Dictamen : 017 - del 28/01/2026

28 de enero de 2026

PGR-C-017-2026

Licenciada

Carolina Zúñiga Retana

Secretaria Municipal

Municipalidad de Aserrí

Estimada señora:

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero a su oficio número SMA-002-01-2026 de 5 de enero de 2026, recibido en esta Procuraduría, el día siguiente, según código interno número 112-2026.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio indicado, se pone en conocimiento de este Órgano Asesor el acuerdo número 03-085, artículo tercero, adoptado por el Concejo Municipal de Aserrí en la Sesión Ordinaria Nº 085, celebrada el día 15 de diciembre del 2025, el cual fue aprobado por unanimidad y declarado en firme con la aprobación del acta en la Sesión del 22 de diciembre del 2025, que indica, en lo de interés, lo siguiente:

“(…) Se conoce y se da lectura al oficio DJ-492-12-2025, firmado por el Lic. Olman Adrián Mora Cruz, abogado de la Dirección Jurídica Municipal, con el visto bueno de la Licda. Patricia Porras Segura, Alcaldesa Municipal, mediante el cual se rinde análisis jurídico respecto del denominado convenio de hermandad Aserrí- México, concluyéndose que la señora Alcaldesa se encuentra facultada para firmar convenios tales como hermanamientos con ciudades extranjeras, acuerdos de cooperación técnica o cultural, así como proyectos de financiamiento o asistencia internacional.

Asimismo, se tiene a la vista el criterio SMA-1652-12-2025, suscrito por la Licda. Carolina Zúñiga Retana, visto en la sesión ordinaria anterior, en el cual se concluye que el denominado "hermanamiento" debe ser entendido jurídicamente como una figura asimilable a un convenio de cooperación interinstitucional de carácter internacional y que, en tanto no exista acuerdo expreso del Concejo Municipal que lo autorice, dicho instrumento no produce efectos jurídicos vinculantes ni puede generar obligaciones para la Municipalidad de Aserrí. Con base en dicho documento se toma el siguiente acuerdo:

"Debido a la existencia de criterios jurídicos divergentes y con el fin de contar con un pronunciamiento vinculante que brinde seguridad jurídica al actuar administrativo municipal. A. Se acuerda elevar consulta formal a la Procuraduría General de la República, a efectos de que se pronuncie sobre la siguiente interrogante:

“¿Tiene la persona titular de la Alcaldía Municipal la potestad legalmente establecida para firmar convenios tales como hermanamientos con ciudades extranjeras, acuerdos de cooperación técnica o cultural, y proyectos de financiamiento o asistencia internacional. sin la autorización previa del Concejo Municipal? (…)”

Se adjunta a la presente gestión los criterios indicados en el acuerdo antes transcrito, esto es, oficio SMA-1652-12-2025 de 8 de diciembre de 2025 suscrito por la Secretaria Municipal, y el oficio DJ-492-12-2025 de 10 de diciembre de 2025 emitido por la División Jurídica municipal.

De previo, debemos precisar que el análisis de este Órgano Asesor se centrara en examinar, de modo general, la competencia que el Código Municipal establece para la suscripción de convenios.

Bajo ese entendido y, a pesar de la expresa referencia que realizan los criterios legales, aportados a esta gestión, sobre un tipo de convenio concreto (hermanamiento entre la Municipalidad de Aserrí y el Municipio de San Mateo de Atenco, Estado de México) y los eventuales compromisos que ese convenio generaría para la municipalidad consultante, no realizaremos pronunciamiento alguno sobre ese extremo, en tanto, por un lado, no es objeto de consulta y, por otro, de acuerdo a nuestra jurisprudencia administrativa, resulta inadmisible analizar casos concretos pendientes de resolución en sede administrativa, aunado a que, el análisis de un convenio específico, como es el caso, excede nuestra competencia en tanto correspondería a un asunto cuyo conocimiento es propio de la Contraloría General de la República.

Así las cosas, procedemos a analizar el tema consultado, en términos generales, a partir de la conceptualización de qué se entiende por convenio y las normas del Código Municipal que resultan aplicables en punto a la suscripción estos.

II. SOBRE LO CONSULTADO

Como se indicó, la interrogante que plantea el Concejo consultante, gira en torno a establecer es sí el Alcalde Municipal se encuentra facultado para firmar convenios, acuerdos de cooperación o proyectos de financiamiento o asistencia internacional sin autorización previa del Concejo Municipal.

