Opinión Jurídica : 025 - del 16/02/2026

16 de febrero del 2026

PGR-OJ-025-2026

 

Licenciada

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.°AL-CPAJUR-0498-2025 del 20 de agosto del 2025, código interno 11709-2025, mediante el cual la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, aprobó una moción que dispuso consultar nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n.°25.003, denominado: “REFORMA DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, N°7983, DEL 16 DE FEBRERO DE 2000, Y SUS REFORMAS”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 106 del 11 de junio del 2025, Alcance n°. 73, del que se adjuntó una copia.

 

I.          CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n.°AL-CPAJUR-0498-2025.

 

II.        DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

Tal y como se extrae de la exposición de motivos, el presente proyecto de ley tiene como objetivo primordial extender la vigencia de una de las modalidades para el retiro de los fondos del Régimen Obligatorio de Pensión Complementaria (ROP). Esta iniciativa se centra en modificar el Transitorio XIX de la Ley, que originalmente establecía su aplicación para los pensionados anteriores al 1 de enero de 2021.

 

El cambio propuesto redefine el plazo de aplicación, estableciendo un nuevo marco temporal que se extiende desde el 1 de enero de 2021 hasta el 18 de febrero de 2030. La razón principal de esta reforma según se explica es equiparar los períodos con los ya estipulados en el Transitorio XX.

 

Con esta ampliación, se pretende que todas las personas que adquieran su condición de pensionadas a lo largo del período extendido (2021-2030) puedan beneficiarse de las mismas condiciones de retiro del ROP que contemplaba el Transitorio XIX.

 

Expresamente se argumenta: “En cuanto a la ampliación del periodo establecido en la reforma del 2020 al transitorio XIX, [cita omitida] la cual comprende entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero del 2030, responde a una equiparación de los plazos ya establecidos en el transitorio XX, para que las personas pensionadas en este periodo puedan acceder a las mismas condiciones establecidas en este. / De tal manera, este proyecto de ley propone reformar el transitorio XIX de la Ley de Protección al Trabajador, con el fin de equiparar las condiciones establecidas en la ley para el retiro del ROPC, a aquellas personas que se pensionen en el nuevo periodo establecido”.

 

Además, se hace alusión a la Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria, n.°9906 del 5 de octubre del 2020. Esta reforma significó una modificación sustancial en las condiciones de retiro del ROP, siendo su objetivo principal permitir la entrega de los fondos en modalidades de pensión más flexibles para los afiliados, como la modalidad de renta a plazo cotizado.

No obstante, se afirma en la exposición de motivos que un aspecto crucial de la mencionada reforma fue la preclusión del beneficio temporal establecido en el Transitorio XIX. Esta disposición otorgaba el derecho a retirar la totalidad de los recursos del ROPC en un plazo acelerado a quienes hubieran adquirido su derecho a pensión antes del 1 de enero de 2021. Al haber precluido la fecha de vigencia de este transitorio, el beneficio de retiro acelerado ya no está disponible.

 

En consecuencia, las personas que adquirieron su derecho a pensionarse posterior a esta fecha están excluidas de dicho beneficio y deben optar por las otras modalidades de retiro a largo plazo vigentes.

 

En otro orden de ideas, se resalta que la pensión como un derecho humano fundamental, se encuentra respaldado por un sólido marco jurídico internacional (art. 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, y 25, 26, 27 y 28 del Convenio n.°102 de la OIT). A nivel nacional, el derecho se encuentra respaldado por el artículo 73 de nuestra Constitución Política.

 

Por ello, se asegura que “los regímenes complementarios como el ROPC les permiten a las personas afiliadas atender y subsanar necesidades adicionales, las cuales no puedan ser cubiertas solamente por los ingresos provenientes del IVM. Esto en un contexto actual en el cual nuestra sociedad se ha visto afectada por la creciente desigualdad, el alto costo de la vida y la falta de oportunidades, agravando la situación de las personas adultas mayores”.

 

En suma, el texto del proyecto de ley es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, N.º 7983, DE 16 DE FEBRERO DE 2000, Y SUS REFORMAS

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma el transitorio XIX de la Ley de Protección al Trabajador, N.º 7983, de 16 de febrero de 2000, y sus reformas. El texto dirá:

Transitorio XIX.-     

Las personas afiliadas al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que hayan adquirido el derecho a la pensión entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero del 2030, podrán optar, al momento de pensionarse, por:

a) Solicitar el pago de una mensualidad, durante treinta meses, hasta agotar el saldo acumulado del ROP.

b) Optar por un plan de beneficios de conformidad con el artículo 22 de la presente ley. En este caso, podrán solicitar un retiro acelerado de los recursos acumulados, de acuerdo con las siguientes reglas:

1- Al cabo de sesenta días de realizada la solicitud del retiro acelerado se le entregará un monto igual a un veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y se continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, para los siguientes nueve meses.

2- Una vez cumplido el período de nueve meses anterior, se le entregará el veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, por los siguientes nueve meses.

3- Una vez cumplido el período de nueve meses anterior, se le entregará el veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, por los siguientes nueve meses.

4- Al finalizar el cuarto período se le entregará al pensionado el saldo de su cuenta.

5- Los pensionados que se acojan a esta modalidad disfrutarán de la prestación mensual otorgada, la cual se mantendrá invariable durante todo el período de desacumulación.

La entidad administradora del régimen básico que corresponda deberá entregar al afiliado una certificación o constancia donde figure la fecha en que adquirió el derecho a la pensión, independientemente de la fecha en que se acoja al beneficio.

Las personas afiliadas al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementario, que se pensionen entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero del 2030, podrán optar por las siguientes condiciones de retiro:

i)        Podrán retirar los fondos acumulados en sus cuentas individuales en rentas temporales, por un plazo equivalente a la cantidad de cuotas aportadas a este régimen.

ii)       En aquellos casos en que el monto de la pensión sea menor a un veinte por ciento (20%) de la pensión mínima del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, la pensión otorgada por el Régimen Obligatorio de Pensiones será ese monto, el cual se seguirá abonando hasta que se agote el saldo acumulado, sin importar la cantidad de cuotas aportadas a este régimen.

