Dictamen : 044 - del 20/02/2026

20 de febrero de 2026

PGR-C-044-2026

 

Señora

Arline Gamboa Barboza

Secretaria a.i.

Concejo Municipal de Tarrazú

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio SCMT-660-2025 del 27 de agosto de 2025, mediante el cual remite el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Tarrazú, en sesión ordinaria 070-2025 del veintisiete de agosto del dos mil veinticinco, mediante el cual se acordó plantearnos las siguientes consultas:

 

 “1. En caso de ausencia del presidente y del vicepresidente del Concejo Municipal, y al asumir como propietarios los regidores suplentes correspondientes, ¿quién debe presidir la sesión o asumir la presidencia interina? Específicamente, se consulta si un regidor suplente en calidad de propietario puede asumir la presidencia de la sesión, en atención al criterio de mayor edad.

2. Qué pasa si en una sesión ordinaria, no se presentan la totalidad de los regidores propietarios, pero si se presentan los regidores suplentes y asumirían como propietarios ¿es posible realizar válidamente la sesión municipal o no? Y en este caso ¿quién presidiría?”

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por el Departamento Legal de la Municipalidad de Tarrazú.

 

I.                   SOBRE LA FIGURA DE LOS REGIDORES SUPLENTES

El artículo 28 del Código Municipal establece que los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones aplicables a los propietarios y que sustituirán a los regidores propietarios de su partido político en los casos de ausencias temporales u ocasionales, adquiriendo, en ese supuesto, derecho a voz y voto. Señala dicho artículo:

“Artículo 28- Los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores propietarios. Sustituirán, en las sesiones del concejo municipal, a los propietarios de su partido político, en los casos de ausencias temporales u ocasionales; además, cuando participen en las comisiones permanentes tendrán voz y voto.

 

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 1° de la Ley que faculta a los regidores suplentes a integrar con voz y voto, las comisiones permanentes de los concejos municipales, N° 10416 del 14 de noviembre de 2023)

 

Los suplentes deberán asistir a todas las sesiones del Concejo y tendrán derecho a voz. Para las sustituciones, serán llamados de entre los presentes, por el presidente municipal, según el orden de elección. En tal caso, tendrán derecho a voto.

 (Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 7881 del 9 de junio de 1999)”

 

Esta Procuraduría ha señalado de manera reiterada que la suplencia es una técnica jurídica orientada a garantizar la continuidad en el funcionamiento de los órganos colegiados, evitando su paralización ante ausencias de sus miembros titulares. La ratio iuris de la figura del regidor suplente reside precisamente en asegurar la continuidad de la actividad del Concejo Municipal, y que solo cuando el suplente sustituye efectivamente a un propietario adquiere plena capacidad para ejercer las competencias propias del cargo.

Esta posición fue expuesta en el dictamen C-208-2008 del 17 de junio de 2008, al precisarse que el regidor suplente, al sustituir al propietario, ejerce temporalmente las competencias del órgano con los mismos efectos jurídicos que si actuara el titular, siempre dentro del marco legal de la sustitución. Se señaló en esa oportunidad:

“De acuerdo con el dictamen de cita, la ratio iuris de la figura de los regidores suplentes residía en la necesidad jurídica de asegurar la continuidad en la actividad del Concejo Municipal. Solamente cuando el regidor suplente efectivamente sustituyera a un regidor propietario, el primero adquiriría plena capacidad para ejercer las competencias de miembro integrante del Concejo Municipal.

La entrada en vigencia del actual Código Municipal, no ha implicado un cambio de tesis. La función del regidor suplente es sustituir al propietario durante sus ausencias. Al respecto, es oportuno citar la Opinión Jurídica OJ-115-1999 del 5 de octubre de 1999:

“Finalmente, en cuanto a los regidores suplentes, el Código Municipal establece que están sometidos a las mismas disposiciones que los regidores propietarios, siendo que en las ausencias temporales u ocasionales de aquéllos, les corresponde sustituir al titular de su mismo partido político. Para ello, deben asistir a todas las sesiones del Concejo, pero mientras se mantengan en la condición de suplentes, carecen de voto (artículo 28), y no forman parte del Concejo Municipal. En cuanto a la naturaleza jurídica de la suplencia, la doctrina ha indicado que:

 

"Con carácter general, la suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria -el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente, es, así, el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares-. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que ésta es suplida por otra, sin traslación competencial ínter orgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia; bien al órgano mismo, caso en el que tal traslación tiene lugar en virtud de la llamada suplencia orgánica. (...)

 

La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano -sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio.

 

Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad,..." (10).

 

En cuanto a los efectos de este instituto del derecho administrativo, se indica:

 

"El efecto básico de la suplencia consiste en que, en su virtud, corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismos efectos jurídicos que si obrara el suplido. (...) Por otra parte, y desde la estricta perspectiva jurídico-formal, el suplente no está sometido a las órdenes o instrucciones del suplido, ni ha de rendirle cuentas, ni éste ha de ratificar sus actos. En fin, la suplencia tiene carácter temporal y se extingue automáticamente al cesar su causa, cuando se produce el regreso o curación del suplido o la toma de posesión del nuevo titular" (11).

 

De conformidad con lo anterior, y refiriéndonos al caso particular de los regidores suplentes, debemos señalar que el objeto de su elección es precisamente evitar la eventual paralización en el funcionamiento del Concejo Municipal. Así lo estableció este Despacho, al señalar:

 

"Precisamente, la elección de estos funcionarios tiende a evitar la eventual paralización en el funcionamiento del órgano cuando alguno de sus miembros titulares tenga que ausentarse del ejercicio de sus atribuciones. Cuando esta situación se presenta, el regidor suplente pierde su condición y se convierte, temporalmente, en un regidor con plena capacidad para ejercitar las competencias del sustituido.”

En consecuencia, cuando el suplente ha sido válidamente llamado a sustituir a un propietario ausente, no actúa como un simple asistente, sino que se integra funcionalmente al Concejo como miembro pleno para esa sesión, con derechos y deberes equivalentes a los del propietario sustituido.

Asimismo, el artículo 37 del Código Municipal dispone que el quórum para sesionar válidamente será de la mitad más uno de los miembros del Concejo. Esta Procuraduría ha distinguido, de manera constante, entre el quórum estructural —requisito para que el órgano quede válidamente constituido— y el quórum funcional, exigido para la adopción de acuerdos (ver por ejemplo dictamen C-121-2008 del 17 de abril de 2008).

Desde esa perspectiva, cuando existen ausencias temporales de regidores propietarios, los suplentes debidamente incorporados pueden y deben ser computados para efectos de integrar el quórum, pues lo contrario vaciaría de contenido la figura de la suplencia y pondría en riesgo la continuidad del órgano colegiado. Este criterio se desprende, entre otros, del razonamiento contenido en el dictamen C-305-2011 del 8 de diciembre de 2011, en el cual se afirmó que el suplente debe ser llamado a integrar el Concejo incluso para efectos de que éste quede jurídicamente constituido, mientras se mantiene la ausencia del titular.

Así, una sesión del Concejo Municipal es válida aun cuando no concurra la totalidad de regidores propietarios, siempre que los suplentes hayan sido llamados conforme al artículo 28 del Código Municipal y que, con propietarios y suplentes actuando como tales, se alcance el quórum legal.

Por su parte, el artículo 33 del Código Municipal regula la dirección de las sesiones del Concejo, estableciendo que, en ausencia temporal del presidente, lo sustituirá el vicepresidente y que, en ausencia temporal simultánea de ambos, dichas ausencias serán suplidas por el regidor presente de mayor edad.

A partir de las consideraciones generales expuestas sobre la naturaleza jurídica de la suplencia y el régimen de quórum, procede evacuar concretamente las interrogantes planteadas por el Concejo Municipal consultante.

II.                SOBRE LO CONSULTADO

La consulta que se plantea parte de un supuesto concreto: la ausencia del presidente y vicepresidente y, simultáneamente, la eventual presencia de regidores suplentes que asumirían como propietarios.

El punto decisivo es determinar el alcance de la expresión legal “regidor presente” contenida dentro del artículo 33 del Código Municipal y si dentro de ese concepto puede ubicarse al suplente que, conforme al artículo 28, se integra en sustitución y ejerce voto. Señala dicho artículo:

“Artículo 33. - El Presidente del Concejo durará en su cargo dos años y podrá ser reelegido. En sus ausencias temporales será sustituido por el Vicepresidente, designado también por el mismo período que el Presidente.

Las ausencias temporales del Presidente y el Vicepresidente serán suplidas por el regidor presente de mayor edad.” (La negrita no forma parte del original)

Desde una interpretación sistemática, la regla del artículo 33 no se explica como un privilegio personal del “propietario original”, sino como un mecanismo de continuidad institucional. Así las cosas, si faltan ambos titulares del Directorio, la dirección de la sesión recae automáticamente en un criterio objetivo (mayor edad), con el fin de evitar la paralización del órgano.

Este objetivo es congruente con la propia lógica del artículo 28, que justamente regula la presencia del suplente para asegurar la continuidad del Concejo cuando hay ausencias temporales u ocasionales.

En esa medida, cuando un regidor suplente ha sido llamado a sustituir y, por ende, participa con voz y voto en esa sesión, su estatus no es el de un “asistente externo”, sino el de un integrante funcional del colegio para ese acto, de modo que la referencia del artículo 33 al “regidor presente” debe entenderse referida a quien integra válidamente el órgano en esa sesión, con las potestades propias del cargo durante la sustitución. En consecuencia, ante la ausencia temporal simultánea del presidente y vicepresidente, “presidirá” el regidor presente de mayor edad sin distingo entre propietario o suplente.

Ahora bien, presidir interinamente una sesión por la regla objetiva de la mayor edad (artículo 33) no equivale a ser electo presidente o vicepresidente como parte del Directorio por el plazo legal. En otros términos, el suplente que actúa como propietario puede llegar a presidir una sesión por suplencia temporal simultánea, si es el regidor presente de mayor edad, pero ello no lo convierte en titular electo del Directorio ni habilita a que sea electo en esos cargos cuando proceda una elección formal de Directorio, aspecto que, corresponde únicamente a regidores propietarios, según una interpretación sistemática del artículo 29 del Código Municipal, en relación con la naturaleza estable y continua de los cargos del Directorio.

Así, ante la primera consulta, debemos señalar que en ausencia temporal simultánea del presidente y vicepresidente, debe asumir la conducción de la sesión el regidor presente de mayor edad; y, si dentro de los regidores “presentes” se encuentra un suplente debidamente incorporado como propietario para esa sesión (conforme al artículo 28), este no queda excluido del criterio de mayor edad. Lo determinante no es la condición originaria de suplente, sino su integración funcional como miembro con voto en ese momento, lo cual satisface la finalidad de continuidad orgánica que inspira el régimen de suplencias y la propia regla del artículo 33.

La segunda interrogante que se plantea es si, en una sesión ordinaria, al no presentarse todos los propietarios pero sí concurrir suplentes que “asumirían como propietarios”, puede realizarse válidamente la sesión; y, de ser así, quién presidiría.

Sobre esta interrogante deben analizarse dos aspectos: el quórum como presupuesto de validez de la sesión (mitad más uno) y, el mecanismo legal de sustitución por suplentes para evitar paralización del Concejo.

En primer lugar, debe precisarse que la exigencia de quórum se refiere a la presencia mínima para que el órgano colegiado pueda sesionar válidamente (quórum estructural), y, de forma diferenciada, la mayoría requerida para adoptar acuerdos (quórum funcional), distinción clásica en la teoría del órgano colegiado y reiterada en criterios de este órgano asesor. 

En segundo lugar, el régimen del artículo 28 del Código Municipal permite que los suplentes sustituyan a propietarios en ausencias temporales u ocasionales y, cuando así ocurre, ejercen su voto. Esto implica que para efectos de determinar si existe quórum para instalar la sesión, pueden computarse los suplentes debidamente incorporados en sustitución de propietarios ausentes, precisamente porque pasan a integrar el Concejo funcionalmente para esa sesión.

Esta lectura responde a la finalidad de continuidad del órgano y evita que el Concejo quede imposibilitado de sesionar por ausencias ordinarias, siempre que las sustituciones se practiquen conforme al ordenamiento.

Así las cosas, aun en supuestos de vacancia (mientras se tramita la credencial del TSE para quien ocupará una plaza vacante), el suplente debe estar llamado a integrar el Concejo para efectos de que jurídicamente dicho órgano quede debidamente constituido.

Aunque se consulta sobre ausencias temporales y no sobre vacancia definitiva, la idea de fondo es coincidente: el diseño jurídico de la suplencia existe para asegurar la constitución y funcionamiento regular del órgano colegiado cuando falta la presencia de integrantes titulares.

