coyuntura económica adversa, sino que constituye un objetivo económico permanente, cuyo cumplimiento es indispensable para la sostenibilidad del aparato estatal en el tiempo. Parte esencial de la garantía de eficiencia administrativa radica en asegurar la disponibilidad de recursos suficientes para atender los egresos derivados de la planilla institucional, lo cual únicamente puede lograrse mediante reconocimientos salariales proporcionales, razonables y acordes con la realidad económica del país y la disponibilidad presupuestaria efectiva de la institución.

En ese sentido, y con el fin de demostrar la factibilidad de realizar el pago retroactivo, se recomienda que la Alcaldía solicite un informe técnico de viabilidad financiera y presupuestaria, que permita determinar con objetividad y transparencia si existen las condiciones económicas necesarias para hacer frente ha dicho pago, incluso de forma fraccionada. Esta medida no solo fortalecerá la toma de decisiones institucionales, sino que también brindará seguridad jurídica y administrativa en la ejecución de los compromisos económicos con el personal.

Por ende, el fraccionamiento del pago retroactivo, en el marco de un proceso de negociación colectiva, no solo es legalmente viable, sino también necesario para evitar una afectación desmedida a las finanzas municipales, lo cual podría comprometer no solo la sostenibilidad institucional, sino también la estabilidad laboral de los funcionarios y funcionarias de esta administración.

Sin otro particular, se despide de usted con respeto y consideración”. (Lo resaltado es suplido)

 

De lo hasta aquí expuesto, advertimos que lastimosamente dos razones de peso nos impiden ejercer nuestra función consultiva vinculante en este asunto; lo cual, de seguido explicamos.

 

 

I.                   Inadmisibilidad de la presente consulta

 

I.I.- Criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –n°. 6815-

 

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

 

En primer orden, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

 

Dicho criterio legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda la asesoría legal de la administración consultante sobre el tema o temas que interesan al jerarca. Ergo, debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

 

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

 

En esa inteligencia, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

 

Y, en ese sentido, según puede verificarse del escaso contenido de los oficios ALC-ASLE-25-2025 y ALC-ASLE-26-2025, se logra colegir que en ambos criterios no se realizó un análisis abundante y serio de sobre las consultas que finalmente se nos formulan. Incluso, no hay una respuesta concreta a cada interrogante, tal y como se pudo corroborar del estudio efectuado, al punto que en el primero de ellos, se precisa en el asunto que se atiende la solicitud de criterio sobre el pago retroactivo a partir de la sentencia n.°2025-008201 de la Sala Constitucional, conforme se transcribió en el anterior apartado. Y en el segundo se hace una adición al criterio ALC-ASLE-25-2025, para “… recomendar, en el marco de los principios de legalidad, razonabilidad y equilibrio presupuestario, que el pago del retroactivo correspondiente sea objeto de una negociación colectiva, con el fin de que el mismo se realice de forma fraccionada…”.

 

Importa advertir que nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022 y PGR-C-034-2024 de 04 de marzo de 2024).

 

En suma, en la presente consulta no puede advertirse la existencia de un criterio legal detallado, completo y profundo, que permita suponer que la Administración consultante tenga un entendimiento pleno y adecuado de las interrogantes que ahora formula. Echándose entonces de menos un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

 

Por consiguiente, la consulta resulta inadmisible, por lo que deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

 

I.II.- Improcedencia de interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia n°. 2025-008201 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025, emitida por la Sala Constitucional

 

Adicional a lo expuesto en el punto I.I de este criterio, debemos precisar que no escapa a esta Procuraduría que las dudas formuladas por usted, guardan estrecha relación con la sentencia n°. 2025-008201 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025, emitida por la Sala Constitucional.

 

Lo anterior, se extrae fácilmente de lo externado en el criterio legal adjunto a su misiva- oficios ALC-ASLE-25-2025-, en el que expresamente se detalla: “En atención a su solicitud de criterio sobre el pago del retroactivo a partir de la sentencia n.°2025-008201 de la Sala Constitucional, me permito indicar que si bien la sentencia n.°2025-008201 de la Sala Constitucional, no establece de forma expresa disposiciones relativas al pago retroactivo, resulta procedente realizar una interpretación sistemática y finalista del fallo a la luz del ordinal 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Esta norma dispone que los efectos de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional son, en principio, declarativos y retroactivos a la fecha de emisión del acto o norma impugnada, salvo que el propio fallo disponga lo contrario, lo cual en este caso no ocurre. / En este sentido, debe entenderse que la sentencia tiene un efecto declarativo que no constituye la creación de un nuevo derecho, sino el reconocimiento de una situación jurídica preexistente. En otras palabras, lo que la Sala Constitucional realiza es una constatación de que el derecho ya existía con anterioridad, lo cual tiene como consecuencia jurídica el deber de restituir los efectos que se habrían producido si dicho derecho se hubiera reconocido oportunamente…”. (La negrita es suplida)

 

Sumado a lo expuesto, en la tercera interrogante, luego de consultar sobre las anualidades y los reajustes salariales -preguntas 1 y 2-, se plantea específicamente lo siguiente: ¿Procede el pago del retroactivo a partir de lo dispuesto en la sentencia de la Sala Constitucional, dentro del expediente no? 19-2620-0007-CO, aun y cuando en ella no se habla de dicho pago como tal?