Rige a partir de su publicación”. (Lo resaltado no pertenece al original)

 

Para una mayor claridad de la anterior propuesta se presenta a continuación un cuadro comparativo con la normativa transitoria adicionada mediante la Ley 9906, versus la reforma que se plantea al Transitorio XIX:

 

Transitorios XIX y XX actuales de la Ley de Protección al Trabajador, n.º 7983 del 16 de febrero de 2000 y sus reformas (Ley 9906).

Transitorio XIX propuesto en el proyecto de ley 25003: ARTÍCULO ÚNICO-           Se reforma el transitorio XIX de la Ley de Protección al Trabajador, N.º 7983, de 16 de febrero de 2000, y sus reformas. El texto dirá:

“TRANSITORIO XIX- Los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que hayan adquirido el derecho a la pensión antes del 1 de enero de 2021, podrán optar, al momento de pensionarse, por:     a) Solicitar el pago de una mensualidad, durante treinta meses, hasta agotar el saldo acumulado del ROP.   b) Optar por un plan de beneficios de conformidad con el artículo 22 de la presente ley. En este caso, podrán solicitar un retiro acelerado de los recursos acumulados, de acuerdo con las siguientes reglas:       1) Al cabo de sesenta días de realizada la solicitud del retiro acelerado se le entregará un monto igual a un veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y se continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, para los siguientes nueve meses.     2) Una vez cumplido el período de nueve meses anterior, se le entregará el veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, por los siguientes nueve meses.   3) Una vez cumplido el período de nueve meses anterior, se le entregará el veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, por los siguientes nueve meses.   4) Al finalizar el cuarto período se le entregará al pensionado el saldo de su cuenta.   5) Los pensionados que se acojan a esta modalidad disfrutarán de la prestación mensual otorgada, la cual se mantendrá invariable durante todo el período de desacumulación.   La entidad administradora del régimen básico que corresponda deberá entregar al afiliado una certificación o constancia donde figure la fecha en que adquirió el derecho a la pensión, independientemente de la fecha en que se acoja al beneficio.   (Así adicionado por el artículo 2° de la Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria, N° 9906 del 5 de octubre del 2020)”   “TRANSITORIO XX- Los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que se pensionen a partir del 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero de 2030, podrán retirar los fondos acumulados en sus cuentas individuales en rentas temporales por un plazo equivalente a la cantidad de cuotas aportadas a este régimen. En aquellos casos en que el monto de la pensión sea menor a un veinte por ciento (20%) de la pensión mínima del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, la pensión otorgada por el Régimen Obligatorio de Pensiones será ese monto, el cual se seguirá abonando hasta que se agote el saldo acumulado, sin importar la cantidad de cuotas aportadas a este régimen.   (Así adicionado por el artículo 2° de la Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria, N° 9906 del 5 de octubre del 2020)”.

Transitorio XIX.- Las personas afiliadas al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que hayan adquirido el derecho a la pensión entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero del 2030, podrán optar, al momento de pensionarse, por:   a)         Solicitar el pago de una mensualidad, durante treinta meses, hasta agotar el saldo acumulado del ROP.   b)         Optar por un plan de beneficios de conformidad con el artículo 22 de la presente ley. En este caso, podrán solicitar un retiro acelerado de los recursos acumulados, de acuerdo con las siguientes reglas:   1-         Al cabo de sesenta días de realizada la solicitud del retiro acelerado se le entregará un monto igual a un veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y se continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, para los siguientes nueve meses.   2-         Una vez cumplido el período de nueve meses anterior, se le entregará el veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, por los siguientes nueve meses.   3-         Una vez cumplido el período de nueve meses anterior, se le entregará el veinticinco por ciento (25%) del saldo acumulado en su cuenta individual y continuará con el pago de la pensión, de acuerdo con la modalidad escogida, por los siguientes nueve meses.   4-         Al finalizar el cuarto período se le entregará al pensionado el saldo de su cuenta.   5-         Los pensionados que se acojan a esta modalidad disfrutarán de la prestación mensual otorgada, la cual se mantendrá invariable durante todo el período de desacumulación.   La entidad administradora del régimen básico que corresponda deberá entregar al afiliado una certificación o constancia donde figure la fecha en que adquirió el derecho a la pensión, independientemente de la fecha en que se acoja al beneficio.   Las personas afiliadas al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementario, que se pensionen entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero del 2030, podrán optar por las siguientes condiciones de retiro:   i)          Podrán retirar los fondos acumulados en sus cuentas individuales en rentas temporales, por un plazo equivalente a la cantidad de cuotas aportadas a este régimen.   ii)         En aquellos casos en que el monto de la pensión sea menor a un veinte por ciento (20%) de la pensión mínima del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, la pensión otorgada por el Régimen Obligatorio de Pensiones será ese monto, el cual se seguirá abonando hasta que se agote el saldo acumulado, sin importar la cantidad de cuotas aportadas a este régimen.   Rige a partir de su publicación.

 

A partir de lo anterior, se procederá con el análisis de la presente iniciativa.

 

 

III.       ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

 

De previo a iniciar con el estudio de la reforma propuesta, importa resaltar que en la corriente legislativa se han presentado varias iniciativas similares al expediente legislativo n.°25.003. Entre las más recientes destacan las siguientes:

1.- El proyecto de ley denominado “DEVOLUCIÓN DEL TREINTA POR CIENTO DEL RÉGIMEN OBLIGATORIO DE PENSIÓN COMPLEMENTARIA (ROP), PARA REDUCIR EL ENDEUDAMIENTO DE LOS COSTARRICENSES”, expediente n.°23.082, que ingresó el 01 de mayo del 2022, publicado en el diario oficial La Gaceta del 31 de mayo del 2022 y fue dictaminado negativamente -por mayoría- y afirmativamente -por minoría-, ambos, el 26 de setiembre del 2023 y a la fecha se encuentra en el orden del día para debate por parte del plenario.

