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Opinión Jurídica : 223 - del 17/12/2025
17 de diciembre de 2025
PGR-OJ-223-2025
Licenciada
Daniela Agüero Bermúdez
Jefa Área Legislativa
Asamblea Legislativa
Estimada licenciada:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos
referimos a su oficio número AL-CPAJUR-1015-2025,
del 31 de octubre de 2025, mediante el cual nos solicita emitir criterio
en relación con el proyecto de ley tramitado bajo el expediente N° 24.913, denominado “REFORMA
A LOS ARTÍCULOS 30, 71, 90, 92, 104, 277, 316, 317, 318, 319 Y 373 DE LA LEY N° 7594, CÓDIGO PROCESAL PENAL DEL 10 DE ABRIL DE 1996 Y
96, 96 BIS Y 96 TER DE LA LEY N° 8, LEY ORGÁNICA DEL
PODER JUDICIAL.”
- CONSIDERACIONES
PREVIAS
Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos
indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que, según la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir
dictámenes con carácter vinculante, cuando lo que se nos solicita es externar
un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.
La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor reconoce la
posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos
relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a
su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán
vinculantes. Sin embargo, tratándose de
consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho
Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios
vinculantes, en tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa
que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión,
se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes
advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una
opinión jurídica sin efectos vinculantes.
Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley
consultado.
- ANTECEDENTES
Se considera relevante mencionar que el
presente proyecto ya había sido consultado mediante el oficio
AL-CPAJUR-2119-2022, gestión que generó la opinión jurídica PGR-OJ-120-2025, la
cual se mantiene en todos sus extremos; por lo tanto, este criterio versará
únicamente sobre los cambios incorporados en el texto sustitutivo remitido.
III. SOBRE LAS REFORMAS
PROPUESTAS
Una vez estudiado a profundidad el texto
sustitutivo, se logran evidenciar pocos cambios, aunque significativos, a
saber:
a)
Reforma del artículo 104 del Código Procesal Penal: Se refiere al abandono de la defensa antes de
iniciarse el juicio o cualquier otra audiencia, y a la sustitución de esta. Se
amplía el plazo en el que, a solicitud de la persona defensora y cuando sea indispensable
para garantizar el derecho de defensa, se puede aplazar el inicio del acto o la
diligencia judicial, hasta por un mes; asimismo, se dispone que, en casos
excepcionales, este plazo se podrá extender por una única vez, de conformidad
con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y análisis de la
complejidad del caso. Además, se señala que lo resuelto sobre la renuncia,
abandono o sustitución de la defensa no tendrá recurso.
b)
Inclusión de dos transitorios: El primero dispone aumentar el presupuesto
del Poder Judicial para la implementación efectiva del proyecto de ley. El
segundo señala que la reforma a los artículos 96, 96 bis y 96 ter de la Ley
Orgánica del Poder Judicial entrará a regir seis meses después de que se
otorgue al Poder Judicial el contenido económico suficiente para la
implementación de dichos numerales.
IV. CRITERIO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
A continuación, se analizará cada una de las
modificaciones incorporadas en la presente versión del proyecto de ley N.° 24.913, siguiendo el orden establecido en el propio
texto.
I. Reforma del artículo 104
del Código Procesal Penal, relacionada con el abandono y sustitución de la
persona defensora.
Este Órgano Asesor reitera su posición
respecto a la reforma del artículo 104 del Código Procesal Penal, conferida en
la opinión jurídica PGR-OJ-120-2025, en cuanto a la posible lesión que esta
modificación acarrea al derecho de defensa del imputado —específicamente, a
contar durante todo el proceso con el defensor de su confianza— y al posible
roce con los derechos fundamentales de las personas defensoras. Lo anterior,
dado que muchos de los supuestos contenidos obedecen a situaciones fuera de su
control, como incapacidades y choque de señalamientos, aunado al hecho de que
estas restricciones no se aplican a ninguna otra parte procesal.
Realizada una lectura integral de la
modificación al proyecto, en la que se propone aumentar de cinco días a un mes
el plazo máximo otorgable a la defensa en caso de sustitución por el tribunal,
para aplazar el inicio del acto o la diligencia judicial, se considera que esta
extensión mitiga, de manera importante, el impacto que en el derecho de defensa
tenía el proyecto anterior. En efecto, se concede al nuevo defensor un tiempo
razonable para ejercer su labor de forma preparada y responsable, lo cual
beneficia indudablemente a la persona imputada. Por lo anterior, considera este
órgano consultor que el cambio propuesto en este texto alternativo mejora
sustancialmente las deficiencias del proyecto original, aun cuando mantiene
íntegras las causales por las cuales se puede tomar la decisión judicial de
separar a la defensa, las cuales se sugiere evaluar por las razones apuntadas
en la opinión jurídica anterior.
