Accesibilidad
Dictamen : 025 - del 28/01/2026
28 de enero de 2026
PGR-C-025-2026
Señor
Carlos Eduardo Hidalgo Flores
Alcalde Municipal
Municipalidad de Turrialba
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, nos referimos a su oficio No. MT-DA-CHF-001-2026, de
fecha 08 de enero de 2026, asignado a este despacho en esa misma fecha, por el
que formula consulta acerca de la procedencia del reconocimiento del salario
escolar a los funcionarios municipales, a quienes se les remunera conforme al
régimen de salario global, según la Ley Marco de Empleo Público.
En concreto, consulta:
“¿Resulta
jurídicamente procedente el reconocimiento del Salario Escolar a los
funcionarios municipales, independientemente de sus cargos o puestos, que se
encuentran remunerados bajo el régimen de Salario Global conforme a la Ley
Marco de Empleo Público y su Reglamento y, a partir de la previa aprobación de
dicho Salario Escolar en la respectiva Municipalidad donde se les reconocería?”.
Y pretendiendo cumplir con
lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, se aporta el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos de
esa corporación territorial, materializado en el oficio No. DSJ-001-2026,
de 7 de enero de 2026, que se limita a trascribir, sin más, literalmente
doctrina administrativa (Dictamen C-136-2017) y jurisprudencial (Sentencia No.
2023-001646 de la Sala Segunda) concerniente a la naturaleza jurídica del
salario escolar y su aplicación no obligatoria en el ámbito municipal, para
concluir, de forma algo confusa, lo siguiente:
“De ahí que deba
establecerse el origen del reconocimiento del salario escolar en nuestra
Municipalidad de Turrialba, del cual lo creó en una forma similar a la
dispuesta para el Sector Público centralizado, y tal como se creó en el sector
centralizado como en el ente municipal, conforme al Decreto Ejecutivo número
23495-MTSS, de fecha 19 de julio de 1994, publicado en el Diario Oficial La
Gaceta, número 138, de fecha 20 de julio de 1994, y según la normativa citada.
Por tanto, a los funcionarios de la Municipalidad de Turrialba que reciben
salario global, se les debe cancelar en salario escolar siempre y cuando, la
Administración haya procedido a aplicarles el ahorro mensual derivado de la
aplicación no inmediata, sino diferida, según se establecido en la normativa
citada; y conforme así se dispuso la forma de cancelar el salario escolar en
nuestra Municipalidad, según lo establecido mediante el Decreto Ejecutivo
número 23495-MTSS, de fecha 19 de julio de 1994, publicado en el Diario Oficial
La Gaceta, número 138, de fecha 20 de julio de 1994, según la normativa
citada.”
I.- Inadmisibilidad de la presente consulta: Criterio de la asesoría
legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia
administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.
En atención al principio de
legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución
Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta
sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N°
6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una
jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de
admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función
consultiva y que, inexorablemente, han de ser analizados previo al estudio de
fondo de las solicitudes que nos presenten.
En lo que interesa al presente asunto, debemos
indicar que inexorablemente se exige que toda gestión se acompañe del criterio
legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría
jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de
los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente,
siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº
6815).
Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe
ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la
interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que
interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa
y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional
correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y
que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se
sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el
tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del
12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de
marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5
de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que
dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse
estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de
requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictámenes C-065-2021 de 4 de
marzo de 2021 y PGR-C-065-2022 de 23 de marzo de 2022). Ello implica que no
resulte admisible un criterio en el cual se exponga una duda jurídica y la
normativa aplicable, pero cuya conclusión sea recomendar al jerarca solicitar
el criterio de la Procuraduría General al respecto (dictamen PGR-C-335-2021 de
8 de diciembre de 2021).