Por ende, para atender la segunda interrogante debemos señalar que sí es posible realizar válidamente la sesión aun cuando no comparezca la totalidad de propietarios, siempre que se integren las sustituciones con suplentes conforme al artículo 28 y, una vez realizadas, se alcance el quórum de la mitad más uno de los miembros del Concejo.

En cuanto a quién preside, la regla aplicable se mantiene: si está presente el presidente este dirige; si está ausente, lo sustituye el vicepresidente; y si ambos están ausentes temporalmente, preside el regidor presente de mayor edad (artículo 33). En ese último supuesto, debe reiterarse que “regidor presente” comprende a quien está integrado válidamente con derecho de voto en la sesión, sin que corresponda excluir al suplente que actúa como propietario, manteniéndose siempre la diferencia entre presidencia interina y elección formal del Directorio.

Debe insistirse que la norma no distingue entre regidor propietario o suplente, lo que obliga a interpretar la expresión “regidor presente” de forma sistemática y funcional, a la luz del régimen de suplencias del artículo 28 y de la finalidad de continuidad del órgano.

III.             CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo señalado debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      En caso de ausencia temporal simultánea del presidente y vicepresidente del Concejo Municipal, la sesión debe ser presidida por el regidor presente de mayor edad, conforme al artículo 33 del Código Municipal y, para estos efectos, puede asumir la presidencia interina un regidor suplente debidamente incorporado en sustitución de un propietario, en tanto integra funcionalmente el Concejo en esa sesión con voz y voto conforme al artículo 28;

 

b)      Si en una sesión ordinaria no se presentan la totalidad de regidores propietarios, la sesión puede realizarse válidamente siempre que los regidores suplentes sean incorporados conforme al artículo 28 y, una vez efectuadas las sustituciones, se alcance el quórum de la mitad más uno de los miembros del Concejo según el artículo 37; en ese caso, la presidencia de la sesión se rige por el orden supletorio del artículo 33 (presidente, vicepresidente, o regidor de mayor edad presente).

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/jill

Cód. 14472-2025

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-C-044-2026

 

PRESIDENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL. SUSTITUCIÓN EN AUSENCIA DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE. REGIDOR SUPLENTE. REGIDOR PROPIETARIO. REGIDOR DE MAYOR EDAD. ORDEN SUPLETORIO. QUORUM.

 

La señora Arline Gamboa Barboza, Secretaria a.i. del Concejo Municipal de Tarrazú remite el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Tarrazú, en sesión ordinaria 070-2025 del veintisiete de agosto del dos mil veinticinco, mediante el cual se acordó plantearnos las siguientes consultas:

 

 “1. En caso de ausencia del presidente y del vicepresidente del Concejo Municipal, y al asumir como propietarios los regidores suplentes correspondientes, ¿quién debe presidir la sesión o asumir la presidencia interina? Específicamente, se consulta si un regidor suplente en calidad de propietario puede asumir la presidencia de la sesión, en atención al criterio de mayor edad.

2. Qué pasa si en una sesión ordinaria, no se presentan la totalidad de los regidores propietarios, pero si se presentan los regidores suplentes y asumirían como propietarios ¿es posible realizar válidamente la sesión municipal o no? Y en este caso ¿quién presidiría?”

 

Mediante dictamen PGR-C-044-2026 del 20 de febrero de 2026, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:

a)      En caso de ausencia temporal simultánea del presidente y vicepresidente del Concejo Municipal, la sesión debe ser presidida por el regidor presente de mayor edad, conforme al artículo 33 del Código Municipal y, para estos efectos, puede asumir la presidencia interina un regidor suplente debidamente incorporado en sustitución de un propietario, en tanto integra funcionalmente el Concejo en esa sesión con voz y voto conforme al artículo 28;

b)      Si en una sesión ordinaria no se presentan la totalidad de regidores propietarios, la sesión puede realizarse válidamente siempre que los regidores suplentes sean incorporados conforme al artículo 28 y, una vez efectuadas las sustituciones, se alcance el quórum de la mitad más uno de los miembros del Concejo según el artículo 37; en ese caso, la presidencia de la sesión se rige por el orden supletorio del artículo 33 (presidente, vicepresidente, o regidor de mayor edad presente).