Su finalidad guardaba relación con esta iniciativa, al establecer la adición de un transitorio -Transitorio XXI- a la Ley de Protección al Trabajador, para modificar por una única vez y excepcionalmente las condiciones de acceso al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROPC), a fin de facultar a los trabajadores afiliados a retirar hasta un treinta por ciento (30%) de su saldo de capitalización individual. Lo anterior, con el fin específico de liquidar las obligaciones crediticias con el sistema financiero nacional, cooperativas, asociaciones solidaristas, casas de préstamo o empeño o prestamistas particulares, como mecanismo para la protección y prevención de la pérdida del patrimonio familiar. 

En ese contexto, la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales, emite un dictamen negativo -por mayoría-, con una serie de consideraciones de fondo, siendo de interés, las siguientes:

 

“4.1. El proyecto no aborda adecuadamente el problema del endeudamiento:

La propuesta de ley contenida en el Proyecto 23.082 no parece brindar una solución efectiva al problema del endeudamiento de los ciudadanos costarricenses. A pesar de su intención de aliviar el nivel de endeudamiento, el proyecto carece de un respaldo técnico económico o matemático sólido, basado en datos concretos que indiquen en qué medida o porcentaje efectivo se reduciría el endeudamiento de las personas. Esta falta de una evaluación cuantitativa precisa genera incertidumbre en torno a los beneficios reales de la propuesta, dificultando una valoración de costo-beneficio precisa.

Un análisis exhaustivo de las discusiones y consultas realizadas en la Comisión de Asuntos Sociales permite concluir que permitir el retiro del 30% del Régimen de Operadoras de Pensiones Complementarias (ROPC) no abordaría adecuadamente el problema del endeudamiento familiar.

(…) Es importante señalar que existe una tendencia observable en las personas a reincidir en el endeudamiento una vez que disponen de liquidez adicional, lo que podría resultar en un efecto no deseado del retiro del 30% del ROPC.

(…) 4.9. Proyecto N°23.082 Desvirtúa el Propósito de los Fondos del ROPC y Traslada las Consecuencias del Endeudamiento: 

El proyecto de ley propuesto desvía los fondos del Régimen de Operadoras de Pensiones Complementarias (ROPC) de su propósito original y les traslada las consecuencias del endeudamiento, lo que va en contra de su razón de ser y de los intereses de los afiliados.

El ROPC se estableció bajo la Ley de Protección al Trabajador con el objetivo de servir como un complemento de la pensión proporcionada por el Régimen Básico, con la finalidad de brindar a los afiliados una jubilación más sólida y segura. Su propósito fundamental no es ser utilizado para pagar deudas o solventar problemas de endeudamiento de los costarricenses. El proyecto de ley, al forzar al ROPC a asumir un papel que no estaba destinado a desempeñar, desvirtúa su esencia y su misión principal de garantizar la seguridad financiera en la jubilación.

(…) 5. Recomendación:

De conformidad con lo anteriormente expuesto, las suscritas Diputaciones rendimos el presente DICTAMEN NEGATIVO DE MAYORÍA para el proyecto N°23.082, denominado DEVOLUCIÓN DEL TREINTA POR CIENTO DEL RÉGIMEN OBLIGATORIO DE PENSIÓN COMPLEMENTARIA (ROP), PARA REDUCIR EL ENDEUDAMIENTO DE LOS COSTARRICENSES, a fin de mantener el ROPC como un sistema complementario de pensiones que brinde un ingreso adicional a los futuros pensionados junto con los regímenes de primer pilar, como el IVM o sus equivalentes públicos y recomendamos al Plenario su ARCHIVO”. (El subrayado no es del original)

2.- Por otra parte, destaca el proyecto de ley denominado “MODIFICACIÓN DEL TRANSITORIO XX DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, LEY N.°7983, DEL 16 DE FEBRERO DE 2000 Y SUS REFORMAS. LEY PARA LA DEVOLUCIÓN DEL ROP A LAS PERSONAS PENSIONADAS ENTRE EL 1 DE ENERO DE 2021 Y EL 31 DICIEMBRE DEL 2029”, expediente n.°24.972, que ingresó el 12 de mayo del 2025, publicado en el diario oficial La Gaceta del 05 de junio del 2025, actualmente se encuentra en el orden del día para debate por parte de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales.

Esta iniciativa de ley tiene una finalidad similar a la que se analiza en este proyecto, en cuanto pretende reformar el transitorio XX de la Ley de Protección al Trabajador, Ley N°7983, con el propósito de que las personas afiliadas al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que se pensionen del 1 de enero de 2021 hasta el 31 diciembre del 2029, puedan retirar los fondos acumulados en un plazo equivalente a 24 meses, hasta agotar el saldo acumulado del ROP.

 

Al respecto, el Informe Integrado Económico - Jurídico realizado por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en su oficio n.°AL-DEST-IIN-023-2025 del 07 de octubre del 2025, realizó, una serie de consideraciones jurídicas y apreciaciones finales respecto a la señalada iniciativa, entre las que se destacan, las siguientes:

 

“VIII. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

La regulación de las condiciones de como puede retirarse el ROPC es claramente un asunte legal. (…) Hay sin embargo un par de aspectos jurídicos y de técnica legislativa, si bien son asuntos de conveniencia y oportunidad, a los que conviene referirse, más allá del análisis económico expuesto.

Sobre aspectos de retroactividad de la norma:

(…) La fecha de inicio del plazo de excepción (enero 2021) fue una decisión política de los proponentes de la reforma del año 2020.  Estaba claro que pretendía un efecto “ex -nunc” o sea, con la vigencia de la reforma.

Pero en esta iniciativa, al modificar las condiciones, pero hacerlo extensivo a un plazo pasado (por no modificar la fecha de inicio) presenta un problema de interpretación o de retroactividad de la ley, sobre si esas condiciones deben o pueden aplicarse a personas que ya se pensionaron entre enero 2021 y la fecha eventual de vigencia de la ley en caso de que fuera aprobada.

El artículo 34 de la Constitución Política establece como una garantía o derecho fundamental individual, “que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna…”

Puede pensarse que la disposición es beneficioso para los afiliados ya pensionados, pero debe tenerse en cuenta que la relación de pensión es bilateral, o contractual, y que por tanto lo que beneficie a una parte puede ser lesivo o perjudicial para la otra. Véase que incluso en los cálculos económicos mostrados en el análisis económico anterior, cuando la SUPEN reporta la proyección de datos de las personas que pueden pensionarse, lo hace a partir de 2025, y ni siquiera considera el efecto retroactivo.