De modo que no
podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un
criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que
interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su
respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de
someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y
concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base
las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal;
esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a
emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase
al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004
del 16 de enero del 2004).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos y cada uno
de los cuestionamientos generales que se nos plantean (Entre otros, los
dictámenes PGR-C-033-2022 de 15 de febrero de 2022, PGR-C-051-2022 de 4 de
marzo de 2022 y PGR-C-248-2022 de 12 de noviembre de 2022). No podría entonces
tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema
consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los
cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes
C-065-2021, op. cit. Y PGR-C-19-2022 de 31 de
enero de 2022). De modo que, aquel criterio
debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados,
sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los
dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de
2021).
Y en esta ocasión, si bien se adjunta el oficio No. DSJ- 001-2026, op. cit., emitido por el Departamento de Servicios
Jurídicos de esa corporación municipal, por su
contenido específico, no cumple con las exigencias aludidas, pues aun cuando
fue emitido en concreto para consultarnos, en realidad aborda solo parcial y
marginalmente la interrogante que se formula ahora con su gestión. Esto es así,
porque aun cuando desarrolla de forma genérica temas relacionados con la
naturaleza jurídica del salario escolar, y para ello trascribe literalmente
doctrina administrativa y judicial, en realidad la asesoría jurídica
diluye su criterio técnico jurídico en una descripción genérica de aquel
instituto, pero omite referirse al tema específico sometido ahora a nuestra
consideración; esto es: “¿Resulta
jurídicamente procedente el reconocimiento del Salario Escolar a los
funcionarios municipales, independientemente de sus cargos o puestos,
que se encuentran remunerados bajo el régimen de Salario Global conforme a la
Ley Marco de Empleo Público y su Reglamento y, a partir de la previa aprobación
de dicho Salario Escolar en la respectiva Municipalidad donde se les
reconocería?” (Lo destacado es nuestro). Obviando incluso citar o interpretar
la normativa directamente concernida en la consulta, como lo es el artículo 43[1] del Reglamento
a la Ley Marco de Empleo Público -Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN, también
determinante en cuanto al punto medular de la consulta ahora formulada.
Cabe insistir que nuestra jurisprudencia
administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de
un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda
puntual y directamente las preguntas formuladas” (Entre otros, los
dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de
noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022 y PGR-C-034-2024
de 04 de marzo de 2024).
Por ende, con aquellas consideraciones
jurídicas contenidas en el oficio No. DSJ- 001-2026 op.
cit., no se estaría cumpliendo con el requisito de
admisibilidad aludido, pues con base en ellas no puede advertirse la
formulación de un criterio serio y profundo, que comprenda en su totalidad el
tema que interesa al jerarca administrativo y que permita suponer, de forma
íntegra y total, la posición de la Administración en específico sobre lo
consultado. Echándose de menos,
entonces, un criterio jurídico que permita tener por cumplido el requisito de
admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.
II.- Consideraciones
finales.
Somos del criterio que, previo a presentar una consulta a la Procuraduría General, más que conveniente, es necesario que las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico, que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.
Señalamos e insistimos
respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos existen abundantes
pronunciamientos nuestros sobre los diversos temas concernidos en su consulta.
Solo por citar algunos: dictámenes C-006-2000, de 24 de enero de 2000,
C-002-2001, de 4 de enero de 2001, C-023-2005, de 20 de enero de 2005,
pronunciamientos OJ-165-2005, de 19 de octubre de 2005 y OJ-024-2007, de 16 de
marzo de 2007, dictámenes C-136-2017 de 16 de junio de 2017 -dirigido al
Auditor Interno de la Municipalidad de Turrialba-, C-001-2018 de 08 de enero de
2018, C-002-2018 del 09 de enero del 2018, C-249-2018 de 24 de
setiembre de 2018, C-285-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-018-2019 de 23 de
enero de 2019, C-323-2019 de 07 de noviembre de 2019, C-328-2019 de 07 de
noviembre de 2019 y C-053-2021 de 25 de febrero de 2021, así como el
pronunciamiento PGR-OJ-011-2023 de 14 de febrero de 2023, relativos
tanto a la naturaleza jurídica del salario escolar en el Sector Público que, a
diferencia de lo que ocurre en lo privado[2], no se
constituye como una mera retención salarial, sino como un componente salarial
acumulado que integra el salario total de los funcionarios y que se paga en forma
diferida, así como a su establecimiento y subsecuente reconocimiento a nivel de
las corporaciones municipales.
