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Dictamen : 042 - del 20/02/2026
20 de febrero
de 2026
PGR-C-042-2026
Señor
Jorge Arturo
Barrantes Rivera
Auditor
Interno
Junta de
Desarrollo Regional de la Zona Sur
Estimado
señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, damos respuesta al oficio AI-OFI-105-2024 del 27 de junio del 2024, por medio del señor Jorge Arturo
Barrantes Rivera, auditor interno de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincial de
Puntarenas (de ahora en adelante JUDESUR), nos planteó una consulta relacionada con las
facultades y responsabilidades del presidente de una Junta Directica de esa
entidad.
I.- ALCANCES DE
LA CONSULTA
El
señor Jorge Arturo Barrantes Rivera,
auditor interno de JUDESUR nos planteó expresamente las siguientes consultas:
a)
En función de la normativa
aplicable vigente: ¿el presidente de una junta directiva (siendo este órgano,
el órgano jerárquico superior) está facultado para que de manera unilateral, es
decir, sin acuerdo del órgano colegiado, pueda girar instrucciones a la
administración activa, o bien delegar en otro funcionario el emanar a esa
administración, directrices en su representación como presidente?
b)
En el mismo orden de ideas: ¿cuál es el
alcance, facultades y responsabilidades que tiene un presidente de un órgano
colegiado (siendo este órgano, el órgano jerárquico superior) respecto a velar
por la ejecución de los acuerdos de la junta directiva que preside, así como
por la coordinación de las acciones internas de una institución?
II.- SOBRE LOS
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES
INTERNOS
De los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se
desprende cuáles son los requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas
que se le plantean a la Procuraduría General de la República, a saber:
a)
Que sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el
auditor interno,
b)
Que en caso de que sea presentada por el jerarca de la institución, se acompañe
del criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado.
c)
Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se
consulte un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento
corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente.
Ahora bien, tal y como se le expuso a la auditoria consultante en el
dictamen PGR-C-044-2025 de
fecha 17 de
marzo del 2025, en la jurisprudencia administrativa emanada de este órgano
consultor se ha determinado que la facultad concedida a los auditores para
plantear consultas no es irrestricta, sino que debe estar ligada a la materia
de la competencia del auditor. Sobre el particular, en dicho criterio se indicó
lo siguiente:
“Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de
27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la
consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo
dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las
condiciones bajo las cuales debe ejercerse.
En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de
los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su
competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a
la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que
controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control
interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico
informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que
les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y
validación.
Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar
sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su
competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos
administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que
las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al
contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la
respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los
alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta
necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes nos. C-042-2008
de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15
de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de
mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de
2021, PGR-C-213-2023 del 14 de noviembre del 2023, entre otros).
Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra
limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de
trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con
respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para
requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en
relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos
en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la
relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con
el plan de trabajo correspondiente.
Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se
constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser
utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los
requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de
criterio a través de la auditoría interna.
A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de
enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las
autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para
los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la
que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa,
por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones
de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo
dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.”
Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de
la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les
emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).
Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el
ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que
señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un
criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca
de la institución.
Además, si bien no se desconoce que por la fecha de emisión del presente
dictamen el plan de trabajo del año 2024 de esa auditoría interna ha perdido
vigencia, lo cierto del caso es que las dudas formuladas se encuentran dentro
de la esfera de su competencia de control y validación.
Por ende, con el objetivo orientar su labor entraremos al análisis
respectivo, no sin antes ofrecer disculpas por la tardanza que ha tenido el
estudio de esta gestión. Ello motivado en el alto volumen de trabajo que
atiende esta Procuraduría General.”