 

De modo que el tema central de esta consulta es obtener un criterio jurídico vinculante, que va más allá de una interpretación de normas jurídicas relacionadas con el empleo público, lo que busca es que se entre a analizar los alcances normativos de la sentencia de la Sala Constitucional mencionada, lo cual hemos afirmado reiteradamente, es improcedente.

 

En efecto, de un estudio de nuestra jurisprudencia administrativa reciente, relacionada con consultas principalmente de las municipalidades[2], referentes al fallo n°. 2025-008201, este órgano consultivo en el dictamen PGR-C-223-2025 del 17 de noviembre del 2025, fue contundente en advertir la improcedencia de interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de dicha sentencia constitucional. Veamos:

 

“Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta, el cual parte, por supuesto, de la literalidad misma de su oficio No. OFC-ALC-494-2025, op. cit., podemos afirmar que no cabe duda de que con ella se nos requiere interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, de la Sala Constitucional; esto con la innegable finalidad de contar con un dictamen vinculante de nuestra parte que no solo delimite, sino que determine las medidas internas que debe adoptar esa corporación municipal, en materia de anualidades, para la debida aplicación de dicho fallo judicial.

Es factible que la duda razonablemente surja de la aparente contradicción entre lo resuelto por el Considerando XIII del citado fallo, en el que se avalan parcialmente, desde el punto de vista constitucional, los cambios ordenados en los montos y nominalización de las anualidades a reconocer a futuro en el sector público -art. 50 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorio XXXI del Título III de la Ley No. 9635-, y lo resuelto en el Considerando XV, en el que se concluye que “(…) el art. 55 ‒y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber, los arts. 39, 50, 54 de la LSAP y Transitorios XXVII y XXXI de la LFFP‒ deben reputarse constitucionales bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley ”; esto a pesar de que en este último Considerando, como en el XIV, la Sala Constitucional insistió en que los argumentos relacionados con eventuales antinomias sobre la prevalencia de determinadas normas como convenciones colectivas o estatutos internos de trabajo, fueron desestimadas al estar referidos a aspectos de legalidad ordinaria sobre la aplicación e interpretación de normas de rango infra constitucional, que le competen a las autoridades administrativas o judiciales y no a la Sala.

En todo caso, debemos advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico, para interpretar, precisar o aclarar, de forma vinculante, las sentencias que dicte la Sala Constitucional, ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones.

Al respecto, hemos indicado que “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016 de 18 de abril de 2016. Posición reiterada en los dictámenes C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014, C-143-2014 de 7 de mayo de 2014, C-129-2019 y C-130-2019, ambos de 13 de mayo de 2019, C-347-2020 de 31 de agosto de 2020, C-482-2020 de 17 de diciembre de 2020 y PGR-C-155-2024 de 22 de julio de 2024). Y en sentido similar, hemos indicado que “desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva, las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales”. (Dictámenes PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024 y PGR-C-105-2025 de 2 de junio de 2025). 

Desde esta perspectiva, y más allá de la obvia insuficiencia del criterio jurídico que acompaña esta gestión (cita omitida), debemos indicar que la Procuraduría General no tiene competencia para emitir formalmente un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la determinación de los alcances normativos y aplicativos de un fallo judicial concreto, y menos de la Sala Constitucional, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna, en primer término, al órgano jurisdiccional del que emana, o bien al ente o persona -física o jurídica, pública o privada- repercutida en su esfera jurídica por aquella resolución, pero no a la Procuraduría General en el ejercicio de su función consultiva cualificada.

Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en estos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función aclaratoria y decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos jurisdiccionales competentes para atender y resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo en este caso en un desapoderamiento ilegítimo, y una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante -el Alcalde- quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022 y PGR-C-101-2025 de 26 de mayo de 2025, entre muchos otros)”. (El subrayado no pertenece al original). (Ver en el mismo sentido los dictámenes PGR-C-235-2025, PGR-C-236-2025, ambos del 08 de diciembre del 2025, PGR-C-021-2026 del 28 de enero del 2026)

 

Lo anterior fue retomado y ampliado en el dictamen PGR-C-022-2026 del 28 de enero del presente año, en el que se realizaron las siguientes consideraciones:

 

“… Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta, el cual parte, por supuesto, de la literalidad misma de su oficio No. COR-DA-993-2025, op. cit., y de la opinión jurídica que lo acompaña (oficio No. COR-AJ-1739-2025, op. cit.), podemos afirmar que no cabe duda de que, más allá de requerir una interpretación de normas jurídicas relacionadas con el empleo público, con ella se nos requiere interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, de la Sala Constitucional; esto con la innegable finalidad de contar con un dictamen vinculante de nuestra parte que no solo delimite conceptualmente, sino que determine, desde el punto de vista de su aplicación[3] material, las medidas internas puntuales que debe adoptar esa corporación municipal, en materia de anualidades, para la debida ejecución de dicho fallo judicial.

Según hemos reconocido, es factible que la duda razonablemente surja de la aparente contradicción entre lo resuelto por el Considerando XIII del citado fallo, en el que se avalan parcialmente, desde el punto de vista constitucional, los cambios ordenados en los montos y nominalización de las anualidades a reconocer a futuro en el sector público -art. 50 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorio XXXI del Título III de la Ley No. 9635-, y lo resuelto en el Considerando XV, en el que se concluye que “(…) el art. 55 ‒y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber, los arts. 39, 50, 54 de la LSAP y Transitorios XXVII y XXXI de la LFFP‒ deben reputarse constitucionales bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley ”; esto  a pesar de que en este último Considerando, como en el XIV, la Sala Constitucional insistió en que los argumentos relacionados con eventuales antinomias sobre la prevalencia de determinadas normas como convenciones colectivas o estatutos internos de trabajo, fueron desestimadas al estar referidos a aspectos de legalidad ordinaria sobre la aplicación e interpretación de normas de rango infra constitucional, que le competen a las autoridades administrativas o judiciales y no a la Sala (Dictamen PGR-C-223-2025 de 17 de noviembre de 2025. En sentido similar los dictámenes PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, ambos de 08 de diciembre de 2025).

No obstante, según advertimos y reiteramos en aquellos dictámenes PGR-C-223-2025, PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico, para interpretar, precisar o aclarar, de forma vinculante, las sentencias que dicte la Sala Constitucional, ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones.

Al respecto, conforme a nuestra consistente jurisprudencia administrativa, indicamos: “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016 de 18 de abril de 2016. Posición reiterada en los dictámenes C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014, C-143-2014 de 7 de mayo de 2014, C-129-2019 y C-130-2019, ambos de 13 de mayo de 2019, C-347-2020 de 31 de agosto de 2020, C-482-2020 de 17 de diciembre de 2020 y PGR-C-155-2024 de 22 de julio de 2024). Y en sentido similar, hemos indicado que “desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva, las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales”. (Dictámenes PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024 y PGR-C-105-2025 de 2 de junio de 2025). 

Desde esta perspectiva, y más allá de la obvia insuficiencia del criterio jurídico que acompaña esta gestión (cita omitida), debemos reiterar que la Procuraduría General no tiene competencia para emitir formalmente un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la determinación de los alcances normativos y aplicativos de un fallo judicial concreto, y menos de la Sala Constitucional, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna, en primer término, y en caso de ser ello procedente, al órgano jurisdiccional del que emana, o bien al ente o persona -física o jurídica, pública o privada- repercutida en su esfera jurídica por aquella resolución (Véase la resolución interlocutoria No. 2025-032733 de las 09:20 hrs. del 8 de octubre de 2025, de la propia Sala Constitucional, con referencia a ciertas gestiones aclaratorias de la sentencia No. 2025-008201, formuladas por personas no legitimadas para ello), pero no a la Procuraduría General en el ejercicio de su función consultiva cualificada (Dictamen PGR-C-223-2025, PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, op. cit.).

Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en estos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función aclaratoria y decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos jurisdiccionales competentes para atender y resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo en este caso en un desapoderamiento ilegítimo, y una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante -el Alcalde- quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, PGR-C-101-2025 de 26 de mayo de 2025 y PGR-C-223-2025, op. cit., entre muchos otros).

Por último, es importante que esa corporación territorial, así como las demás Administraciones Públicas, conozcan la posición oficial asumida por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área para la Innovación y el Aprendizaje en la Fiscalización, de la Contraloría General de la República, con respecto a las actuaciones administrativas adoptadas por ciertas instituciones con fundamento en el Voto No. 2025-008201, y  que nos fuera formalmente comunicada mediante DFOE-IAF-0018, de 09 de enero de 2026 (Oficio No. 00181), según el cual:

“(…) con posterioridad a la emisión del voto n.° 08201-2025 de las trece horas del 17 de marzo de 2025 (…) esta Contraloría ha conocido gestiones de aprobación presupuestaria —tanto presupuestos iniciales como extraordinarios—, mediante las cuales distintas Administraciones Públicas han pretendido dotar de contenido presupuestario el pago retroactivo de anualidades, así como el reconocimiento de porcentajes superiores a los previstos en el Transitorio XXXI del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 96351[4]. Tales solicitudes encuentran su fundamento en la interpretación de la sentencia constitucional que algunas organizaciones han realizado, considerando que habilitaría la reactivación o aplicación de cláusulas convencionales anteriores en materia remunerativa que difieren de los límites legales establecidos.

Al respecto, la Contraloría General de la República ha sostenido de forma consistente que el voto No. 08201-2025 no autoriza el pago retroactivo de anualidades ni el reconocimiento de montos que superen los topes legales vigentes. Ello por cuanto dicho pronunciamiento se circunscribió al análisis de constitucionalidad del régimen de nominalización de las anualidades y determinadas restricciones a la negociación colectiva, sin habilitar excepciones al marco legal vigente ni otorgar efectos retroactivos en materia remunerativa.

Asimismo, este Órgano Contralor ha considerado relevante que la propia Sala Constitucional señaló expresamente que no le corresponde la integración ni la interpretación de normas infraconstitucionales, de modo que el fallo no puede ser entendido como una habilitación para aplicar instrumentos convencionales en contraposición a disposiciones legales de orden público actualmente vigentes.

En concordancia con lo anterior, esa Procuraduría General de la República, mediante dictámenes reiterados[5] que han mantenido una línea consistente y constituyen como tal jurisprudencia administrativa, ha orientado de manera uniforme la actuación del Sector Público, estableciendo que las cláusulas de las convenciones colectivas deben ajustarse a la ley y que, en caso de contradicción, prevalecen las disposiciones legales de orden público, conforme al principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

En este contexto, la Contraloría General ha improbado contenido presupuestario[6] y rechazado gestiones que pretendan sustentar pagos retroactivos o incrementos remunerativos por encima de los límites legales, reafirmando el deber de las Administraciones Públicas de ajustar su actuación al principio de legalidad, sin perjuicio de las competencias que corresponden a las instancias jurisdiccionales para conocer eventuales controversias…”. (Lo resaltado y en negrita es nuestro)

 

En virtud de lo expuesto, no habiendo razón alguna para variar nuestro criterio, se reafirma la posición asumida por esta Procuraduría en los dictámenes citados; y, por consiguiente, por la forma en que fue planteada esta consulta, lo procedente es no entrar a conocerla por el fondo y ordenar su archivo.

 

 

II.                Conclusión

 

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

YAV/gcc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-046-2026

 

Municipalidad de Paraíso. ALCALDÍA MUNICIPAL. Inadmisibilidad de consulta. CRITERIO LEGAL INSUFICIENTE E Improcedencia de interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia n°. 2025-008201 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025, emitida por la Sala Constitucional.

 

Por medio del oficio n°. ALC-1021-2025 del 26 de setiembre del 2025, código interno 13623-2025, el señor Michaell Álvarez Quirós, alcalde de la Municipalidad de Paraíso, solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con al reconocimiento de retroactivos de anualidades y los aumentos a funcionarios (as) municipales.

 

Concretamente, las interrogantes que se formulan son las siguientes:

“¿Si con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, el porcentaje del 5% se debe modificar, para que sea nominal y no porcentual y a partir de qué fecha se reconocería este pago, ya que la ley lo condiciona a una evaluación del desempeño, esto de acuerdo con lo establecido en el ordinal 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.?

¿Pueden las municipalidades por acuerdo del Concejo Municipal y así establecido en la Convención Colectiva reajustar los salarios en proporciones superiores a los montos que decrete el Gobierno de la República y hasta por el porcentaje de incremento en el costo de vida que determine el Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos; lo anterior de conformidad con el artículo 170 de la Constitución Política, 4 y 100 del mismo Código Municipal?”

¿Procede el pago del retroactivo a partir de lo dispuesto en la sentencia de la Sala Constitucional, dentro del expediente no. 19-2620-0007-CO, aun y cuando en ella no se habla de dicho pago como tal?

¿Los aumentos a las bases de salario de los funcionarios, aplicarían para los años 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025, de manera retroactiva para los casos que se determinen y conforme al rango de aumento establecido en el decreto ejecutivo N° 42121-MTSS-H-MIDEPLAN?”

 

Mediante el dictamen PGR-C-046-2026 del 26 de febrero del 2026, aprobado por el señor Procurador General de la República, y suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora adjunta de la Dirección de la Función Pública, se concluyó: “Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión y, por ende, se deniega su trámite y se archiva”.