Como primer aspecto, a efecto de dar respuesta a lo consultado, debemos señalar que, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 inciso f) del Código Municipal, Ley No. 7795 del 30 de abril de 1998, las municipalidades pueden (…) f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.” (Lo resaltado no es del original).

Sobre esta norma, en el dictamen número PGR-C-215-2023 de 16 de noviembre de 2023, se hizo un amplio análisis de las figuras de convenio y contrato, señalándose que tanto los contratos como los convenios son acuerdos de voluntades suscritos entre dos o más partes, sin embargo, el contrato se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades que obliga a una de las partes a cambio de una contraprestación, mientras en virtud del convenio las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con obligaciones equivalentes y recíprocas. No obstante, estas figuras no son jurídicamente equiparables:

“(…) El señor auditor nos consulta si la frase “convenio o contrato”, contenida en dicho inciso, está haciendo alusión a una misma figura comercial o si son figuras separadas. Si bien, la norma legal establece una “o” entre ambos conceptos como si se tratara de la misma figura jurídica, no puede olvidarse que la Administración está en capacidad de efectuar varios tipos de negociaciones de distinta naturaleza.

En términos generales podríamos decir que tanto los contratos como los convenios son acuerdos de voluntades suscritos entre dos o más partes, sin embargo, el contrato se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades que obliga a una de las partes a cambio de una contraprestación, mientras en virtud del convenio las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con obligaciones equivalentes y recíprocas.

Esta diferencia entre ambas figuras fue abordada en el dictamen C-343-2015 del 9 de diciembre del 2015, en el cual indicamos:

“La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su sentencia número 01019-2005 de las 16:25 horas del 21 de diciembre del 2005, ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de las características propias y las diferenciadoras que permiten determinar si nos encontramos ante un contrato o un convenio. Si bien el abordaje del tema se hace desde la óptica de los convenios interadministrativos, las generalidades de dichas consideraciones resultan aplicables para el supuesto de los convenios y contratos suscritos entre sujetos privados y la Administración. Así, la sentencia referida expresa lo siguiente:

“En torno a la relación jurídica suscrita entre las partes litigantes, cabe precisar que no toda relación que se genere entre dos administraciones públicas debe tenerse como un contrato en sentido estricto, pues bien puede tratarse de un convenio administrativo. Los convenios de esta clase, pueden ser definidos como un mecanismo bilateral utilizado por unidades públicas para conseguir la coordinación inter-administrativa, mediante relaciones jurídicas de colaboración y cooperación entre ellas. De ahí que en este tipo de acuerdos, al buscar un objetivo común, un interés compartido, se presenta un equilibrio entre lo que da y recibe cada una de las entidades u órganos involucrados. En el contrato por el contrario, estas variables no se encuentran presentes, dado que no se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil primario de la relación. Tampoco existe una coincidencia de intereses; la Administración busca la obtención de bienes y servicios para cumplir con sus cometidos, en tanto que el contratista, la retribución o utilidad que la realización del objeto del contrato le va a generar. Verbigracia la venta de servicios que pueda hacer una entidad a otra. Visto así, el punto clave para precisar si se está frente a un contrato o ante un convenio, radica en el objeto de la negociación, así como en la “cooperación” que efectivamente se estén brindando entre sí ambas entidades. Ergo, existe una significativa diferencia entre un convenio de cooperación entre instituciones y cualquier otra actividad contractual que se lleve a cabo al amparo del artículo 2 inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa. A la luz de lo anterior, se desprende con claridad que el pacto objeto de examen constituye un contrato administrativo suscrito entre dos instancias públicas, aún cuando se haya denominado convenio, en razón de su objeto y de las condiciones que delimitan y detallan las obligaciones y derechos de las partes que lo suscribieron. La distinción entre ambas figuras y la determinación de la naturaleza del vínculo jurídico entre las partes es de interés al presente caso, en razón de que a tono con lo dispuesto por la Ley de cita y su Reglamento, es dentro de los contratos administrativos y no en los convenios, donde es viable la incorporación de figuras como la cláusula penal por retraso en la ejecución. Esto es así en razón del objeto que estos últimos conllevan, y la relación de coordinación y búsqueda de fin común que se supone intrínseca en ellos. Por tal, este aspecto es de relevancia de cara a abordar el análisis de disposiciones de este tipo, sus alcances, efectos, y en general, el régimen jurídico que las delimita, aspectos que serán objeto de examen en los considerandos siguientes. V.- Contrato Administrativo. Deber de cumplimiento. Ahora bien, el contrato administrativo constituye la fuente primaria que delimita el objeto de la contratación, pero además, es el régimen particular que precisa los términos de la relación jurídico-administrativa. Es en este instrumento donde se incluyen las condiciones específicas a las que se obligan quienes lo suscriben, y los aspectos particulares para llegar a su correcta ejecución. Las partes suscriben el contrato para cumplirlo. De ahí que el numeral 20 de la Ley de cita en relación al precepto 22 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, disponen el principio de obligación de cumplimiento a cargo del contratista, deber al que a su vez, guarda sujeción la Administración contratante, según lo preceptúa el canon 15 de la Ley y el 17 del Reglamento. A partir de estas disposiciones, los contratantes se encuentran obligados a que la ejecución se desarrolle dentro de los términos acordados, debiendo acudir al mismo y al marco legal, para justificar los retrasos que puedan producirse y que trunquen la posibilidad de cumplimiento en tiempo y forma, o bien, para corregir los inconvenientes que en su desarrollo pudieren surgir, con la imposición de las sanciones que procedan” (el énfasis no es del original).