En el caso en concreto, se verifica que la consulta ha sido presentada
por el auditor interno de JUDESUR, y que existe un vínculo entre la consulta y
el plan anual de auditoría 2024 de dicha Institución, en el tanto dicho órgano
tenía programada
para 2024 una auditoría de carácter especial sobre la gestión y control en la
emisión de políticas y procedimientos; Por ello, es
claro que el auditor consultante está legitimado a realizar las consultas
formulada en el tanto se refieren a temas de gestión, control en la emisión de
políticas y procedimientos, como lo son la emisión de instrucciones a la
Administración activa, la delegación en la emisión de directrices, el
seguimiento sobre el cumplimiento de acuerdos de la Junta Directiva y la
coordinar las acciones internas de la institución, todo ello por parte del
presidente de la Junta Directiva de JUDESUR
En
ese orden de ideas, las preguntas que se plantean en la consulta formulada, no
pretenden resolver un caso concreto, ni determinar la legalidad de una
actuación específica, sino más bien obtener una aclaración jurídica general
sobre el alcance normativo de ciertas disposiciones legales, lo cual se enmarca
dentro de la competencia consultiva de esta Procuraduría.
En
consecuencia, se estima que la presente consulta cumple con los requisitos de
admisibilidad, y por ende, procederemos a dar
respuesta a cada una de las interrogantes formuladas.
III.- ACERCA DE LAS FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA
JUNTA DIRECTIVA DE JUDESUR
III. a. Del
principio de legalidad
Para dar respuesta a la consulta, resulta pertinente partir del
reconocimiento del principio de legalidad dispuesto en el artículo 14 de Ley
n.° 9356, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, en el
que se establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 14. - Los miembros de la Junta Directiva actuarán conforme
al principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución
Política y de la Ley N. ° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2
de mayo de 1978, los reglamentos pertinentes y a los principios de la ciencia y
de la técnica, siendo responsables de su gestión de forma total e ineludible.”
La referencia al numeral 11 de la Constitución Política es un aspecto de
suma importante para el asunto que nos ocupa, toda vez que esta norma dispone
que los funcionarios públicos son simples depositarios de autoridad, y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.
Teniendo claro que los miembros de la Junta Directiva deben someterse
estrictamente a la ley, continuaremos con el análisis del objeto de la
consulta, para lo cual nos referiremos brevemente a los órganos que conforman
JUDESUR.
III. b. Sobre
los órganos de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur
En la Ley n.° 9356, concretamente en el Capítulo II titulado “Dirección
y administración de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur” se
identifican los siguientes órganos o puestos creados por el legislador: i) la
Junta Directiva, ii) el presidente, iii) el vicepresidente de la Junta
Directiva, iv) el secretario de la Junta Directiva, v) el director ejecutivo,
vi) el Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo Institucional y
vi) el auditor.
Los órganos o cargos antes enlistados tienen sus atribuciones definidas
en la Ley n.° 9356, con excepción el secretario y del vicepresidente de la
Junta Directiva, respecto a este último, el artículo 25 se limita a establecer
que le corresponde sustituir temporalmente al presidente en su ausencia.
Siguiendo el orden definido por el legislador, el primer órgano que se
encuentra regulado en la ley es la Junta Directiva, específicamente en los
artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 de la Ley n.°
9356.
Por disposición legal, la Junta Directiva constituye el órgano
jerárquico superior de la institución.
Al ostentar esta condición, todos los demás órganos o dependencias de
JUDESUR se encuentran subordinados a las órdenes y directrices que emita. En
esta línea, en el dictamen C-004-2018 del 9 de enero de 2018, se mencionó lo siguiente:
“El artículo 13 de la Ley N.° 9356 de 24 de mayo
de 2016, ha establecido, de forma expresa, que la Junta Directiva de la Junta
de Desarrollo Regional de la Zona Sur es el órgano jerárquico superior supremo
de dicha entidad.