También puede consultarse
el oficio No. MIDEPLAN-DM-OF0443-2020 del 16 de abril del 2020[3],
por el que el órgano rector en materia de empleo público –art. 46 de la Ley No. 2166, adicionado por la Ley No. 9635-,
se refirió a la naturaleza y características del salario escolar como componente salarial
que se paga diferido.
En tal sentido pueden consultarse las sentencias 833-2011 de las 09:40 hrs del 12 de octubre de 2011, 952-2012 de las 09:30 hrs. del 12 de octubre de 2012, 2017-000437 de las 10:55 hrs. del 17 de marzo de 2017 y la 2018-000215 de las 09:30 hrs. del 2 de febrero de 2018, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Y más recientemente, dicha posición ha sido reforzada por el criterio vinculante –art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- de la Sala Constitucional, contenido en la sentencia No. 9188-2020 de las 09:50 hrs. del 21 de mayo de 2020.
Así como las sentencias Nos. 2019-001249 de las 09:50 hrs. del 17 de julio de 2019, 2021-001551 de las 10:40 hrs. del 9 de julio de 2021, 2023-001118 de las 09:40 hrs. del 10 de mayo de 2023, 2023-001646 de las 14:45 hrs. del 23 de junio de 2023 y 2024-002573 de las 11:40 hrs. del 23 de octubre de 2024, todas de la Sala Segunda, que a modo de jurisprudencia judicial reconocen
que, por la autonomía constitucionalmente reconocida y garantizada a favor de
las municipalidades, cada corporación municipal tiene la potestad de acordar la
aplicación o no, en su propio ámbito, del reconocimiento del salario escolar y
determinar reglamentariamente la manera de hacerlo.
No está de más indicar que nuestra
jurisprudencia administrativa (pronunciamiento OJ-064-2004 de 28 de mayo de
2004, dictámenes C-163-2011 de 11 de julio de 2011, C-121-2012 de 18 de mayo de
2012 y C-002-2018 de 09 de enero de 2018), en consonancia con la judicial
(sentencias Nos. 2010-000884 de las 08:55 hrs.
del 18 de junio de 2010, 2011-000401 de las 08:35 hrs.
del 12 de mayo de 2011, ambas de la Sala Segunda), también ha establecido la
improcedencia de aplicar el salario escolar a los puestos de Alcalde, vicealcaldes primero y
segundo; esto por el régimen legal especial prevalente de sus retribuciones.
La existencia de toda esa jurisprudencia
administrativa y judicial no es un aspecto de menor importancia, pues
claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un
aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación
Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede
consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los
antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictamen
PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023). Mientras que las resoluciones
judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.
Por ello, pese a la
inadmisibilidad de su consulta, con el único fin de colaborar de algún modo con
el consultante, insistimos en remitirlo a nuestra jurisprudencia administrativa
y judicial, relacionadas con los temas de interés, con base en los cuales, por sus propios medios y bajo su
entera responsabilidad, podrán evaluar una solución justa y acorde con el
ordenamiento jurídico al problema jurídico planteado.