Esta asesoría considera que intentar dar un efecto retroactivo a la norma es problemático, y mejor sería modificar el transitorio y el plazo de inicio a una fórmula tan genérica como “desde la vigencia de esta ley” o a partir del año siguiente en que fuera aprobada la reforma al transitorio.

(…) En cuanto a la justificación de la propuesta y el principio de igualdad

La norma pretende crear un régimen de excepción por vía de una norma transitoria, que permitirá a un grupo de personas retirar todo su ROPC de forma acelerada, a diferencia del resto de afiliados, que deberán cumplir las reglas pactadas existentes.

Obviamente en la propuesta hay un trato desigual que debería ser justificado de algún modo, pero, sin embargo, la justificación en este punto es débil y hasta basada en supuestos muy discutibles.

(…) Incluso, la justificación de motivos del proyecto se extiende en varias falencias del sistema como tal, como por ejemplo el elevado monto de las comisiones, la concentración oligopólica de las Operadores de Pensiones, la nula responsabilidad por la baja o pobre gestión de los fondos de las personas afiliadas, las decisiones sobre diversificación de carteras y traslado de recursos al exterior, la no incursión de las Operadoras con sus fondos en financiamiento de obra pública, la debilidad de supervisión y otros más, PERO NO PROPONE NADA AL RESPECTO conforme esas falencias detectadas, sino solo un “plan de salvación” para unos pocos, entendido como la posibilidad de un retiro acelerado para unos cuantos pocos de personas afiliadas.

Esta asesoría observa, entonces que hay poca identificación en la exposición o justificación de motivos de la propuesta, y en concreto, con el trato desigual que propone, desatendiendo el principio de igualdad tutelado por el articulo 33 de la Constitución Política.

Esto no es un aspecto o problema jurídico en sentido estricto, pero tiene relación con la técnica legislativa y la ausencia de una adecuada justificación de la propuesta de un trato desigual para iguales.

(…) IX. CONSIDERACIONES FINALES

(…) El ROPC fue creado con la promulgación de la Ley 7983 y se constituye como un sistema de capitalización individual que tiene como objetivo complementar los beneficios establecidos en el RIVM de la CCSS o sus sustitutos, para todos los trabajadores dependientes o asalariados. El Régimen se conforma con aportes equivalentes al 4,25% del salario reportado en las planillas de la CCSS; de este porcentaje un 1% es aportado por el trabajador y el resto por el patrono.

(…) Se debe considerar que el ROPC surge a partir de una política pública, que tiene como propósito asegurar la estabilidad económica del trabajador durante su etapa de jubilación, siendo que se hace necesario establecer una política pública con fuerza de Ley, para promover la generación de un capital acumulado, en forma colectiva o individual, que permita satisfacer, aunque sea parcialmente, las necesidades de consumo futuro cuando se carezca de los ingresos que se obtienen durante la vida activa.

Jurídicamente, aunque la propuesta es viable por el fondo en estricto sentido de jerarquía normativa, porque se trata de un asunto de regulación legal, la excepción o trato diferenciado que propone tiene poca o débil justificación”. (El subrayado es nuestro)

 

Sumando a lo manifestado en el citado informe, la Superintendencia de Pensiones, a través del oficio n°. SP-886-2025 del 12 de septiembre del 2025, que consta en el expediente legislativo 24.972, recomendó que dicho proyecto fuera dictaminado de manera negativa y remitido al archivo, dado que en su criterio se aparta del espíritu y de la finalidad que inspiran tanto el ordenamiento jurídico interno como los estándares internacionales en materia previsional, en la medida en que desnaturaliza los objetivos del ROP, debilita la protección de las personas trabajadoras durante su etapa de jubilación, introduce distorsiones en el sistema de pensiones y compromete la rentabilidad financiera de los fondos.

 

Específicamente, señaló lo siguiente, en lo conducente:

 

“c) Criterio en relación con el texto propuesto para el Transitorio XX de la Ley N.º 7983

Frente a un panorama como el que tenemos en la actualidad, la necesidad de disponer de los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP) como mecanismo de alivio económico inmediato ha dejado de constituir un requisito imperativo, lo que evidencia que las medidas excepcionales adoptadas en el año 2020 han restado parcialmente su justificación original y deben ser analizadas hoy desde una perspectiva distinta: la protección del derecho de propiedad y la adecuada planificación financiera de largo plazo de la persona trabajadora. 

En consecuencia, la discusión sobre el eventual retiro de los recursos complementarios se centra, más que en la atención de emergencias transitorias, en la protección de la propiedad privada desde el enfoque social que le es propio y la correcta estructuración de los beneficios previsionales.

Bajo este entendido, la presente iniciativa legislativa es incompatible con la lógica previsional que fundamenta a la Ley N.º 7983, Ley de Protección al Trabajador, así como al principio de complementariedad que rige en relación con el régimen básico de pensiones, de manera que su eventual aprobación podría generar consecuencias adversas tanto para el diseño institucional del sistema como para la protección económica de las familias.

En esa misma línea, esta Superintendencia ha sostenido una posición firme contra las propuestas legislativas que buscan habilitar el retiro total o acelerado de los fondos acumulados en las cuentas del ROP, incluso en el momento de la jubilación, señalando que tales recursos no constituyen un ahorro de libre disponibilidad, sino que forman parte de una pensión integral estructurada sobre distintos pilares previsionales. Precisamente por ello el legislador estableció este régimen dentro del marco jurídico vigente y para promoverlo, dispuso inclusive de exenciones fiscales orientadas a fortalecer su función de protección social. 

Permitir que las personas trabajadoras, al alcanzar la edad de retiro, puedan optar por la devolución total o acelerada de los recursos acumulados en el ROP, conllevaría inevitablemente a una reducción del monto de su pensión y, por ende, a una afectación directa en sus condiciones de vida durante la vejez, etapa caracterizada por una mayor vulnerabilidad económica y social. Ello debilitaría de manera significativa el propósito esencial del ahorro previsional, que no es otro que garantizar ingresos suficientes y sostenibles en la jubilación.

