Opinión Jurídica : 027 - del 17/02/2026

PGR-OJ-027-2026

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa, Área Legislativa VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL-25117-OFI-0757-2025 del 25 de setiembre del 2025, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “Ley que autoriza al Ministerio de Educación Pública a desafectar, segregar y donar un terreno de su propiedad al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica en Cariari, Pococí”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 25037.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

Por lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

De otro lado, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

Por otra parte, se debe aclarar y precisar que la presente opinión jurídica tiene como base el texto sustitutivo y actualizado del proyecto de ley, con fecha 11 de noviembre del año 2025.

II.- SOBRE EL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

Según la exposición de motivos, por iniciativa de un grupo de personas de la comunidad, en el año 1992, el Liceo de Cariari inició sus labores educativas, en las instalaciones del antiguo IPEC-Cindea. Posteriormente, en el año 1994 el Liceo de Cariari se trasladó al lugar donde se ubica actualmente.

No obstante, la comunidad de Cariari siempre ha sido azotada por grandes incendios a través del tiempo como: El Rancho, Librería Cordero, entre otros, siendo el detonante el incendio del Bodegón en el centro de Cariari.

Por decisión de la Asociación de Desarrollo en el año 2003, se integró el Comité de Bomberos y en 2006 la Junta Administrativa del Liceo de Cariari, cedió el terreno para la construcción de las obras. Finalmente, el 16 de diciembre del año 2010, se inaugura la Estación N° 72 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Aunado a lo anterior, y conforme al plano catastrado L-1600596-2012, al Benemérito Cuerpo de Bomberos se le cedieron 2.027 metros cuadrados, para la construcción de la Estación, los cuales se requieren segregar de la finca Matrícula N° L-52445-000, con plano de catastro N° L-29185-1992, con el fin otorgar la titularidad del área segregada bajo el plano N° L-1600596-2012, al Benemérito Cuerpo de Bomberos y proveer a la Estación de mayores recursos para obras de infraestructura, equipo operativo, entre otros.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS DONACIONES DE INMUEBLES DE ÓRGANOS O ENTES DEL ESTADO.

La intervención de la Asamblea Legislativa en la materia objeto del proyecto de ley que se consulta -disposición de bienes de dominio público del Estado-, obedece a que el uso dado a la propiedad L-52445-000-, por lo menos desde el año 1992, ha sido el de Liceo de Cariari, el cual, por su naturaleza, está sometido a un régimen de sujeción especial, que exige un mayor grado de intervención legislativa. Conforme al principio de legalidad, toda actuación administrativa, está sometida a la existencia de una norma jurídica previa y clara (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública).

De esta manera, las donaciones de bienes afectos a fin público requieren de una ley especial, que incluya de forma clara la modificación del uso, destino o la desafectación correspondiente. En ese sentido, la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022, sobre la afectación de bienes al uso público, señala:

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.”

Sin embargo, el régimen jurídico al que están sujetos no constituye un obstáculo para variar su destino o titular; situación que ha sido prevista por el legislador, otorgando a la Asamblea Legislativa, la facultad para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos, de los bienes del Estado. Disposición regulada en el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, referente a las atribuciones conferidas a la Asamblea Legislativa:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienespropios de la Nación. (…)”

Así también, sobre la desafectación o cambio de destino de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009, dispuso:

“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)”

IV.- CONSIDERACIONES SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL.

El proyecto de ley que se analiza, dispone la desafectación de un terreno de 2027 metros cuadrados, conforme al plano L-1600596-2012. En el presente caso, se está frente a una mutación demanial, toda vez que, de la redacción del texto, se tiene que la porción a segregar y donar no saldrá del dominio público, por el contrario, mantendrá su carácter demanial bajo otra administración y finalidad pública establecida por Ley.

Bajo ese contexto, para la donación del lote de interés, se requiere de la emisión de una Ley especial, por parte de la Asamblea Legislativa, que prevea expresamente la mutación demanial y el nuevo uso público asignado, por lo que, técnicamente lo que se debe realizar es una mutación y no una desafectación.

La figura jurídica de la mutación demanial, ha sido analizada en reiteradas oportunidades por esta Procuraduría, indicando:

“En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.

Partiendo del principio que existe una masa de bienes a los que se denomina demaniales, regidos por principios y reglas propias, dependiendo de las necesidades del colectivo, la mutación permitiría un “tráfico jurídico demanial” entre órganos y entes públicos, en relación con su uso y administración.” (ver la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-166-2022 del 14 de noviembre del 2022).

En virtud de lo anterior, la figura de la mutación demanial permite transformar el uso o administración de un bien afecto a un fin público, sin que se altere su naturaleza jurídica demanial.

V.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS LEYES HABILITANTES.

Estas leyes son de carácter facultativo y no imperativo para la administración activa, su fin es habilitar la donación del bien, es decir, son solamente autorizantes y carecen de efectividad por sí mismas. En este sentido, la Administración deberá materializar los actos administrativos, para la donación autorizada por Ley. Sobre este tipo de leyes, mediante Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, esta Procuraduría manifestó:

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ- 6-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052.

Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a finde que surta efectos ante terceros.”

Ahora bien, registralmente el área a donar está inscrita a nombre del Estado; sin embargo, la administración del predio le corresponde al Ministerio de Educación Pública (Liceo de Cariari).

Por lo anterior, si la propuesta legislativa se aprueba, es necesario aportar con el expediente administrativo, la certificación emitida por SIBINET, en la que conste que la propiedad L-52445-000, se encuentra en administración del Ministerio de Educación Pública; criterio técnico emitido por la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, del Ministerio de Educación Pública, en el que se otorgue un criterio favorable para la donación del área de 2027 metros cuadrados, plano de catastro L-1600596-2012; avalúo administrativo del terreno a donar; resolución o acto motivado por parte del Ministro (a) de Educación, en la que se manifieste su anuencia para la donación y se autorice al señor Procurador General de la República, a suscribir la escritura respectiva. Asimismo, se requiere de un acuerdo emito por el Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos, dónde se acepte la donación del lote y se autorice al representante legal a firmar en la Notaría del Estado.

VI.- SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de ley que se analiza consta de cuatro artículos, con las siguientes observaciones puntuales:

_El artículo primero: no hay observaciones.

_El artículo segundo: se sugiere indicar el número de plano y área del lote a segregar y donar, así como el número de matrícula de la finca madre.

_El artículo tercero: se sugiere establecer el fin específico al cual se va a destinar el área donada (según la motivación del proyecto: Estación N° 72 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica).

_Artículo cuarto: no hay observaciones.

VII.-CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 25037. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses Angélica María Losada Ramírez

Procurador Notaría del Estado Abogada de Procuraduría

Código 13537-2025