Dictamen : 033 - del 13/02/2026

13 de febrero del 2026

PGR-C-033-2026

Estimado señor,

Ronny Montero Orozco

Intendente

Concejo Municipal de Distrito de Cóbano

      Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio n.° INT-570-2025, de fecha 11 de noviembre de 2025, mediante el cual se solicita nuestro criterio jurídico sobre lo siguiente:

I.                   SOBRE LA CONSULTA FORMULADA

Mediante el oficio n.° INT-570-2025, se plantea consulta formal ante la Procuraduría General de la República en relación con una situación administrativa vinculada con la finca matrícula 6-257719-000 y el plano catastrado P-67574-2022.

En el criterio jurídico n.° CMDCAL 021-2025 se expone que dicha finca resulta de la reunión de las matrículas 6-105399-000 y 6-126399-000, y que en el plano P-67574-2022 se consignó una servidumbre calificada como “agrícola”, pese a que antecedentes registrales y planos previos refieren una “servidumbre de paso”. Asimismo, se indica que, con fundamento en ese plano, el Topógrafo Municipal visó 30 planos de segregación que posteriormente generaron nuevas fincas inscritas.

Se señala que, a raíz de una denuncia presentada por un administrado y de un criterio emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, surgieron cuestionamientos respecto de la naturaleza jurídica correcta de la servidumbre y su aptitud para habilitar las segregaciones efectuadas.

Con base en lo anterior, el Intendente formula 2 interrogantes concretas: en primer término, si el Concejo Municipal de Distrito se encuentra obligado a retrotraer o anular los visados otorgados sobre los planos derivados del plano P-67574-2022; y, en segundo término, si corresponde al Catastro Nacional suspender o dejar sin efecto dicho plano por la modificación en la denominación o naturaleza de la servidumbre consignada.

La consulta se remite acompañada del criterio legal emitido por la asesoría jurídica del Concejo Municipal, así como de la certificación de personería del Intendente suscriptor.

Una vez analizado el contenido de la gestión, se concluye que la consulta deviene inadmisible por las razones que se detallan a continuación:

II.                SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA

De conformidad con los artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, el ejercicio de la función consultiva se encuentra condicionado al cumplimiento de requisitos mínimos de admisibilidad. La jurisprudencia administrativa, reiterada en los dictámenes n.° PGR-C-012-2026, PGR-C-016-2026 y PGR-C-020-2026, ha sistematizado 3 exigencias esenciales: que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo competente; que se acompañe el criterio de la asesoría legal institucional, salvo la excepción prevista para las auditorías internas; y que el objeto se plantee de forma clara, precisay sobre temas jurídicos en genérico.

El requisito relativo al objeto de consulta excluye cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes de resolución por la Administración activa, revisión de actos administrativos o decisiones ya adoptadas, análisis de criterios legales emitidos, asuntos judiciales en trámite, materias cuya competencia corresponda a otro órgano y cuestiones de interés particular.

Las interrogantes formuladas se encuentran directamente vinculadas con que la finca en cuestión se originó a partir de la unificación de las matrículas 6-105399-000 y 6-126399-000, y que en el plano catastrado P-67574-2022 se consignó una servidumbre identificada como “agrícola”, aun cuando los antecedentes registrales y planos anteriores la describen como “servidumbre de paso”. De igual forma, se señala que, con base en ese plano, el Topógrafo Municipal otorgó el visado a 30 planos de segregación, los cuales dieron lugar a la inscripción de nuevas fincas en el Registro correspondiente. Para evacuar esas preguntas sería necesario revisar la legalidad de actos firmes, valorar la procedencia de su eventual nulidad y pronunciarse sobre consecuencias jurídicas particulares.

La función consultiva atribuida por el artículo 1 de la Ley n.° 6815 se limita al análisis abstracto de institutos, principios y normas jurídicas. No comprende la revisión de actos concretos ni la sustitución de la Administración activa en la toma de decisiones específicas. Así se ha establecido, entre otros, en los dictámenes C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015 y PGR-C-002-2024 de 22 de enero de 2024.