La evidencia confirma este riesgo. La encuesta nacional sobre los usos dados al ROP por parte de las personas pensionadas que efectuaron un retiro total en setiembre de 2020 reveló que dichos recursos fueron destinados, principalmente a mejoras en viviendas, gastos ordinarios, pago de deudas, gastos médicos y adquisición de bienes de consumo. Sin embargo, en términos de duración, el 54% de esos fondos se agotó en un año o menos y el 85% en menos de tres años, resultados que ilustran el potencial estado de desprotección económica durante la vejez que este tipo de medidas podría provocar, comprometiendo así la sostenibilidad y el sentido mismo del régimen complementario.

d) Efectos de la propuesta sobre el mercado

En relación con los rendimientos de las inversiones del régimen, debe advertirse que la eventual aprobación de una reforma que habilite el retiro acelerado, o incluso en un solo tracto, de los recursos acumulados, podría obligar a las operadoras de pensiones a modificar la composición de sus carteras de inversión, trasladándolas hacia instrumentos de menor plazo con el fin de atender las mayores exigencias de liquidez en el corto y mediano plazo. Tal efecto conllevaría una disminución en la rentabilidad de los fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, en detrimento de las personas trabajadoras que no ejerzan o no deseen ejercer la opción de retiro total.

Sobre este punto, SUPEN, en respuesta a una consulta formulada por el Área Económica del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, mediante oficios N° AL-DEST-SIE-003-2025 y N° AL-DEST-SIE-004-2025, ambos de fecha 11 de junio de 2025, señaló que los fondos del ROP constituyen recursos de largo plazo, invertidos mayoritariamente en instrumentos del mercado financiero nacional, y han sido determinantes para la estabilidad y el desarrollo del sistema financiero costarricense. Actualmente, dichos fondos administran activos superiores a los ₡13 billones de colones. Una liberalización de los retiros obligaría a las operadoras a liquidar inversiones de manera acelerada, muchas de ellas colocadas en instrumentos de mediano y largo plazo, lo que podría generar presiones de liquidez, ventas forzadas y, en consecuencia, impactos negativos sobre los precios de los activos y un incremento en la volatilidad de los mercados locales.[1]”.

 

En virtud de todo lo expuesto, se sugiere respetuosamente que los anteriores proyectos de ley (a saber, los expedientes legislativos 23.082 y 24.972), sean tramitados de manera conjunta, con la finalidad de evitar contradicciones innecesarias, ya que persiguen objetivos similares.

 

 

IV.       CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE EL PROYECTO DE LEY 25.003

 

Como se indicó en el punto II de esta opinión jurídica, la finalidad del proyecto de ley que se analiza consiste, básicamente, en modificar el Transitorio XIX de la Ley de Protección al Trabajador, n° 7983, con el fin de extender, a las personas afiliadas al ROP que se pensionen entre el 1 de enero de 2021 y el 18 de febrero de 2030, la posibilidad de acogerse a los mismos mecanismos de retiro excepcional previstos originalmente. Concretamente, los mecanismos consisten en recibir el saldo acumulado ya sea: a) en pagos mensuales por un plazo de treinta meses o b) en entregas parciales y sucesivas de un porcentaje del fondo hasta agotarlo, con el propósito de permitir un retiro acelerado de los recursos a un grupo específico de pensionados.

 

Además, se pretende incluir las disposiciones del Transitorio XX -actualmente vigente- dentro del Transitorio XIX, sin que quede claro qué motiva al legislador a realizar esta fusión. Lo cual se abordará más adelante.

 

Dicho esto, y al tratarse de una modificación a la Ley de Protección al Trabajador, interesa analizar si tal reforma concuerda con el objeto de dicha ley, de forma que exista congruencia entre el cuerpo normativo principal y lo que se pretende mediante la norma transitoria, básicamente en lo relacionado con los fines de la creación del ROP.

 

Sobre el punto, el artículo 1° de la Ley de Protección al Trabajador señala, como objetivos de ese cuerpo normativo, entre otros, los siguientes: “(…) c) Establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores. d) Autorizar, regular y establecer el marco para supervisar el funcionamiento de los regímenes de pensiones complementarias, públicos y privados, que brinden protección para los casos de invalidez, vejez y muerte. (…)”.

 

La Ley de Protección al Trabajador establece dos fondos de diferente naturaleza jurídica y regulación, concretamente: el Fondo de Capitalización Laboral (artículo 3[2]) y el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (artículo 9[3]). El primero surge de un derecho social de naturaleza no salarial, que no forma parte de los seguros sociales y que por ende no representa una pensión. El segundo, se basa en una contribución forzosa del empleador y del trabajador, es obligatorio, universal y tiene como objetivo el otorgamiento de una pensión, a la cual se accede cuando se cumplan los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o del régimen sustituto al que el trabajador haya pertenecido. (Ver los dictámenes C-226-2000 del 22 de setiembre del 2000 y C-117-2001 del 18 de abril del 2001, entre otros)

Del análisis de ese articulado, principalmente del numeral 1° ya citado parcialmente, se desprende que uno de los propósitos de la Ley de Protección al Trabajador es reforzar el sistema de seguridad social de nuestro país a través de la creación de otros beneficios, entre los cuales se encuentran el beneficio no salarial y la pensión complementaria obligatoria. Esa conclusión se desprende del artículo 1° de la ley cuando menciona la necesidad de establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores.

 

Es por ello que tanto los trabajadores como los patronos se ven obligados a contribuir con un porcentaje dispuesto por el legislador para dotar a los primeros de un ingreso adicional, vía pensión, para cuando no registren ingresos ordinarios por salarios y se hayan acogido a la jubilación ordinaria. Se trata de un beneficio a futuro, que probablemente no llegaría a plasmarse si quedara a elección del trabajador incorporarse o no.