De acuerdo con
el mismo numeral 13, la Junta Directiva cumple funciones superiores
esenciales en materia de dirección, administración y régimen de funcionamiento
de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur y del Depósito Libre
Comercial de Golfito. Así, y de conformidad con el artículo 16, también de
la Ley 9356, la Junta Directiva es el órgano jerárquico competente para, de un
lado, aprobar el Plan Operativo Anual, el Plan Estratégico Institucional y el
programa anual de inversiones y financiamiento para proyectos, además de
aprobar el presupuesto anual de la Institución, y del otro extremo, es el
órgano jerárquico responsable también de dirigir y fiscalizar las operaciones
de la entidad, amén de velar por la administración, la operación, el mercadeo y
la publicidad, el mantenimiento y la gestión del giro comercial del Depósito
Libre Comercial de Golfito, lo cual forma parte esencial de la actividad de la
Junta de Desarrollo Regional. Además, la Junta Directiva tiene importantes
atribuciones en materia de organización de la entidad y le corresponde nombrar
al Director Ejecutivo. Se transcriben las normas comentadas: (…)
Es decir que
la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, es el
órgano al que le corresponde ejercer el haz de potestades que son propias del
superior jerárquico supremo, pues es a la Junta Directiva a la que la Ley le
atribuye las potestades de dar órdenes a todos los demás otros órganos,
incluyendo la Dirección Ejecutiva, que integran dicho ente y de ordenar, por
tanto, el uso de sus competencias discrecionales, asimismo le corresponde la
potestad de vigilar y controlar la acción de tales órganos.
Dicho de
otra forma, es claro que, en general, todos los órganos que integran la
Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur se encuentran sometidos a la
dirección superior de la Junta Directiva, la cual cuenta, a su vez, con las
potestades necesarias para ordenar, vigilar y dirigir la conducta de todo el
aparato administrativo de dicho ente. En consecuencia, es evidente que la
Junta Directiva es el jerarca superior supremo de la Junta de Desarrollo
Regional.” (Lo
resaltado no es del original).
Este rol de la Junta
Directa, como órgano superior jerárquico, se verifica con las amplias
facultades de administración y dirección que posee este órgano, según el
artículo 16 del citado cuerpo normativo, que se transcribe a continuación:
“ARTÍCULO 16.- La
Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:
a) Velar por la
administración, la operación, el mercadeo y la publicidad, el mantenimiento y
la gestión del giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito.
b) Proponer al Poder Ejecutivo
los reglamentos autónomos de organización y servicio necesarios para el eficaz
funcionamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur).
c) Aprobar los carteles y la
adjudicación de los procedimientos de contratación administrativa, necesarios para
la operación y el mantenimiento de Judesur, y los procedimientos para la
prórroga u otorgamiento de las concesiones o arriendos de los locales del
Depósito Libre de Golfito.
d) Aprobar los contratos de
arrendamiento o de concesión de los locales comerciales del Depósito Libre
Comercial de Golfito.
e) Realizar las acciones
necesarias para una correcta, adecuada y eficiente administración de todos los
bienes muebles e inmuebles y demás bienes propiedad del Depósito Libre
Comercial de Golfito, los que reciba en arrendamiento o que por cualquier otro
medio se pongan a su disposición, así como los servicios de vigilancia,
mantenimiento, aseo y ornato y cualesquiera otros que se den dentro de este.
f) Aprobar el Plan Operativo
Anual de Judesur, de conformidad con el Plan Estratégico Institucional.
g) Aprobar el programa anual
de inversiones y financiamiento para proyectos de desarrollo social y económico
de Judesur.
h) Aprobar los contratos, los
fideicomisos y los convenios relacionados con los fines y los objetivos
estratégicos de Judesur y con el correcto funcionamiento del Depósito Libre
Comercial de Golfito.
i) Aprobar el presupuesto
anual de Judesur y sus respectivas modificaciones, y remitir los informes
requeridos por la Contraloría General de la República.
j) Conocer y aprobar, cuando
fueran procedentes, los proyectos que promuevan el desarrollo local o regional.
k) Estudiar y aprobar todas
las obras de inversión y mejoramiento de las instalaciones del Depósito Libre
Comercial de Golfito.
I) Velar, fiscalizar y dar el
seguimiento necesario, para que los recursos que administre Judesur se destinen
al desarrollo socioeconómico integral de los cantones de la zona sur.
m) Dirigir y fiscalizar las
operaciones de Judesur, y definir sus políticas generales.
n) Velar por la implementación
de medidas digitales o de otro tipo, para el control de la actividad comercial
del Depósito Libre Comercial de Golfito.