En consecuencia, al encontrarse estructurada sobre un caso concreto que debe ser resuelto en sede administrativa y al implicar la eventual revisión de actuaciones y decisiones específicas ya adoptadas, la gestión incumple el requisito relativo a que el objeto de la consulta verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, lo que determina su inadmisibilidad.

Por lo anterior, esta Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para emitir un dictamen de fondo, sin perjuicio de que la Administración consultante, en el ejercicio de sus competencias propias, adopte las decisiones que estime procedentes, con estricta sujeción al principio de legalidad y al ordenamiento jurídico vigente.

En consecuencia, conforme a la jurisprudencia administrativa reiterada, la consulta no satisface los requisitos de admisibilidad exigidos para el válido ejercicio de la función consultiva atribuida a este Órgano Asesor.

III.             ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL OBJETO DE CONSULTA:

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior y con el propósito de coadyuvar con al Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, se consignan, a modo de referencia orientadora, varios pronunciamientos vinculados con la materia expuesta por el gobierno local, derivados de la búsqueda y recopilación de antecedentes de esta Procuraduría General de la República. Tales referencias se aportan únicamente como insumo para el análisis interno del ente consultante y para la adecuada reconducción de su planteamiento, sin que ello implique, en modo alguno, un análisis de fondo de la consulta, pues la gestión no cumple con los criterios de admisibilidad.

De la lectura integral y sistemática de los dictámenes que se citan a continuación se desprende que, al efectuar la correspondiente analogía con el caso consultado, la condición de vía pública o bien demanial no se configura por la sola consignación en un plano catastrado ni por el visado municipal, sino por la concurrencia efectiva de los presupuestos jurídicos que el ordenamiento exige para la válida afectación al uso público o para la adquisición legítima del terreno por parte de la Administración.

En pleno conocimiento de las claras, taxativas y precisas diferencias jurídicas entre las servidumbres y los caminos públicos, se citan algunos dictámenes que resultan orientadores para el gobierno local, particularmente en lo relativo a la eventual nulidad de actos administrativos de naturaleza similar.

 El dictamen C-076-2012, de 20 de marzo de 2012, sostuvo que la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado. La inclusión gráfica de una “calle pública” en un plano no suple los requisitos legales que, en cada caso, permiten tenerla por válidamente constituida como bien de uso público.

Ese mismo dictamen y de interés para la consulta que nos ocupa se indicó que, si se pretende corregir un plano catastrado que consignó indebidamente una calle pública, lo procedente es atacar la existencia jurídica del plano. Ello puede encauzarse por 2 vías: i) la corrección por iniciativa del administrado mediante la inscripción de un nuevo plano y la cancelación del anterior, o ii) la vía anulatoria, ya sea por nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, o por un proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, con declaratoria previa de lesividad.

El dictamen C-247-2012, de 18 de octubre de 2012, reiteró el criterio anterior y subrayó la necesidad de coordinación interinstitucional cuando el supuesto involucra, además del visado municipal, una inscripción catastral. También recordó el alcance del artículo 34.1 del Código Procesal Contencioso-Administrativo respecto de actos con vicios de nulidad absoluta y efectos que perduran en el tiempo.

En la misma línea, el dictamen C-026-2016, de 08 de febrero de 2016, enfatizó que, en actos municipales análogos que hayan generado efectos jurídicos, la vía idónea suele ser el proceso de lesividad y la coordinación paralela con las instituciones cuyas actuaciones resulten también involucradas en la producción o mantenimiento de esos efectos.

El dictamen C-055-2010, de 26 de marzo de 2010, concluyó que la inversión de recursos públicos en obras sobre servidumbres o trazos que atraviesan propiedades privadas no es procedente si no se ha acreditado su condición de vía pública o bien de dominio público, pues ello compromete el deber de juridicidad y la correcta administración de recursos públicos.