En la misma inteligencia, la restricción
incluida en el texto, referente a que esta medida es excepcional, debe estar
fundamentada y solamente procederá para garantizar el principio de justicia
pronta y cumplida, limita el uso discrecional por parte de los jueces y
establece un derrotero en su aplicación. Esto se considera acertado, ya que
resguarda de manera más amplia el derecho de defensa del imputado.
El proyecto de ley, en esa misma norma,
establece: “en casos excepcionales, podrá ampliarse el plazo antes dicho por
una única vez, para lo cual deberá observarse los principios de razonabilidad y
proporcionalidad”. Si bien, a criterio de este Órgano Consultor, esta norma
es necesaria —puesto que existen causas de gran complejidad en las que un mes
no resulta suficiente para estudiar el expediente, analizar la prueba
documental y establecer una estrategia—, la redacción actual no deja claro cuál
sería el límite de este segundo plazo. Aunque utiliza la frase “el plazo
antes dicho”, no aclara si este corresponde también a un mes.
Es importante tomar en cuenta que la norma ya
establece expresamente su carácter excepcional y, dentro de éste, la ampliación
del plazo sería aún más extraordinaria. Considerando que en nuestro país la
delincuencia ha mutado hacia formas más complejas y, consecuentemente, las
causas penales han elevado notoriamente su dificultad, resulta funcional
mantener la redacción actual para que sea el tribunal de juicio el que, de
acuerdo con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y la complejidad
del caso concreto, tenga la discrecionalidad para establecer el tiempo
requerido para aplazar el inicio de la diligencia. De este modo, se respeta el
derecho de defensa del imputado y se cumple con el principio de justicia pronta
y cumplida, máxime cuando la norma restringe la posibilidad de extensión del
plazo a una sola ocasión.
Sin embargo, si lo que se pretende es limitar
ese plazo a un mes, se recomienda, a fin de evitar posteriores interpretaciones
que desvirtúen el fin de la norma, que se incluya en el texto, de manera expresa,
la duración de dicho término.
II. Inclusión de dos
transitorios: sobre la entrada en vigencia de los artículos 96, 96 bis y 96 ter
de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El primer transitorio establece un incremento
del presupuesto al Poder Judicial para la implementación efectiva del proyecto
de ley; el segundo condiciona la entrada en vigencia de los artículos 96, 96
bis y 96 ter de la Ley Orgánica del Poder Judicial al cumplimiento del
transitorio anterior.
Se debe aclarar que esta representación mantiene
en su totalidad lo referido respecto a los artículos 96, 96 bis y 96 ter; no
obstante, considera que la incorporación de estos transitorios supone un avance
respecto de la versión anterior, en la medida en que reconoce que la
modificación del diseño de los tribunales requiere una dotación presupuestaria
específica. Con ello, se atiende, al menos parcialmente, el riesgo de que la
reforma en la carga laboral generada por el aumento de los señalamientos,
termine por agravar la mora judicial si no se acompaña de los recursos humanos
y materiales necesarios.
Asimismo, desde el punto de vista
institucional, es positivo que se contemple la participación de la Dirección de
Planificación del Poder Judicial en la determinación del número de funcionarios
requeridos, lo cual resulta conforme con el principio de división de poderes.
Por un lado, pese a que el establecimiento de
un transitorio es fundamental para la entrada en vigencia de los artículos de
referencia, esta Procuraduría estima que, en aras de la seguridad jurídica,
podría valorarse la fijación de un plazo máximo dentro del cual el Poder
Ejecutivo deba gestionar y otorgar el contenido económico, o bien la
incorporación de mecanismos de rendición de cuentas que permitan verificar el
cumplimiento oportuno de la obligación prevista en el Transitorio I. De lo
contrario, existe el riesgo de que la reforma permanezca indefinidamente
inoperante, lo cual sería incongruente con la finalidad de combatir la mora
judicial que justifica la iniciativa.
Por otro lado, si bien, la incorporación de
los transitorios I y II permite atender parcialmente el impacto de la reforma
en el Poder Judicial, se denota que a pesar de que fue ampliamente expuesto y
discutido en las mesas de trabajo el impacto que tendría esta reforma en la
organización de la Procuraduría, dadas las funciones impuestas por ley, estas
previsiones no fueron incorporadas en el nuevo proyecto. Esto constituye
indiscutiblemente, un obstáculo material, ya que la Procuraduría es parte en el
proceso; al encontrarse la mayoría de las causas penales en las que participa
dentro del rango de pena propuesto para los tribunales unipersonales, la
reforma carecerá de efectos prácticos, pues no existe personal suficiente para
atender esas diligencias judiciales.
Nuestro ordenamiento jurídico dispone que la
Procuraduría General de la República ostenta la representación del Estado y
debe representarlo en los negocios de cualquier naturaleza que se tramiten o
deban tramitarse en los tribunales de justicia (artículo 3, inciso a, de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República). En lo que concierne a la
materia penal, debe participar en las causas bajo los siguientes supuestos:
a)
Como víctima, actor civil o querellante: En los delitos contra la seguridad de la nación, la
tranquilidad pública, los poderes públicos, el orden constitucional, el
ambiente, la zona marítimo-terrestre, la hacienda pública, los ilícitos
tributarios y los contenidos en la Ley 7557 (Ley General de Aduanas, de 20 de
octubre de 1995), la Ley 7558 (Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de
3 de noviembre de 1995) y la Ley 8422; esto, de conformidad con el artículo 16
del Código Procesal Penal, e incluye las contravenciones.
b)
Como demandado civil: Le
corresponde representar al Estado en los hechos en los que se demanda a este
como responsable civil por actos realizados por sus funcionarios, de acuerdo
con las reglas de responsabilidad establecidas en los artículos 147 del Código
Procesal Penal; 103, inciso 2, del Código Penal; 1045 y 1048 del Código Civil;
y 190, 191, 192, 194, 195, 196, 199 y 202 de la Ley General de la
Administración Pública.
c)
Como defensa penal de funcionarios: Le corresponde defender a los servidores del Estado
cuando se siga causa penal contra ellos por actos o hechos en que participen en
el cumplimiento de sus funciones. Se exceptúan los delitos cometidos contra los
intereses de la Administración Pública, violaciones a los derechos humanos, o
cuando se trate de ilícitos cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción
Penal de Hacienda y de la Función Pública (artículo 3, inciso g, de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República).
De lo anterior, se desprende que la
Procuraduría tiene participación en una gran cantidad de causas de la más
variada categoría, que abarca desde delitos contra el ambiente hasta delitos
contra la vida, autodeterminación sexual, la propiedad, la fe pública, la
autoridad, la libertad y la buena fe, entre otros.
En la actualidad, el área penal de la
Procuraduría cuenta con un total de trece procuradores penales, quienes tienen
a su cargo un total de 10,650, un circulante activo promedio de 820 causas cada
uno, distribuidas en todo el país. Esto implica que, para atender los señalamientos,
deban trasladarse a cada circuito judicial y cubrir las diligencias
programadas, las cuales, en algunos casos, conllevan salidas de hasta una
semana para la atención de una sola de ellas.
Con la modificación que se pretende, al
aumentar la competencia de los tribunales unipersonales, lo esperable es que
cada uno de los jueces del tribunal —que anteriormente conocía de forma
colegiada los delitos en el espectro de pena de cinco a diez años— pueda ahora
realizarlos de manera unipersonal. El objetivo es disminuir la mora judicial;
sin embargo, esto aumentará inevitablemente la cantidad de señalamientos, lo
que hace materialmente imposible para la Procuraduría atenderlos oportunamente.
Por lo anterior, si se quiere que estos
señalamientos se realicen de manera efectiva, sin mayor dilación, no es posible
lograrlo sin contemplar, paralelamente, un aumento en el presupuesto de la
Procuraduría General que permita satisfacer esa carga de trabajo. De lo
contrario, en los delitos en los que este órgano participa como parte, la
reforma carecería de sentido y devendría en inaplicable. Dado que no es
jurídicamente viable cercenar los derechos que, como parte procesal por
imperativo de ley, ostenta este ente estatal —tales como participar en todas
las diligencias necesarias u obligatorias según los intereses del Estado—,
necesariamente todos esos señalamientos tendrían que ser reprogramados de
acuerdo con la capacidad real de atención de la Procuraduría General de la
República.
Si bien se tiene claro que la reforma es
planteada por el Poder Judicial para materializar los objetivos propuestos en
el proyecto, se debe analizar de manera integral la situación de todas las
partes intervinientes en el proceso, máxime que, en lo que respecta a la
Procuraduría, como es sabido, es un órgano perteneciente al Poder Ejecutivo y
requiere de un proceso restrictivo para la aprobación de nuevas plazas; por
tanto, un proyecto de ley que modifica un aspecto estructural debe
necesariamente incorporar previsiones presupuestarias y organizativas para
todas las partes, no solo para el Poder Judicial. De omitirse esto, la reforma
corre el riesgo de traducirse en un menoscabo real de la tutela judicial
efectiva, de los intereses del Estado y de los derechos de la víctima.
En esa línea, se recomienda la incorporación
de una disposición transitoria que reconozca expresamente el impacto de la
reforma en la carga de trabajo de la Procuraduría General de la República, y
que prevea la gestión ante el Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa
de las adecuaciones presupuestarias necesarias para asegurar la participación
efectiva de la Institución en los procesos en los que figura como parte.
V. CONCLUSIONES GENERALES
Luego del análisis de los aspectos jurídicos
sometidos al escrutinio de la Procuraduría General, se concluye lo siguiente:
a)
En
relación con la reforma del artículo 104 del Código Procesal Penal, este Órgano
Asesor reitera en todos sus extremos el criterio emitido en la opinión jurídica
N.° PGR-OJ-120-2025. No obstante, estima que la
previsión de un plazo de hasta un mes para la incorporación de la nueva
defensa, ante una sustitución realizada por el tribunal, resulta notoriamente
más favorable y respetuosa del derecho de defensa del imputado que la propuesta
en el proyecto original.
En el mismo sentido, respecto a la
posibilidad de ampliar el plazo excepcionalmente en determinados supuestos, se
insta a tomar nota en cuanto a la duración de dicha ampliación, ya que de su
literalidad no se deduce de manera unívoca que corresponda también a un mes.
Por ello, se recomienda elucidar si se pretende dejar el plazo de prórroga a
discreción de los jueces —con base en los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, y de acuerdo con la complejidad de cada caso concreto— o si
se pretende que esta posibilidad tenga un límite máximo de un mes, en cuyo caso
se sugiere incluirlo expresamente en el texto para evitar interpretaciones
contrarias a la finalidad del proyecto.
b)
En
cuanto a la incorporación de los Transitorios I y II, que prevén una dotación
presupuestaria específica para la implementación de las reformas a los
artículos 96, 96 bis y 96 ter de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aun cuando
se mantiene la valoración de fondo previamente realizada por este Órgano Asesor
con relación al impacto de la ampliación del ámbito de competencia de los
tribunales unipersonales respecto al debido proceso y la colegialidad, se
considera que estos suponen un avance. Reconocen expresamente la necesidad de
dotar de recursos al proyecto y condicionan su entrada en vigencia al
otorgamiento de dicho contenido económico. En este sentido, se recomienda
valorar la fijación de un plazo máximo dentro del cual deba gestionarse y
otorgarse el contenido económico; de lo contrario, existe el riesgo de que la
reforma permanezca indefinidamente inoperante.
c)
La
Procuraduría General de la República, en su condición de representante legal
del Estado y parte en diversos procesos penales —ya sea como víctima, actor
civil, demandado o defensa técnica—, enfrenta una insuficiencia material para
afrontar las modificaciones propuestas por la reforma judicial, la cual omite
previsiones presupuestarias para este órgano. Si bien la ampliación de la
competencia de los tribunales unipersonales, pretende reducir la mora judicial
mediante el aumento de debates, dicha medida generará un incremento exponencial
de señalamientos incompatible con la actual capacidad operativa de la
Institución, que dispone de una plantilla limitada de trece procuradores para
atender un elevado circulante de 10.650 causas distribuidas en todo el
territorio nacional.
En consecuencia, para evitar que la celeridad procesal pretendida devenga
en una inaplicabilidad práctica en los delitos donde la Procuraduría es parte,
debido a la imposibilidad material de atender todos los señalamientos, resulta
imperativo abordar la reforma desde una perspectiva integral que trascienda la
esfera exclusiva del Poder Judicial. Por tanto, se recomienda la inclusión de
una disposición transitoria que reconozca expresamente el impacto en la carga
de trabajo de la Procuraduría y faculte las gestiones ante el Ministerio de
Hacienda y la Asamblea Legislativa para las adecuaciones presupuestarias
necesarias. De lo contrario, se corre el riesgo de que la reforma se traduzca
en un menoscabo real de la tutela judicial efectiva de los derechos de las
víctimas que esta Institución representa, así como de los intereses del Estado,
al forzar la reprogramación constante de diligencias por falta de personal.
Licda. Silvia Solís Dávila Licda. Scarleth
Izquierdo Tames
Procuradora Asistente
SSD/SIT/vzv
PGR-OJ-223-2025
PGR-OJ-223-2025
SOBRE EL
PROYECTO DE LEY N.° 24.913 REFORMA A LOS
ARTÍCULOS 30, 71, 90, 92, 104, 277, 316, 317, 318, 319 Y 373 DE LA LEY N° 7594, CÓDIGO PROCESAL PENAL DEL 10 DE ABRIL DE 1996 Y
96, 96 BIS Y 96 TER DE LA LEY N° 8, LEY ORGÁNICA DEL
PODER JUDICIAL
Este pronunciamiento reitera lo expuesto previamente en la opinión jurídica PGR-OJ-120-2025, enfocándose exclusivamente en las modificaciones incorporadas en el nuevo texto sustitutivo, las cuales se centran en el derecho de defensa y la entrada en vigencia de las reformas orgánicas supeditadas a contenido presupuestario.
En primer lugar, respecto a la reforma del artículo 104 del Código Procesal Penal sobre el abandono y sustitución de la defensa, el Órgano Asesor valora positivamente la ampliación del plazo otorgado al nuevo defensor para preparar su estrategia. El texto sustitutivo aumenta de cinco días a un mes el tiempo máximo para aplazar el inicio de una diligencia judicial cuando hay sustitución de defensa por el tribunal, lo cual mitiga sustancialmente las preocupaciones previas sobre la posible indefensión del imputado. Asimismo, se permite una extensión de este plazo por una única vez en casos excepcionales, bajo principios de razonabilidad y complejidad. Sin embargo, la PGR advierte una ambigüedad en la redacción sobre la duración de esta prórroga excepcional, pues el texto utiliza la frase "el plazo antes dicho" sin aclarar si la extensión también está limitada a un mes o si queda a discreción judicial. Por tanto, se recomienda precisar expresamente si la prórroga tiene un límite temporal fijo para evitar interpretaciones que desvirtúen la celeridad procesal o afecten la seguridad jurídica.
En segundo lugar, el análisis aborda la inclusión de dos disposiciones transitorias relacionadas con la entrada en vigencia de los artículos 96, 96 bis y 96 ter de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los cuales modifican la competencia de los tribunales (ampliando la unipersonalidad). El Transitorio I ordena aumentar el presupuesto del Poder Judicial para la implementación de la ley, y el Transitorio II condiciona la vigencia de las reformas a seis meses después de que se otorguen dichos recursos. La Procuraduría considera que esto constituye un avance responsable, pues reconoce que la reforma estructural y el aumento de señalamientos requieren soporte económico para no agravar la mora judicial. No obstante, se alerta sobre el riesgo de que la reforma quede "indefinidamente inoperante" si no se fija un plazo máximo para que el Poder Ejecutivo gestione y gire los fondos, recomendando establecer un límite temporal o mecanismos de rendición de cuentas para asegurar el cumplimiento del Transitorio I.
El punto más crítico señalado en la opinión jurídica es la omisión de previsiones presupuestarias y organizativas para la propia Procuraduría General de la República, a pesar de ser un actor indispensable en el proceso penal. La institución actúa como representante del Estado en calidad de víctima, actor civil y defensa de funcionarios públicos en una vasta gama de delitos, incluyendo aquellos contra la hacienda pública, el ambiente y la función pública. Actualmente, el área penal cuenta con solo trece procuradores para atender un circulante de 10.650 causas en todo el país, lo que implica una carga promedio de 820 expedientes por funcionario. La reforma propuesta, al aumentar la competencia de los tribunales unipersonales para delitos con penas de cinco a diez años, incrementará exponencialmente la cantidad de señalamientos simultáneos, haciendo materialmente imposible que la PGR pueda atenderlos con su personal actual.
La Procuraduría advierte que, de no subsanarse esta carencia, la reforma devendría en inaplicable para los casos donde el Estado es parte, o bien obligaría a una reprogramación constante de diligencias, afectando la tutela judicial efectiva y los intereses del Estado. Se enfatiza que no es jurídicamente viable cercenar los derechos procesales del Estado por falta de capacidad operativa. Por consiguiente, se recomienda imperativamente incluir una disposición transitoria que reconozca el impacto de la reforma en la carga de trabajo de la Procuraduría y faculte las gestiones ante el Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa para las adecuaciones presupuestarias necesarias, tal como se hizo para el Poder Judicial, asegurando así una visión integral y funcional de la administración de justicia.