ñ) Nombrar a un director
ejecutivo, cuyas funciones determinará el reglamento orgánico.
o) Aprobar la liquidación
presupuestaria, así como la aprobación de los estados financieros de la
institución.
p) Aprobar los mecanismos
necesarios de rendición de cuentas de todas las labores desempeñadas por la
institución hacia la comunidad.
q) Arrendar espacios destinados
para el establecimiento de restaurantes, sodas y afines dentro del Depósito
Libre Comercial de Golfito, así como el de otros servicios complementarios o
lúdicos que busquen mejorar la experiencia de la visita por parte de los
usuarios.
En estos casos, el régimen
tributario a aplicar será el mismo que el del resto del país.
r) Otras que se contemplen en
el ordenamiento jurídico.”
Continuando con el orden establecido en la ley, una vez definidas las
facultades de las Junta Directiva, el legislador determinó la forma de elección
y atribuciones del presidente de la Junta Directiva, específicamente en los
artículos 23 y 24 del citado cuerpo normativo, los cuáles en lo ligeramente
señalan:
“ARTÍCULO 23.- La Junta Directiva escogerá
de su seno y por mayoría absoluta un presidente, un vicepresidente y un
secretario, quienes permanecerán en sus cargos dos años y podrán ser reelectos.
Cuando estén ausentes el presidente y el vicepresidente, la Junta nombrará a
uno de sus miembros como presidente ad hoc”.
“ARTÍCULO 24.-El presidente será el
representante legal de la Junta con facultades de apoderado generalísimo sin
límite de suma. Podrá otorgar poderes con las denominaciones y para los asuntos
generales y específicos que considere convenientes, de conformidad con el
acuerdo que adopte la Junta.
Será el responsable de
suscribir contratos o convenios requeridos para el cumplimiento de los fines,
funciones y atribuciones de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur
(Judesur).
Además, es atribución de la
Presidencia presidir la Junta Directiva, velar por que se ejecuten las
decisiones tomadas por la Junta Directiva y coordinar internamente la acción de
Judesur, así como las acciones de este con los demás entes y órganos públicos.”
En los artículos anteriores, se puede identificar que el presidente de
la Junta Directiva ostenta la representación judicial y extrajudicial de
JUDESUR, función que puede ser complementada con el director ejecutivo, si así
ha sido dispuesto por el propio presidente (artículo 32 inciso l).
Además, revisando en detalle el artículo 24 antes citado, se tiene que
el presidente se encuentra facultado para otorgar poderes y suscribir convenios
o contratos, previo acuerdo de Junta Directiva (artículo 24 primer párrafo en
concordancia con los incisos c), d) y h) del artículo 16).
Al presidente también le corresponde velar por que se ejecuten las decisiones
tomadas por la Junta Directiva. Sobre el particular, no obstante, se debe
considerar que, por disposición legal, la ejecución de los acuerdos es
competencia del director ejecutivo (artículo 24 primer párrafo en concordancia
con el artículo 32).
Asimismo, el presidente tiene la atribución de coordinar, internamente y
hacia lo externo, la acción de JUDESUR, lo que no debe tomarse como una
atribución sujeta a su voluntad exclusiva, debido a que la ley es clara al
determinar que la dirección y administración de JUDESUR le compete a la Junta
Directiva, como órgano jerárquico superior, quedando todos los funcionarios
sujetos a las instrucciones que ésta gire, según fue abordado por este órgano
consultor en el dictamen C-004-2018.
En adición a los numerales antes enlistados, el artículo 27 de la Ley
n.° 9356 se establece la potestad del presidente de convocar a una sesión
extraordinaria de la Junta Directiva; y en el artículo 28 de ese mismo cuerpo
normativo, se señala que el presidente cuenta con voto de calidad, en el caso
de empate, en la toma de decisiones de la Junta Directiva.
Siguiendo con el orden de la citada Ley, se encuentra el director
ejecutivo, quien es nombrado por la Junta Directiva, previo concurso público.