Conclusión:
Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo
su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Dirección de la Función Pública
LGBH/sar
[1] “Artículo
43-Salario Escolar: En las instituciones en el ámbito de
rectoría de MIDEPLAN se reconoce, como parle del salario, un pago diferido a
cada persona de ocho punto treinta y tres por ciento (8.33%) mensual,
el cual es acumulado por la Administración entre enero y diciembre de cada año
y pagado de forma diferida en enero del año siguiente. Este porcentaje es
denominado Salario Escolar y deberá considerarse como parte del Salario Global
por tratarse de una parte del salario pagada de forma diferida y no un
incentivo salarial, conforme la política de continuidad del Salario Escolar;
dispuesto por la Fijación de los salarios· mínimos para 1994, Decreto Ejecutivo
Nº 23495-MTSS de 19 de noviembre de 1993, adicionado por Decreto Ejecutivo Nº
23907-H de 21 de diciembre de 1994 y la normativa conexa. Las instituciones que
entre el 1° de enero de 1994 y la entrada en vigor de la Ley Marco de
Empleo Público no hubieran pagado el salario escolar de conformidad con su
política salarial, regulación interna y legislación vigente, no podrán aplicar
esta disposición para las relaciones de empleo cuyo esquema salarial no haya
sido trasladado al esquema de columna salarial global regulada por la Ley Marco
de Empleo Público y este reglamento.
Las instituciones, óiganos y entes, dentro del ámbito de rectoría de
Empleo Público. que entre el 1° de enero de 1994 y la entrada en vigor de
la Ley Marco de Empleo Público no hubieran pagado el salario escolar por no
haber estado contemplado o dispuesto en su política salarial, regulación
interna o legislación vigente, deberán atender las siguientes reglas de
transición:
a) En ningún caso la aplicación del salario escolar podrá implicar una
disminución del monto salarial mensual líquido, con respecto a lo que la clase
de puesto percibía de previo o la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo
Público, de este reglamento y del nuevo esquema de salario global, de acuerdo
con estas disposiciones.
b) El monto diferido mensual, por concepto de salario escolar para estos
casos, será el residuo o diferencia entre el salario global con el ocho
punto treinta y tres por ciento (8.33%) mensual aplicado y el monto de
salario global que efectivamente la persona debe percibir
en aplicación del inciso anterior.
c) Para la aplicación de los artículos 36, 37 y 38 del presente
reglamento, la comparación con el salario global de la clase de puesto
correspondiente deberá realizarse utilizando el salario global que incorpora el
pago diferido mensual por concepto de salario escolar, en virtud de que éste es
parte del salario global.
Las instituciones, órganos y entes excluidos de la rectoría de Empleo
Público, podrán apegarse al pago diferido señalado en el presente artículo.” (Así
reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 44755 del 12 de noviembre
de 2024)
[2] Ley
de Promoción del Salario Escolar en el Sector Privado, No. 8682 de 12 de
noviembre de 2008. “A
diferencia del sector público, el salario escolar en el sector privado
constituye un ahorro voluntario que realiza el trabajador, de tal forma que si
el porcentaje del salario no ha sido retenido por el empleador, la condenatoria
a su pago devendría improcedente (artículos
1 y 2 de la Ley n.° 8682, de Promoción del Salario Escolar en el
Sector Privado)”. Resolución No.
2022-001051 de las 12:05 hrs. del 6 de mayo de 2022, Sala Segunda.
PGR-C-025-2026
INADMISIBLE.
CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL QUE SE APORTA, NO CUMPLE CON LAS
EXIGENCIAS QUE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA INFIERE DEL ARTÍCULO 4 DE
NUESTRA LEY ORGÁNICA –NO. 6815-
Por oficio No. MT-DA-CHF-001-2026, de fecha 08 de enero de
2026, el Alcalde de Turrialba formula consulta acerca de la procedencia del reconocimiento del salario escolar a los funcionarios
municipales, a quienes se les remunera conforme al régimen de salario global,
según la Ley Marco de Empleo Público.
En concreto, consulta:
“¿Resulta jurídicamente procedente el
reconocimiento del Salario Escolar a los funcionarios municipales,
independientemente de sus cargos o puestos, que se encuentran remunerados bajo
el régimen de Salario Global conforme a la Ley Marco de Empleo Público y su
Reglamento y, a partir de la previa aprobación de dicho Salario Escolar en la
respectiva Municipalidad donde se les reconocería?”.
Con la aprobación del Procurador
General de la República, mediante dictamen PGR-C-026-2026, de 28 de enero 2026,
el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la
Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:
“(…) deviene improcedente entrar a conocer por el
fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.”