Con base en las consideraciones previas, se tiene que los convenios se realizan principalmente con la finalidad de establecer relaciones de cooperación, mediante el establecimiento de beneficios recíprocos que ayudan con la consecución de fines de la Administración, pero compartiendo intereses u objetivos comunes con la parte que suscribe dicho convenio –y que también obtiene algún tipo de beneficio-, siendo que se está ante un equilibrio entre lo que cada parte involucrada da y recibe.

Por su parte, en el caso de los contratos administrativos suscritos con sujetos de derecho privado, no se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil primario de la relación, al no darse una coincidencia de intereses. Bajo esa perspectiva, en los contratos la Administración busca la obtención de bienes y servicios para cumplir con sus cometidos, mientras que el privado busca la retribución o utilidad generada a partir de la prestación de dichos servicios o bienes. Esto último sin perjuicio de que finalmente, y al amparo del principio de buena fe, se constituye en un colaborador de la Administración para la mejor satisfacción del fin público perseguido.

Como se observa de la cita expuesta, las figuras del contrato y del convenio no son equiparables y lo que define a uno u otro es el contenido del mismo y no la denominación que utilicen las partes para suscribirlos.

En orden al contrato, debemos reiterar que constituye básicamente un acuerdo de voluntades en el cual se fijan derechos (beneficios) y obligaciones (contraprestaciones) para las partes, de modo recíproco. Usualmente dichos contratos son de carácter oneroso, característica esencial del contrato mercantil.

Sin embargo, también pueden existir contratos gratuitos, en donde una de las partes no obtiene ningún beneficio tangible a nivel contractual, como ocurre en el caso de la donación pura y simple, en donde está presente normalmente un fin desinteresado hacia la otra parte. En este supuesto está de por medio una mera liberalidad, en donde no se espera nada a cambio del beneficio o provecho que se le está concediendo a la contraparte.

Ahora bien, debemos advertir que los contratos donde una de las partes es una entidad pública, constituyen contratos administrativos y no un simple contrato privado. Para precisar esa especial naturaleza del contrato administrativo, debemos remitirnos a nuestro dictamen N° C-284-2013 del 4 de diciembre del 2013, en el cual indicamos:

“Es importante también establecer la diferencia entre lo se debe entender por contrato administrativo y contrato privado. Una primera diferenciación estriba en el régimen jurídico aplicable, ya que mientras el contrato administrativo (contrato público) es regido por el derecho público, el contrato privado es regido por el derecho privado (civil o comercial). Tampoco puede dejarse de lado, el hecho mismo de que el contrato administrativo tiene sus propias instituciones y principios, que lo apartan del principio de voluntad de las partes que rige el contrato privado, toda vez que en la contratación administrativa prevalece el interés público y el equilibrio de las partes contratantes, que le otorga a la administración contratante una serie de prerrogativas que la colocan a una de las partes en una situación de privilegio respecto de la otra, situación que no se da en los contratos privados.”