En esencia, le corresponde la ejecución e implementación de los acuerdos de la
Junta Directiva (artículo 13), así como la atención de tareas administrativas y
las funciones descritas en el artículo 32, el cual en lo literal indica:
“ARTÍCULO 32.- El director
ejecutivo deberá ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos de la Junta
Directiva, atender las tareas propiamente administrativas de la institución y
cumplir con las siguientes funciones:
a) Suministrar a la Junta
Directiva la información requerida para asegurar el buen gobierno y la
dirección superior de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (Judesur),
de manera exacta, completa y oportuna.
b) Velar por la buena marcha y
coordinación de las diferentes actividades, y por la eficiente administración
del personal, los recursos y la operación de Judesur, así como el
funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones del depósito.
c) Presentar ante la Junta
Directiva informes sobre la situación económica del Depósito Libre Comercial de
Golfito.
d) Presentar anualmente a la
Junta Directiva el anteproyecto de presupuesto de ingresos y egresos, conforme
a los planes financieros y de trabajo.
e) Realizar todos aquellos
estudios que solicite la Junta Directiva, que sirvan como base técnica para la
suscripción de contratos o convenios requeridos para el cumplimiento de los
objetivos de Judesur, tanto en relación con el desarrollo socioeconómico de la
zona como con la administración y el giro comercial del depósito.
f) Atender las relaciones de
Judesur con los personeros del Gobierno, con sus dependencias e instituciones y
demás entidades nacionales o extranjeras.
g) Realizar las acciones
necesarias para una correcta, adecuada y eficiente administración de Judesur y
del Depósito Libre Comercial de Golfito.
h) Supervisar la administración,
la operación, el mercadeo y la publicidad, el mantenimiento y la gestión del
giro comercial del Depósito Libre Comercial de Golfito.
i) Ejercer las demás funciones
y facultades que le asigne la propia Junta Directiva, o las que le corresponden
de conformidad con la ley, los reglamentos de la institución y las demás
disposiciones pertinentes.
j) Asistir a las sesiones de
la Junta Directiva con derecho a voz pero sin voto.
k) Suscribir contratos o
convenios requeridos para el cumplimiento de los fines y objetivos estratégicos
de Judesur, tanto en relación con el desarrollo socioeconómico de la zona como
con la administración y el giro comercial del Depósito Libre Comercial de
Golfito, previa autorización de la Junta Directiva.
l) Ostentar indistintamente la
representación judicial y extrajudicial de Judesur, con las facultades que para
los apoderados generalísimos determina el artículo 1253 del Código Civil,
siempre y cuando la Presidencia de la Junta Directiva así lo disponga.
m) Proponer a la Junta Directiva
normas generales para Judesur, incluyendo temas crediticios o bancarios cuando
corresponda.
n) Resolver, en último
término, los asuntos que no estuvieran reservados a la decisión de la Junta
Directiva.
ñ) Otras que se establezcan en
la presente ley y sus reglamentos.”
En resumen, el director ejecutivo es el órgano encomendado a brindar
apoyo a la Junta Directiva en la función de administración de JUDESUR, lo cual abarca
desde aspectos propios de la operación de la entidad hasta la atención de las
relaciones de JUDESUR con otras instituciones nacionales y extranjeras.
Del mismo modo que ocurre con el presidente, el director ejecutivo se
encuentra subordinado a la voluntad de la Junta Directiva quien, en su
condición de órgano jerárquico superior, se encarga de la dirección, la
administración y el régimen de funcionamiento de JUDESUR y del Depósito Libre
Comercial de Golfito
Además de los órganos mencionados hasta ahora, la Ley n.° 9356 dispone
la creación de un Departamento Técnico de Planificación y de Desarrollo
Institucional, sobre quien recae la función de apoyo técnico a la Junta
Directiva o del director ejecutivo (artículo 33), así como el nombramiento de
un auditor para la vigilancia y fiscalización de la correcta marcha de la
institución (artículos 33, 34 y 35).
De esta manera, queda sentada la conformación organizativa de JUDESUR
dispuesta en la ley, lo cual era relevante abordar antes de adentrarnos a la atención
individual de las consultas planteadas por el auditor.