 

En ese sentido, el sistema creado mediante la Ley de Protección al Trabajador tiene finalidades no solo financieras, sino ante todo sociales, por cuanto el propósito es establecer un régimen que permita el bienestar efectivo de la población trabajadora en el futuro. Se está ante una finalidad de previsión colectiva complementaria del régimen de seguridad social a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social, de forma que no sea solo ese régimen el que tenga a cargo la atención financiera de una gran masa de trabajadores una vez jubilados. Ergo, se busca propiciar, más bien, mejores ingresos y una calidad de vida más sustentable desde el punto de vista económico.

 

Ante ese panorama, importa precisar que este órgano asesor ha emitido varios dictámenes y opiniones jurídicas sobre las normas contempladas en la Ley de Protección al Trabajador. En particular, nos interesa resaltar la opinión jurídica OJ-067-2018 del 23 de julio de 2018, en la que se analizó el proyecto de ley denominado “Adición de un transitorio XVIII a la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000 y sus reformas”, expediente legislativo n.° 19401, archivado desde el 17 de octubre del 2018, por el vencimiento del plazo cuatrienal:

 

“Debemos recalcar que los sistemas de pensiones cumplen una finalidad social por cuanto el propósito es establecer un régimen que permita el bienestar efectivo de la población trabajadora en el futuro. En ese sentido, la actividad financiera procura el ahorro para financiar necesidades futuras en la vejez. Esas finalidades sociales, la naturaleza de las prestaciones, y la necesidad de mantener la solvencia y rentabilidad de los sistemas de pensión determina la regulación de los regímenes correspondientes, como el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias que se está analizando.

En consecuencia, la Ley de Protección al Trabajador tiene como finalidad principal buscar la solvencia y rentabilidad del sistema de pensiones a efecto de proteger los derechos e intereses de los trabajadores, cuyos fondos administran las entidades reguladas, de forma que el ahorro y los aportes que se efectúan gracias a dicha ley, tienen como objeto sufragar necesidades al llegar a la vejez y al momento de acogerse a la pensión. En ese sentido, el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias cumple el rol de “puente” entre el presente y el futuro”.

 

A mayor abundamiento en el dictamen PGR-C-258-2021 del 09 de setiembre del 2021, explicamos:

 

“Para comprender mejor los alcances de la consulta interesa señalar que la Ley de Protección al Trabajador se emitió con varios objetivos, entre los que se encuentran: establecer el marco para regular los fondos de capitalización laboral propiedad de los trabajadores; universalizar las pensiones para las personas de la tercera edad en condición de pobreza; establecer los mecanismos para ampliar la cobertura y fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS como principal sistema de solidaridad en la protección de los trabajadores; autorizar, regular y establecer el marco para supervisar el funcionamiento de los regímenes de pensiones complementarias, públicos y privados, que brinden protección para los casos de invalidez, vejez y muerte; establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el sistema nacional de pensiones; y establecer un sistema de control de la correcta administración de los recursos de los trabajadores, con el fin de que éstos reciban la pensión conforme a los derechos que hayan adquirido.

Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador empezó a operar en el país un sistema multipilar de pensiones. El primer pilar está constituido por el régimen contributivo de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS, así como por los regímenes públicos sustitutos. El segundo pilar lo conforma el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, conocido como ROP. El tercero lo constituye el Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, cuyos planes se incentivan por medio de beneficios fiscales para estimular el ahorro. Y el cuarto pilar consiste en la ampliación de la cobertura del Régimen No Contributivo que administra la CCSS, en aras de proveer de una pensión a aquellas personas de escasos recursos que no estén suscritos a los demás regímenes”.

 

Bajo ese entendido, debemos destacar también que conforme lo regula el artículo 22 de la Ley de Protección al Trabajador, El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), por recomendación técnica de la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), podrá autorizar otras modalidades de prestaciones periódicas, siempre y cuando se respete el principio de seguridad económica de los afiliados y no contravengan los principios de dicha ley.

Es decir, toda nueva modalidad de beneficio dentro del ROP debe respetar el principio de seguridad económica de las personas, lo cual implica la protección del patrimonio del afiliado, dado que los recursos del ROP son propiedad privada destinada exclusivamente a financiar su vejez, la minimización de los riesgos financieros, mediante límites de inversión y una adecuada diversificación de la cartera, y la estabilidad del sistema, para evitar poner en riesgo los fines previsionales que persigue la Ley de Protección al Trabajador.

 

Al respecto, la Sala Constitucional en la resolución n°. 2014003343 de las 15:05 horas del 11 de marzo del 2014, acotó:

 

“… Resulta lógico y razonable que, por regla general, no sea posible retirar la totalidad de los recursos acumulados en la cuenta individual, pues se desvirtuaría la naturaleza de la pensión, para convertirla en una especie de ahorro o depósito a plazo; igualmente, el cumplimiento del fin para el cual el régimen obligatorio de pensiones complementarias fue creado, estaría en peligro, al posibilitar a los trabajadores y trabajadoras disponer de los recursos con un objetivo distinto. En suma, el régimen obligatorio de pensiones complementarias perdería su sentido y funcionalidad.

(…)

Finalmente, debe acotarse, que el Derecho Constitucional o Fundamental a la Seguridad Social se trata de un derecho universal inherente a todo ser humano, reconocido no sólo por nuestra Carta Magna (artículo 73), sino por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, incluida la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 22); y, en donde el bien jurídico se satisface mediante una responsabilidad compartida. De esta forma, el Estado Social de Derecho está enfocado al mejoramiento de la calidad de vida de la población a través del equilibrio y la protección social para lograr una justa distribución de la riqueza y reinvindicaciones sociales, lo que genera mejores condiciones de vida de los ciudadanos. Así, la solidaridad, universalidad, integralidad, participación, igualdad, obligatoriedad, subsidiaridad, equidad, suficiencia y sostenibilidad, se constituyen en principios o garantías del Derecho Fundamental de la Seguridad Social; que, en criterio de esta Sala Constitucional -protectora de los derechos humanos-, se conculcarían con el acogimiento de la acción y la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley de Protección al Trabajador…”. (Ver en el mismo sentido la resolución de la Sala Constitucional n°. 2017004161 de las 09:15 horas del 17 de marzo del 2017)

 

En consonancia con todo lo expuesto, es importante subrayar que conforme se extrae del artículo 9 mencionado supra, el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se estableció como un complemento de los regímenes básicos (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social o sus sustitutos), para asegurar que la persona pensionada continúe recibiendo ingresos regulares durante su etapa de retiro y no quede desprotegida durante su vejez.