Como puede advertirse, una primera clasificación puede ubicarnos entre contratos administrativos y contratos privados, siendo la regla de principio que los contratos que suscribe la Administración son de carácter oneroso, básicamente porque atañen al aprovisionamiento de bienes, servicios y construcción –o concesión- de obra y porque debido a su sujeción al principio de legalidad, la Administración no puede incurrir en liberalidades contractuales, salvo que una norma expresamente la faculte para ello.

Dentro de la actividad contractual administrativa, podemos encontrar, a su vez, diferentes tipos de contratos. Es así como la actividad estrictamente contractual, está regida principalmente por las disposiciones de la Ley General de Contratación Pública, N.° 9986 del 27 de mayo de 2021. Sin embargo, los contratos administrativos también pueden ser de otra naturaleza, como lo sería un crédito contratado en el exterior o convenido en el país pero financiado con capital externo, los cuales requieren aprobación legislativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución.

Por otro lado, podríamos encontrar los convenios de cooperación financiera no reembolsable, que no constituyen créditos externos, sino más bien una donación, por lo que dicha aprobación legislativa no se requiere; los convenios internacionales (ver al respecto nuestro dictamen N° C-054-2003 del 25 de febrero del 2003, así como las opiniones jurídicas números OJ-124-2003 del 30 de julio del 2003 y OJ-064-2003 del 24 de abril del 2003); los convenios de cooperación interinstitucional, también denominados convenios interadministrativos (dictámenes números C-255-2005 del 15 de julio del 2005 y C-250-2007 del 25 de julio del 2007); y los convenios de alianzas estratégicas o de cooperación empresarial (ver opinión jurídica N° OJ-105-2005 del 28 de julio del 2005), entre otros.

Los ejemplos anteriormente citados sin agotar todas las formas de contratación y de convenios existentes, nos lleva a concluir que los términos “convenio” y “contrato” estipulados en el artículo 4 inciso f) del Código Municipal no son jurídicamente equiparables, a pesar de la redacción de dicha norma.” (Lo resaltado no es del original

Así las cosas, los términos convenio y contrato refieren a figuras jurídicas distintas que pueden ser utilizadas por las corporaciones municipales para pactar compromisos para el cumplimiento de sus funciones, pudiendo ser éstos de diversa gama, por lo que debe estarse a las regulaciones propias de cada negociación y del régimen jurídico que exista para cada uno de ellos, conforme al principio de legalidad (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política).

Habiéndose señalado lo anterior, esto es, que las corporaciones municipales pueden convenir convenios o contratos (artículo 4 inciso f) del Código Municipal), corresponde dilucidar qué órgano municipal ostenta la competencia para suscribir este tipo de actos jurídicos.

Para responder esta inquietud, debemos referirnos a la estructura del gobierno municipal y a las atribuciones concedidas a sus órganos jerárquicos.

Al efecto, debemos señalar que los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política determinan que la administración de los intereses locales recae en la Municipalidad, la cual, estructuralmente, se organiza en dos órganos jerárquicos, el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal que interactúan de forma coordinada entre sí para atender las necesidades locales que requiera su comunidad (ver dictamen número PGR-C-249-2021 de 30 de agosto del 2021).

Sobre estos órganos recaen competencias concretas. Así, tenemos que el Concejo Municipal, órgano colegiado (deliberante) integrado por regidores electos popularmente, ejerce el “Gobierno Local”, cuyas principales atribuciones son de orden normativo, político, de gobierno y presupuestario, decisiones que toma mediante acuerdos, como prescribe el artículo 13 del Código Municipal.

Por su parte, el Alcalde, también de elección popular, funge como administrador general y superior jerárquico de las dependencias administrativas de la Corporación Municipal, con atribuciones de orden político, ejecutivo y administrativo, según el artículo 17 del Código Municipal (Dictamen C-143-2020 del 20 de abril de 2020), siendo la ejecución y fiel cumplimiento de los acuerdos municipales una de sus atribuciones esenciales (Dictámenes C-117-2011 del 31 de mayo de 2011, C-235-2010 del 22 de noviembre de 2010 y C-041-2007 del 14 de febrero de 2007).

Sobre este tema, en el dictamen número C-62-2013 de 18 de abril del 2013 se precisó lo siguiente:

“(…) De importancia para evacuar la presente consulta, debemos señalar que nuestra Constitución Política reserva la dirección superior de las municipalidades al Alcalde y al Concejo Municipal, en los términos dispuestos en el artículo 169 de la Constitución Política, que dispone:

"ARTÍCULO 169. - La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.