III. c. Acerca
de las consultas del auditor
La primera pregunta del auditor es la siguiente:
“a) En función de la normativa aplicable vigente: ¿el presidente de una
junta directiva (siendo este órgano, el órgano jerárquico superior) está
facultado para que de manera unilateral, es decir, sin acuerdo del órgano
colegiado, pueda girar instrucciones a la administración activa, o bien delegar
en otro funcionario el emanar a esa administración, directrices en su
representación como presidente?”
Como indicamos en la sección anterior, el
presidente se encuentra sujeto a lo que establezca la Junta Directiva, como
órgano jerárquico superior. Por ello, el
presidente no puede actuar de forma unilateral ni autónoma de la voluntad de la
Junta Directiva. Es decir que las potestades del presidente de JUDESUR están limitadas a
lo autorizado por la Junta Directiva, por lo cual no podrá ejercer
unilateralmente la voluntad de ese órgano, ni sustituirlo en su
función deliberativa o decisoria, ni podrá por iniciativa propia o sin
respaldo del acuerdo de Junta Directiva.
En relación con
las instrucciones que el presidente pueda impartir a la administración, es
fundamental considerar que dichas indicaciones deben fundamentarse en un
acuerdo o directriz previa de la Junta Directiva. Es decir, el
presidente de la Junta Directiva de JUDESUR no está facultado para girar instrucciones
unilaterales a la administración activa. Toda actuación debe
enmarcarse en el principio de legalidad y colegialidad, y la voluntad del
órgano debe expresarse mediante acuerdos formalmente adoptados. En ese mismo orden de ideas, es claro que la
potestad de coordinación del presidente no debe utilizarse para que éste se
arrogue competencias que legalmente corresponden a otros órganos de la
institución.
Respecto a la comunicación de las órdenes que se giren a lo interno de
la entidad, en el dictamen C-004-2018 este órgano consultor indicó:
“Así las cosas, es claro que corresponde a la Dirección Ejecutiva, el
tramitar y dar fiel cumplimiento a los acuerdos que adopte la Junta Directiva,
incluyendo aquellos que impliquen órdenes particulares o requerimientos que
dicho órgano colegiado realice en relación con determinadas unidades o
departamentos administrativos de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur.
Este deber de la Dirección Ejecutiva conlleva, entonces, la obligación de dar
seguimiento a dichos acuerdos para procurar que los diversos órganos –
departamentos o unidades – que componen el ente, le den cabal cumplimiento a
las órdenes y requerimientos de la Junta Directiva.
Ahora bien, debe advertirse que el hecho de que la ejecución de los
acuerdos de la Junta Directiva, sea un deber de la Dirección Ejecutiva, esto no
implica que la Secretaría de aquel órgano colegiado se encuentre impedida de
comunicar directamente los acuerdos de la Junta Directiva, particularmente
aquellos que impliquen órdenes o requerimientos, a los diversos órganos,
unidades y dependencias administrativas de la Junta de Desarrollo Regional
de la Zona Sur.” (Lo
resaltado no es del original).
De esta manera, la ejecución de instrucciones que disponga la Junta
Directiva, es competencia del director ejecutivo, y dichas órdenes o
directrices pueden ser comunicadas a la administración por medio de la
secretaría de la Junta Directiva, su presidente o el director ejecutivo, según
lo disponga la Junta Directiva, como órgano superior jerárquico.
Aunado a ello, es importante acotar
que, conforme lo dispone expresamente el artículo102.a de la Ley General de la
Administración Pública, la relación jerárquica comprende la potestad de dar
órdenes particulares a los inferiores, los cuales deben acatarlas, siempre que
se ajusten a sus competencias y se encuentren dentro del marco de la legalidad.
Al respecto, citamos el dictamen C-217-2007 de 3 de julio de 2007:
“El
establecimiento de la jerarquía es una técnica organizatoria cuya trascendencia
más acusada es el mantenimiento de la unidad en el sistema orgánico, en las
parcelas del obrar administrativo encomendadas a un conjunto de órganos. Con
ello se consigue la unidad de dirección que permite a los órganos superiores
dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores,
orientar en casos concretos las conductas de los órganos inferiores, obligando
a éstos por el deber de obediencia a acatar las órdenes y mandatos concretos de
los órganos superiores, siempre que éstos obren de acuerdo con sus competencias
y dentro de la legalidad.”
En cuanto a la delegación de funciones del presidente, se debe estar a
lo dispuesto en los artículos 89 y 90 al de la Ley General de la Administración
Pública, de forma tal que el presidente no puede delegar funciones esenciales
que justifican su existencia.
La segunda consulta del auditor es la siguiente:
“b) En el mismo orden de ideas: ¿cuál es el alcance, facultades y
responsabilidades que tiene un presidente de un órgano colegiado (siendo este
órgano, el órgano jerárquico superior) respecto a velar por la ejecución de los
acuerdos de la junta directiva que preside, así como por la coordinación de las
acciones internas de una institución?”
Según se expuso anteriormente, el artículo 24 de la Ley n.° 9356
establece como una función del presidente el velar por que se ejecuten las
decisiones tomadas por la Junta Directiva, por lo que, en caso de que se
verifique un incumplimiento, estará expuesto a las responsabilidades legales
correspondientes.
En cuanto a los alcances y facultades, como todo funcionario público,
por principio de legalidad deberá estarse a los mecanismos legales, así como a
las directrices y políticas que establezca la Junta Directiva, como órgano
superior jerárquico.
Respecto a la coordinación, hacemos referencia a la respuesta anterior
acerca de giro de órdenes y comunicaciones, en el sentido de que es competencia
del director ejecutivo la ejecución de órdenes y/o acuerdos de la Junta
Directiva, sin que ello implique un menoscabo a la potestad de la Junta
Directiva de comunicar o coordinar estás órdenes, por medio del secretario o
presidente. En consecuencia, para la coordinación interna, el presidente debe
seguir los lineamientos que establezca la Junta Directiva, como órgano superior
jerárquico.
Es de relevante interés el recordar que, aunque el presidente posea una
investidura formal, su margen de acción sigue subordinado al control colegiado
del órgano jerárquico superior. Por ende, no puede actuar de manera completamente
autónoma en la toma de decisiones que puedan implicar compromisos para este
órgano o entidad a la que representa. Además, si bien es atribución de la presidencia presidir las sesiones de
la Junta Directiva, velar por la ejecución de sus acuerdos y coordinar la
acción institucional, como previamente se analizó en el
artículo mencionado, esto no le confiere autoridad para sustituir la voluntad
del órgano colegiado ni para girar instrucciones sustantivas a la
administración activa sin respaldo expreso de la Junta Directiva.
IV. – CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto en el apartado
anterior, se da respuesta a las consultas del auditor, en los siguientes
términos:
1.
De acuerdo con el principio
de legalidad consagrado en el artículo 11 de la
Constitución Política y reiterado en el artículo 14 de la Ley Orgánica de
JUDESUR, el presidente de la Junta Directiva no puede,
de forma unilateral, girar instrucciones o directrices a la administración
activa.
2.
Toda directriz de carácter
sustantivo debe emanar del órgano colegiado,
a través de un acuerdo formalmente adoptado y válido, pues el presidente, si
bien ostenta la representación legal, no tiene
competencias propias para sustituir la voluntad de la Junta Directiva.
3.
El
presidente, no puede, por iniciativa propia o sin respaldo del acuerdo de Junta
Directiva, emitir directrices administrativas, ni delegar esa función en
terceros, salvo que exista norma expresa que así lo autorice
4.
El
presidente de la Junta Directiva de JUDESUR no está facultado para girar
instrucciones unilaterales a la administración activa ni para delegar, sin
acuerdo del órgano colegiado, la emisión de directrices institucionales.
5.
La ejecución de los acuerdos de
Junta Directiva le corresponde al director ejecutivo, sin que ello, limite la
posibilidad de que la Junta Directiva disponga comunicar órdenes o directrices
a la administración, por medio del secretario o el presidente.
6.
Respecto a los criterios
para evaluar a la administración sobre la delegación de funciones, el auditor
deberá considerar el marco normativo dispuesto los artículos 89 y 90 al de la Ley General de la Administración Pública.