El voto de la Sala Constitucional n.° 5628-2002, de 14:37 horas del 12 de junio de 2002, resulta relevante en cuanto reafirma que la Administración no puede convertir propiedad privada en vía pública por la sola consignación en un plano o por una presunción aplicada sin sustento. La defensa administrativa del dominio público exige respaldo objetivo y no puede ejercerse de modo arbitrario en detrimento del derecho de propiedad.

El dictamen PGR-C-231-2021 advirtió que un visado municipal que haga constar indebidamente la existencia de un camino público puede generar afectaciones tanto para el gobierno local como para particulares. Si el visado es un acto declaratorio de derechos y presenta vicios de nulidad, la Administración debe encauzar su depuración por la vía correspondiente: procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando proceda por nulidad absoluta, evidente y manifiesta, o proceso de lesividad cuando se trate de un acto declaratorio de derechos que requiera anulación en sede jurisdiccional.

Ese dictamen también recordó que la ejecución de un acto absolutamente nulo puede generar responsabilidad para la Administración y para la persona servidora que lo ejecute, conforme al artículo 170.1 de la Ley General de la Administración Pública, además de los regímenes de responsabilidad administrativa y civil previstos en ese mismo cuerpo normativo.

El dictamen PGR-C-248-2018 destacó el deber de probidad y la prevalencia del interés público establecidos en el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública y en el artículo 3 de la Ley n.° 8422. Cuando una actuación administrativa se aparta del fin público o se instrumenta para un resultado contrario al ordenamiento, puede configurarse un vicio de invalidez, incluyendo supuestos de fraude de ley conforme a los artículos 5 y 6 de la Ley n.° 8422, con las consecuencias anulatorias que correspondan.

El dictamen C-268-2016 señaló que una inscripción registral indebida sobre bienes de dominio público puede obstaculizar temporalmente el ejercicio de potestades administrativas sobre el inmueble, pero no elimina el deber del Estado y de los entes locales de promover los mecanismos correctivos o impugnatorios previstos por la ley. Asimismo, reiteró que la inscripción no convalida la nulidad, con referencia al artículo 456 del Código Civil, y que existe legitimación para accionar la nulidad absoluta cuando se compromete el demanio, cuya tutela no se extingue por el transcurso del tiempo por su naturaleza imprescriptible.

Es decir, ese error registral no le quita a la municipalidad la obligación de corregir la situación por las vías legales correspondientes; el simple hecho de que algo esté inscrito en el Registro no significa que sea válido si nació con un vicio. O sea, la inscripción no “arregla” un acto que es nulo desde el inicio.

En síntesis, cuando un visado municipal o un plano catastrado incorporen o presenten indebidamente elementos de distinta naturaleza, la Administración debe actuar con verificación registral y documental suficiente, abstenerse de ejecutar o consolidar efectos jurídicos sin sustento, y encauzar la corrección por los procedimientos legales aplicables. En actos declaratorios de derechos, la regla de depuración exige, según corresponda, la declaratoria de lesividad y el proceso contencioso administrativo, o el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública si concurren sus presupuestos.

Se destaca que, para consultar los dictámenes citados en este documento, así como cualquier otro pronunciamiento emitido por la Procuraduría General de la República, se debe ingresar al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI). En dicho portal, dentro de la sección ubicada al costado izquierdo denominada “PGR SINALEVI”, debe seleccionarse el apartado “Pronunciamientos”. Posteriormente, en el punto II, “Búsqueda selectiva”, corresponde completar los datos identificativos del criterio o dictamen que se requiera localizar.

I.                   CONCLUSIÓN:

Por las razones expuestas, la consulta formulada SE DECLARA INADMISIBLE, al no satisfacer los requisitos de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica.

No obstante, y con el propósito de brindar una colaboración institucional al gobierno local, se incorporaron referencias y paráfrasis de determinados pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría en el ejercicio de su función consultiva, los cuales podrían resultar de utilidad para orientar al consultante.

                                                             Cordialmente,

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                     Procuradora, Dirección de Función Pública

MFBM/yql

PGR-C-033-2026

INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. NO PROCEDE EVACUAR CONSULTAS RELATIVAS A CASOS CONCRETOS, ASUNTOS PENDIENTES DE RESOLUCIÓN O REVISIÓN DE ACTUACIONES YA ADOPTADAS. COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN CITANDO ANTECEDENTES EMITIDOS POR LA PGR RELACIONADOS CON LA DECLARATORIA DE VÍAS PÚBLICAS, LA NATURALEZA DE LAS SERVIDUMBRES, LA NULIDAD DE PLANOS CATASTRADOS Y VISADOS MUNICIPALES, ASÍ COMO LOS MECANISMOS DE DEPURACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS VICIADOS.

Conforme al criterio jurídico n.° CMDCAL 021-2025, la finca en cuestión se originó de la reunión de las matrículas 6-105399-000 y 6-126399-000, y en el plano P-67574-2022 se consignó una servidumbre agrícola, pese a que antecedentes registrales previos la describen como servidumbre de paso. Con fundamento en dicho plano, el Topógrafo Municipal visó 30 planos de segregación, generándose nuevas inscripciones registrales. A raíz de una denuncia de un administrado y de un criterio emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, surgieron cuestionamientos sobre la naturaleza jurídica correcta de la servidumbre y su aptitud para habilitar las segregaciones realizadas.

En ese contexto, el Intendente planteó dos interrogantes concretas: si el Concejo Municipal de Distrito debe retrotraer o anular los visados otorgados, y si corresponde al Catastro Nacional suspender o dejar sin efecto el plano catastrado por la modificación en la denominación o naturaleza de la servidumbre consignada.

Mediante el dictamen PGR-C-033-2026, emitido con la aprobación del señor Procurador General de la República y suscrito por la Procuradora María Fernanda Barquero Moya, se concluye que la consulta es inadmisible por incumplir el requisito relativo al objeto en genérico exigido por los artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ley n.° 6815.

El dictamen recuerda que la función consultiva se circunscribe al análisis abstracto de normas, principios e institutos jurídicos, y no comprende la revisión de actos administrativos concretos, la valoración de nulidades específicas ni la sustitución de la Administración activa en la toma de decisiones particulares. La jurisprudencia administrativa reiterada ha establecido que no procede evacuar consultas relativas a casos concretos, asuntos pendientes de resolución o revisión de actuaciones ya adoptadas.

En el presente caso, las interrogantes formuladas implican necesariamente examinar la legalidad de visados municipales ya otorgados, valorar la eventual nulidad de actos administrativos firmes y pronunciarse sobre consecuencias jurídicas específicas derivadas de tales actuaciones, lo que excede el ámbito competencial de la función consultiva. En consecuencia, al tratarse de un asunto que debe resolverse en sede administrativa por la autoridad competente, la gestión no satisface los requisitos de admisibilidad y corresponde declararla inadmisible.

No obstante, el dictamen incorpora antecedentes orientadores extraídos de pronunciamientos previos de esta Procuraduría, relacionados con la declaratoria de vías públicas, la naturaleza de las servidumbres, la nulidad de planos catastrados y visados municipales, así como los mecanismos de depuración de actos administrativos viciados. Se citan, entre otros, los dictámenes C-076-2012, C-247-2012, C-026-2016, C-055-2010, PGR-C-231-2021 y PGR-C-248-2018, así como el voto de la Sala Constitucional n.° 5628-2002, en los que se precisa que la condición de bien demanial no deriva de la mera consignación en un plano, que la inscripción registral no convalida actos nulos, y que la corrección de actos viciados debe encauzarse por las vías legales correspondientes, ya sea mediante el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o a través del proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, según corresponda.

Se recuerda además el deber de juridicidad, probidad y correcta administración de los recursos públicos, así como la eventual responsabilidad administrativa derivada de la ejecución de actos absolutamente nulos, conforme a la Ley General de la Administración Pública y a la Ley n.° 8422.

En virtud de lo expuesto, la Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta planteada, al no satisfacer los requisitos de admisibilidad previstos en su Ley Orgánica, y se abstiene de emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto, sin perjuicio de las orientaciones generales incorporadas para colaborar con la Administración consultante.