Dicha norma constitucional es desarrollada en el ámbito legal por el Código Municipal, el cual en primer lugar califica al Concejo Municipal como el órgano deliberativo del gobierno municipal (artículo 12), y establece dentro de sus atribuciones dictar los reglamentos municipales, organizar la prestación de los servicios, autorizar egresos municipales, así como conocer los informes de Auditoría y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción del Alcalde y de los regidores (artículo 13).

Sobre la naturaleza del Concejo Municipal, esta Procuraduría en opinión jurídica OJ-115-99 del 5 de octubre de 1999, reiterada en los dictámenes C-114-2002 del 9 de mayo de 2002, C-131-2006 del 30 de marzo de 2006 y C-021-2007 del 29 de enero de 2007, indicó lo siguiente:

"Así pues, el Concejo Municipal es el órgano deliberativo del Gobierno Municipal. Señala don Eduardo Ortiz que por deliberación debe entenderse '... aquella resolución interna, oral y después documentada en acta, en virtud de la cual se regula el contenido de otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un amplio margen de discrecionalidad' (l). Agrega ese mismo autor que de dicha deliberación y en virtud del principio de 'Deliberación Antecedente” surge una especie de norma (obligatoria para el órgano ejecutivo aplicable a los casos similares que en el futuro debe resolver la Municipalidad (2). NOTA (l): ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, página123. NOTA (2): ¡bid

En segundo lugar, el Código Municipal regula la figura del Alcalde, disponiendo en su artículo 14 que será el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 Constitucional ya citado. En cuanto a sus atribuciones y obligaciones, las mismas se establecen en el artículo 17, que dispone en lo conducente:

Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

(Así reformado el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre del 2008)

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(…)

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

(…)

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

(…)

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.

(…)” (La negrita no es del original)

De lo anterior, resulta de importancia señalar que el Alcalde se configura como el administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general, los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte.

Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado:

''Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento.

Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.

Primero, de acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del Alcalde.

Segundo, el artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local. "(Dictamen C-028-2010 del 25 de febrero de 2010).

De lo indicado hasta este momento, podemos resumir que el Concejo Municipal es el órgano deliberativo municipal, y el alcalde es el responsable principal del buen funcionamiento del ayuntamiento, convirtiéndose en el órgano ejecutivo de los acuerdos municipales.

Consecuentemente, debemos concluir en primer lugar, que el Alcalde debe velar por el correcto cumplimiento de la normativa emitida por el Concejo Municipal y debe adoptar las decisiones necesarias para dar fiel cumplimiento a los mandatos dictados por el órgano deliberativo y de mayor pluralidad política, que es precisamente dicho Concejo. De lo contrario, estaría incumpliendo las obligaciones legales que le han sido encomendadas por el legislador para el buen funcionamiento de la corporación municipal.” (Lo resaltado no es del original).

Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, sea la posibilidad de celebrar y firmar convenios, la competencia para tal efecto ha sido concedida al Concejo Municipal, conforme al artículo 13 inciso e), el cual dispone como atribución de éste “e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita conforme a la Ley General de Contratación Pública y su reglamento.” (Lo resaltado no es del original).

Valga indicar que, si bien la figura del Alcalde se concibe como el administrador general de la municipalidad, no se le concede, dentro de las atribuciones contenidas en el artículo 17 del Código Municipal ninguna competencia relacionada con la celebración de convenios -de ninguna índole- o su firma, de manera que, la competencia en este aspecto corresponde al Concejo Municipal por mandato expreso contenido en el numeral 13 inciso e) supracitado.

Precisamente, sobre la suscripción de convenios y contratos, este Órgano Asesor ha reconocido la competencia del Concejo Municipal. En efecto, en el dictamen número C-421-2014 del 27 de noviembre del año 2014, se indicó que el numeral 17 del Código Municipal no concedió a los Alcaldes competencia para suscribir convenios o contratos por sí; sino que, tal atribución se le otorgó al Concejo Municipal, como indicamos antes:

“Ahora bien, en relación con la interrogante planteada habría que indicar que de conformidad con el artículo 17 del Código Municipal - que señala las atribuciones de los señores alcaldes – se tiene que el legislador no les otorga competencia para suscribir convenios o contratos por sí, al contrario, el artículo 13 que señala las atribuciones del Concejo Municipal, el legislador en el inciso e) que no fue reformado por la Ley N° 8679, le otorga competencia, para celebrar convenios y comprometer fondos o bienes de la entidad, lo que nos permite concluir que es al concejo municipal, a quien corresponde, mediante acuerdo, autorizar la celebración de convenios o contratos, de suerte tal que aquellos convenios o contratos celebrados por el alcalde municipal sin estar autorizado por el concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad.” (Lo resaltado no es del original).