7.
El presidente de la Junta Directiva
de JUDESUR tiene una obligación de velar por la ejecución de acuerdos, además
cuenta con la atribución de emitir poderes, prescindir de sesiones y suscribir
convenios, así como coordinar internamente la acción de esta institución. Sin
embargo, esto no sugiere tener una potestad discrecional o autónoma, sino una
función que se encuentra subordinada a la voluntad de la Junta Directiva, como
órgano superior jerárquico.
Cordialmente,
Irene Bolaños Salas Jeffry
Barahona Vargas
Procuradora Adjunta Abogado
de Procuraduría
IBS/jbv/pes
PGR-C-042-2026
JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE
LA ZONA SUR. AUDITOR INTERNO. TEMAS
TRATADOS: LEY N.° 9356, LEY ORGÁNICA DE LA JUNTA DE
DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR Y FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA JUNTA
DIRECTIVA
Por medio del oficio
AI-OFI-105-2024 del 27 de junio del 2024, el señor Jorge Arturo Barrantes
Rivera, auditor interno de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la
provincial de Puntarenas solicitó nuestro criterio técnico jurídico sobre las
siguientes interrogantes:
“a) En función de la
normativa aplicable vigente: ¿el presidente de una junta directiva (siendo este
órgano, el órgano jerárquico superior) está facultado para que de manera
unilateral, es decir, sin acuerdo del órgano colegiado, pueda girar
instrucciones a la administración activa, o bien delegar en otro funcionario el
emanar a esa administración, directrices en su representación como presidente?
b) En el mismo orden de
ideas: ¿cuál es el alcance, facultades y responsabilidades que tiene un
presidente de un órgano colegiado (siendo este órgano, el órgano jerárquico
superior) respecto a velar por la ejecución de los acuerdos de la junta
directiva que preside, así como por la coordinación de las acciones internas de
una institución?”
Con la aprobación
del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-042-2026, de 20
de febrero de 2026 suscrito por la Procuradora Adjunta Irene Bolaños Salas y
por el abogado Jeffry Josué Barahona Vargas de la Dirección de la Función
Pública, se concluye lo siguiente:
“1. De acuerdo con el principio de legalidad consagrado en el artículo
11 de la Constitución Política y reiterado en el artículo 14 de la Ley Orgánica
de JUDESUR, el presidente de la Junta Directiva no puede, de forma unilateral,
girar instrucciones o directrices a la administración activa.
2. Toda directriz de carácter sustantivo debe emanar del órgano
colegiado, a través de un acuerdo formalmente adoptado y válido, pues el
presidente, si bien ostenta la representación legal, no tiene competencias
propias para sustituir la voluntad de la Junta Directiva.
3. El presidente, no puede, por iniciativa propia o sin respaldo del
acuerdo de Junta Directiva, emitir directrices administrativas, ni delegar esa
función en terceros, salvo que exista norma expresa que así lo autorice.
4. El presidente de la Junta Directiva de JUDESUR no está facultado para
girar instrucciones unilaterales a la administración activa ni para delegar,
sin acuerdo del órgano colegiado, la emisión de directrices institucionales.
5. La ejecución de los acuerdos de Junta Directiva le corresponde al
director ejecutivo, sin que ello, limite la posibilidad de que la Junta
Directiva disponga comunicar órdenes o directrices a la administración, por
medio del secretario o el presidente.
6. Respecto a los criterios para evaluar a la administración sobre la
delegación de funciones, el auditor deberá considerar el marco normativo
dispuesto los artículos 89 y 90 al de la Ley General de la Administración
Pública.
7. El presidente de la Junta Directiva de JUDESUR tiene una obligación
de velar por la ejecución de acuerdos, además cuenta con la atribución de
emitir poderes, prescindir de sesiones y suscribir convenios, así como
coordinar internamente la acción de esta institución. Sin embargo, esto no
sugiere tener una potestad discrecional o autónoma, sino una función que se
encuentra subordinada a la voluntad de la Junta Directiva, como órgano superior
jerárquico.”