 

Este carácter complementario está respaldado por el primer párrafo del artículo 20[4] de la Ley de Protección al Trabajador. Dicha norma establece que, para acceder a los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones, el afiliado debe cumplir primero con los requisitos para obtener la pensión del régimen básico. Esto reafirma que los dos sistemas son interdependientes, y cada uno cumple una función específica para garantizar que el sistema de pensiones sea sostenible y adecuado.

 

Ahora bien, considera este órgano asesor que la finalidad con que fue creada la Ley de Protección al Trabajador, no concuerda con el objeto del proyecto de ley sometido a nuestro análisis, ya que debemos recordar que el Transitorio XIX fue incorporado mediante la Ley 9906 del 05 de octubre del 2020, denominada “Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria”, siendo su alcance de carácter excepcional, limitado a quienes adquirieron el derecho a pensionarse antes del 1° de enero de 2021. Es decir, la norma transitoria que ahora se pretende adicionar con la presente iniciativa cumplió su cometido, respondiendo a una necesidad temporal de dar una salida puntual a un grupo de personas en transición, procurando al mismo tiempo preservar la naturaleza previsional del ROP.

 

Si bien, el proyecto en estudio tiene objetivos muy loables en cuanto a extender la posibilidad de acogerse a los mismos mecanismos de retiro excepcional previstos originalmente en el citado transitorio, a las personas afiliadas al ROP que se pensionen entre el 1 de enero de 2021 y el 18 de febrero de 2030, lo cierto del caso es que el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias fue creado con una finalidad distinta, como lo es, precisamente, buscar mejores condiciones de vida para los trabajadores una vez se encuentren jubilados, así como fortalecer el régimen de seguridad social a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

Incluso, se pretende fusionar en el Transitorio XIX el texto actual y vigente del Transitorio XX de la Ley de Protección al Trabajador, que fue precisamente adicionado por el artículo 2° de la Ley n°. 9906 citada, el cual establece:

 

“TRANSITORIO XX- Los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, que se pensionen a partir del 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero de 2030, podrán retirar los fondos acumulados en sus cuentas individuales en rentas temporales por un plazo equivalente a la cantidad de cuotas aportadas a este régimen. En aquellos casos en que el monto de la pensión sea menor a un veinte por ciento (20%) de la pensión mínima del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, la pensión otorgada por el Régimen Obligatorio de Pensiones será ese monto, el cual se seguirá abonando hasta que se agote el saldo acumulado, sin importar la cantidad de cuotas aportadas a este régimen”. (El subrayado es suplido)

 

Y, en ese sentido, se comparte la preocupación externada por la Superintendencia de Pensiones, en el oficio n°. SP-882-2025 del 12 de septiembre del 2025, al resaltar que:

 

“… en cuanto a la inclusión de las disposiciones del Transitorio XX dentro del Transitorio XIX, no se identifica una lógica clara que sustente esta modificación. En la motivación del proyecto de ley no se ofrece fundamentación alguna que explique la necesidad de fusionar ambos transitorios, ni se observa que se haya introducido cambio alguno respecto al contenido original del Transitorio XX. En consecuencia, la incorporación de sus disposiciones al Transitorio XIX carece de justificación normativa o técnica y, desde una perspectiva de coherencia regulatoria, no se advierte razón válida para alterar la estructura previamente establecida por la Ley 9906 …”.

 

Lo anterior cobra especial relevancia en tanto, las reglas para el período comprendido entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 18 de febrero del 2030, ya fueron definidas por el propio legislador y a la fecha se encuentran vigentes en el citado Transitorio XX, cuya fusión se plantea en este expediente legislativo, sin mayor fundamentación ni sustento técnico ni jurídico. Debemos insistir en que lo regulado en el Transitorio XIX lo fue para los afiliados al ROP, que adquirieron el derecho a la pensión antes del 1 de enero de 2021.

 

Por lo expuesto, considera este órgano asesor que el proyecto de ley n.° 25.003, debe ser analizado con detenimiento, sin perder de vista el objetivo original de la Ley de Protección al Trabajador, que fue promulgada el 16 de febrero del 2000 y la reforma operada mediante la Ley 9906.

 

Asimismo, es menester puntualizar que, en diversas oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que la normativa transitoria resulta útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio, es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y de esa forma regular en forma temporal determinadas situaciones. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley.

 

Por ende, el uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva.

 

No obstante, en el proyecto que se analiza lo que se busca es prolongar lo regulado en el Transitorio XIX por un período adicional, que incluso iniciaría desde el año 2021, a pesar de que la reforma se está presentando a la corriente legislativa hasta el 22 de mayo del 2025, varios años después de que dicha norma transitoria había perdido vigencia.

 

En efecto, tal y como lo advirtió la Superintendencia de Pensiones, al momento de atender la audiencia concedida sobre el presente proyecto -oficio n°. SP-882-2025 citado-, el Transitorio XIX tenía un carácter excepcional:

 

“        El Transitorio XIX fue incorporado mediante la Ley 9906 de 2020, bajo el título “Ley para resguardar el derecho de los trabajadores a retirar los recursos de la pensión complementaria”. Su naturaleza fue estrictamente excepcional, limitada a quienes adquirieron el derecho a pensionarse antes del 1° de enero de 2021. En este sentido, la restricción temporal respondió a la necesidad de dar una salida puntual a una cohorte en transición, procurando al mismo tiempo preservar la naturaleza previsional del ROP y evitar que se convirtiera en un mecanismo de liquidez inmediata.

En el marco de la discusión del proyecto de ley 21.309, que dio origen a la reforma, esta Superintendencia manifestó su oposición a los retiros acelerados que permitieran la liquidación total del ROP en un corto plazo, pues ello dejaría desprotegida a la persona pensionada durante el resto de la etapa de jubilación y desnaturalizaría un régimen concebido para complementar las pensiones y garantizar ingresos de largo plazo. Asimismo, se advirtió que una medida de tal magnitud podía generar salidas masivas de recursos y materializar pérdidas derivadas de minusvalías temporales asociadas a la coyuntura de la pandemia por COVID-19.2[5]

Pese a estas advertencias, la Asamblea Legislativa aprobó un mecanismo de desacumulación acelerada circunscrito únicamente a una cohorte de pensionados al 1 de enero de 2021. Si bien la entrada en vigor del transitorio dio lugar a retiros acelerados que permitieron la liquidación total del ROP en un corto plazo, el legislador atendió parcialmente el carácter previsional del régimen al limitar la medida a un grupo y a un periodo específicos. De esa manera, puede interpretarse que se reafirmó la naturaleza previsional del ROP como regla general, quedando los retiros acelerados reservados únicamente para supuestos estrictamente transitorios y excepcionales.

El ROP como régimen en maduración

El ROP es un régimen joven en proceso de maduración. Fue creado hace veinticinco años y aún no alcanza trayectorias completas de cotización. Estimaciones de esta Superintendencia señalan que con 40 años de aportes, el ROP podría aportar tasas de reemplazo de un 25% del salario de referencia, mientras que en escenarios de baja densidad de cotización, dichos porcentajes se reducen a entre 6% y 8%.3 Estos resultados reflejan que la capacidad del ROP para complementar la pensión básica depende en gran medida de la constancia de las aportaciones y de las modalidades de retiro utilizadas, lo que refuerza la importancia de resguardar su carácter previsional.

Para atender esa etapa de maduración y transición, la Ley 9906 que introdujo el Transitorio XIX –habilitando esquemas de retiro acelerado–, lo hizo para cohortes específicas entre los años 2000–2021 y no de forma indefinida. Como se indicó en el apartado anterior, estos mecanismos respondieron a necesidades puntuales y, al tener un carácter excepcional y temporal, no resulta conveniente prolongarlos nuevamente más allá de lo previsto originalmente, pues ello comprometería la lógica previsional del sistema y abriría la puerta a nuevas presiones para repetir estas excepciones a futuro. Además, el momento final del plazo original, así como la vigencia de dicho transitorio, expiró en el año 2021, de modo que insistir en reabrirlo hoy no solo resulta improcedente, sino que también distorsiona las reglas del juego y debilita la credibilidad del marco previsional en la ciudadanía”.

 

Finalmente, se recomienda, si a la fecha no se ha realizado, que se cuente con los estudios técnicos-económicos que midan el impacto real que la eventual aprobación de este proyecto tendría en la administración del ROP y su viabilidad financiera para garantizar su sostenibilidad y suficiencia.

 

Lo anterior, porque se debe tomar en cuenta que cuando se dio la promulgación de la Ley 9906 que reformó la Ley de Protección al Trabajador, nuestro país se encontraba atravesando por momentos adversos producto de la pandemia del COVID-19 -año 2020-. Ante ello, se estableció un mecanismo excepcional que permitiera a los trabajadores opciones de retiro de los recursos acumulados en el ROP, con el propósito de brindarles un alivio económico inmediato frente a la crisis; sin embargo, la situación actual de Costa Rica refleja un contexto económico y social distinto al que se vivió en aquel año.

 

 

V.- CONCLUSIÓN

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante respecto al texto base del proyecto de ley n.° 25.003, denominado: “REFORMA DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, N°7983, DEL 16 DE FEBRERO DE 2000, Y SUS REFORMAS”, cuya aprobación es de resorte exclusivo de esa Asamblea Legislativa.

 

No obstante, sugerimos respetuosamente a la Asamblea Legislativa tomar en cuenta nuestras observaciones.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                        Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                        Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                      Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/gcc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-OJ-025-2026

 

Asamblea Legislativa, Comisiones Legislativas Vii. texto base del proyecto de Ley n°. 25.003, denominado: “REFORMA DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, N°7983, DEL 16 DE FEBRERO DE 2000, Y SUS REFORMAS”. el proyecto de ley PRETENDE, básicamente, modificar el Transitorio XIX de la CITADA Ley, con el fin de extender, a las personas afiliadas al ROP que se pensionen entre el 1 de enero de 2021 y el 18 de febrero de 2030, la posibilidad de acogerse a los mismos mecanismos de retiro excepcional previstos originalmente. Además, se pretende incluir las disposiciones del Transitorio XX -actualmente vigente- dentro del Transitorio XIX.

 

Por medio del oficio n.°AL-CPAJUR-0498-2025 del 20 de agosto del 2025, código interno 11709-2025, suscrito por la señora Daniela Agüero Bermúdez, jefa de Área  de Comisiones Legislativas VII de la Asamblea Legislativa, se nos informó que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, aprobó una moción que dispuso consultar nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n.°25.003, denominado: “REFORMA DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, N°7983, DEL 16 DE FEBRERO DE 2000, Y SUS REFORMAS”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 106 del 11 de junio del 2025, Alcance n°. 73, del que se adjuntó una copia.

 

Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, se emitió la opinión jurídica PGR-OJ-025-2026 del 16 de febrero del 2026, suscrita por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora adjunta, y la Licda. Xitlali Espinoza Guzmán, abogada de Procuraduría, mediante la cual: 1.- Se explicó en que consiste esta iniciativa; 2.- Se analizaron algunos proyectos de ley similares al estudiado; 3.- Se realizó un abordaje general sobre el objetivo de la Ley de Protección al Trabajador, la cual establece dos fondos de diferente naturaleza jurídica y regulación, concretamente: el Fondo de Capitalización Laboral (artículo 3) y el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (artículo 9), profundizándose en el segundo de ellos. Para ello, se tomó como referencia nuestra jurisprudencia administrativa y la de la Sala Constitucional, hasta culminar con unas observaciones puntuales al proyecto de ley 25.003. Concretamente, se concluyó lo siguiente:

 

“En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante respecto al texto base del proyecto de ley n.° 25.003, denominado: “REFORMA DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL TRABAJADOR, N°7983, DEL 16 DE FEBRERO DE 2000, Y SUS REFORMAS”, cuya aprobación es de resorte exclusivo de esa Asamblea Legislativa.

 

No obstante, sugerimos respetuosamente a la Asamblea Legislativa tomar en cuenta nuestras observaciones”.