Dicho criterio fue reiterado en el dictamen número PGR-C-215-2023 ya citado, que indicó:

“(…) Sobre el particular, es necesario traer a colación que, de conformidad con el numeral 13, inciso e) del Código Municipal, es competencia del Concejo Municipal el celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes municipales y autorizar los egresos de la entidad. Es claro entonces que es el Concejo el que ostenta la competencia para celebrar convenios y contratos administrativos, sin detrimento de poder autorizar expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para la realización específica de algún contrato o convenio.” (Lo resaltado no es del original).

Así las cosas, la respuesta a la interrogante planteada en esta gestión es negativa, esto es, la figura del Alcalde no cuenta con atribución legal alguna relacionada con firma de convenios sin autorización previa del Concejo Municipal.

En ese sentido, en nada incide que el convenio de que se trate se vincule a relaciones de cooperación o asistencia y que no involucre la disposición de recursos o bienes municipales, toda vez que, las normas referidas, artículos 4 inciso f) y 13 inciso e) del Código de rito, no hacen distinción sobre los tipos de convenios y contratos, es decir, que sean onerosos, gratuitos, cooperación, asistencia etc.

Además, aun en convenios de cooperación o asistencia se pueden pactar acuerdos que, si bien pueden no involucrar el compromiso de recursos financieros o de bienes, si pueden establecer obligaciones no económicas que comprometan los intereses del municipio, por ende, la decisión de suscribir convenios debe adoptarse desde el seno de Concejo Municipal mediante la toma del acuerdo respectivo.

Así, conforme a los numerales 4 inciso f) y 13 inciso e) del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal la competencia para celebrar convenios con otras entidades, ello, sin perjuicio de que el referido órgano colegiado autorice al Alcalde municipal, mediante acuerdo municipal expreso y firme, para la negociación, suscripción y/o firma de un convenio específico.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

1) Conforme a lo dispuesto en el numeral 4 inciso f) con relación al numeral 13 inciso e), ambos del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal la competencia para celebrar convenios o contratos.

2) Mediante acuerdo expreso del Concejo Municipal, éste puede autorizar al Alcalde a suscribir o firmar un convenio o contrato específico; ergo, el Alcalde no puede firmar válidamente un convenio si no cuenta la autorización previa del Concejo respectivo.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc

PGR-C-017-2026

CONVENIOS MUNICIPALES. CONCEJO MUNICIPAL. COMPETENCIA. ARTÍCULOS 4 INCISO F) Y 13 INCISO E) DEL CODIGO MUNICIPAL.

Mediante oficio número SMA-002-01-2026 de 5 de enero de 2026, se puso en conocimiento de este Órgano Asesor el acuerdo número 03-085, artículo tercero, adoptado por el Concejo Municipal de Aserrí en la Sesión Ordinaria Nº 085, celebrada el día 15 de diciembre del 2025, el cual fue aprobado por unanimidad y declarado en firme con la aprobación del acta en la Sesión del 22 de diciembre del 2025, en el que se plantea la siguiente interrogante a este Órgano Asesor:

“¿Tiene la persona titular de la Alcaldía Municipal la potestad legalmente establecida para firmar convenios tales como hermanamientos con ciudades extranjeras, acuerdos de cooperación técnica o cultural, y proyectos de financiamiento o asistencia internacional, sin la autorización previa del Concejo Municipal? (…)”

Se adjuntó a la gestión los oficios números SMA-1652-12-2025 de 8 de diciembre de 2025 suscrito por la Secretaria Municipal, y el oficio DJ-492-12-2025 de 10 de diciembre de 2025 emitido por la División Jurídica del municipio consultante.

Esta Procuraduría, mediante dictamen número PGR-C-017-2026 de 28 de enero de 2026, suscrito por la Procuradora Sandra Sánchez Hernández, realizó el análisis respectivo, arribando a la siguiente conclusión:

“Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente: