Opinión Jurídica : 007 - del 07/01/2026

07 de enero de 2026

PGR-OJ-007-2026

 

Señora                                                                                                                                   

Cinthya Díaz Briceño

Jefa, Área de Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio n.° AL-CPAAGROP-2659-2024, del 7 de octubre del año 2024, en cuya virtud la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio en relación con el texto sustitutivo aprobado del proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.211, denominado: “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD Y AUXILIO ARROCERO (FONARROZ)”.

 

I.                   CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023, PGR-OJ-082-2023, del 1 de setiembre de 2023 y PGR-OJ-182-2024 del 16 de diciembre de 2024).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

    II.            ACERCA DEL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

La iniciativa legislativa sometida a nuestra consideración tiene por objeto crear el Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero (FONARROZ) como un mecanismo permanente de apoyo financiero y técnico al sector arrocero nacional, orientado a asegurar una cantidad mínima de hectáreas cultivadas en el país y, con ello, fortalecer la seguridad alimentaria y la capacidad de abastecimiento interno ante eventuales perturbaciones del mercado internacional. Para tal fin, se propone la constitución de un fondo especializado, dotado de personalidad jurídica instrumental y patrimonio propios, administrado por un órgano colegiado encargado de canalizar subsidios, créditos, avales y otros instrumentos de apoyo a la actividad productiva.

Según la exposición de motivos, el diseño institucional se inspira en experiencias previas de apoyo sectorial, como la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) y el Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ), y se concibe como un instrumento de sostenibilidad para los productores de arroz, con énfasis en micro, pequeños y medianos, sin excluir a grandes productores cuando se trate de proyectos viables desde el punto de vista económico y ambiental.

La iniciativa se justifica como respuesta a la situación crítica que, a juicio de sus proponentes, atraviesa el sector tras la implementación de la denominada “Ruta del Arroz” en 2022, política que liberalizó el mercado, eliminó el sistema de fijación de precios y redujo de manera significativa la protección arancelaria. Se sostiene que estos cambios habrían provocado una contracción relevante del área sembrada, del número de productores activos y de la producción nacional, junto con un incremento de las importaciones, sin que las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo hayan resultado suficientes para revertir dicha tendencia.

El proyecto resalta la relevancia estratégica del arroz como componente esencial de la dieta nacional y de la canasta básica, particularmente para los hogares de menores ingresos, así como la conveniencia de mantener una base productiva interna que reduzca la dependencia externa y la vulnerabilidad frente a contingencias internacionales, en consonancia con compromisos asumidos por el Estado en materia de derecho a la alimentación. Asimismo, se destacan los efectos sociales, nutricionales y territoriales asociados a la actividad arrocera, incluyendo la generación de empleo rural, la fortificación del grano y los avances en prácticas productivas sostenibles y de mitigación climática.

En ese marco, la creación del FONARROZ se plantea como una medida correctiva para recuperar gradualmente la producción nacional y preservar una superficie mínima de cultivo, mediante instrumentos que incluyen subsidios para compensar diferenciales de precios, programas de crédito y avales, seguros agrícolas, financiamiento de infraestructura, innovación y un fondo de emergencia para contingencias productivas.

En cuanto al financiamiento, la iniciativa prevé fuentes ordinarias y extraordinarias. Entre las primeras, se establecen dos contribuciones de carácter parafiscal: un gravamen sobre la importación de arroz y un aporte sobre la producción nacional, ambos diseñados —según se indica— dentro de los límites del arancel consolidado y bajo principios de trato no discriminatorio. Como fuentes extraordinarias, se contemplan aportes iniciales únicos de la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) y del Instituto Nacional de Seguros (INS), así como la posibilidad de recibir donaciones, transferencias y aportes especiales de entidades públicas y privadas, gestionar líneas de crédito y constituir fideicomisos para proyectos estratégicos.

En síntesis, el proyecto procura instaurar un instrumento permanente de apoyo al sector arrocero que combine incentivos económicos, respaldo financiero y acompañamiento técnico, con el fin de fortalecer la producción nacional, asegurar el abastecimiento interno y mitigar los riesgos asociados a la dependencia externa y a la volatilidad del mercado internacional.

En lo sucesivo, se desarrollarán las consideraciones jurídicas pertinentes respecto de la conformidad del proyecto con el bloque de constitucionalidad y el ordenamiento vigente.

 III.            ANTECEDENTES DE EXPEDIENTES LEGISLATIVOS SIMILARES

De previo a referirnos al proyecto de ley consultado, conviene señalar que en la Asamblea Legislativa se han tramitado iniciativas orientadas a crear fondos de estabilización o sostenibilidad para el sector arrocero, con finalidades parcialmente coincidentes con las que ahora persigue la creación del FONARROZ.

En primer término, destaca el expediente legislativo n.° 15.695, denominado “Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Arrocero”. Dicha iniciativa proponía un mecanismo de nivelación de precios como instrumento para garantizar la supervivencia del productor nacional y la seguridad alimentaria, financiado mediante impuestos con destino específico, creados o reorientados para sostener el Fondo. El expediente fue archivado en mayo de 2009.

En segundo lugar, resulta relevante el expediente legislativo n.° 21.404, denominado “Ley de Creación del Fondo Nacional de Sostenibilidad para Productores Arroceros (FONAPROARROZ)”. Este proyecto pretendía establecer un fondo orientado a otorgar ayudas internas al sector, administrado por CONARROZ y financiado mediante contribuciones obligatorias y recursos provenientes de aranceles a la importación de arroz. El expediente fue archivado en diciembre de 2021.

Resulta evidente, entonces, que la iniciativa legislativa actual se enmarca en una línea de propuestas previas dirigidas a fortalecer la actividad arrocera mediante la creación de fondos especializados, retomando elementos comunes como la estabilización de ingresos del productor, la sostenibilidad del cultivo y el uso de mecanismos de financiamiento específicos, aunque con un diseño institucional renovado y orientado a atender la coyuntura sectorial vigente.

 IV.            FUNDAMENTOS Y PARÁMETROS DE ANÁLISIS EN RELACIÓN CON LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES, EL RÉGIMEN DE APERTURA COMERCIAL Y LA REGULACIÓN INTERNA DEL SECTOR ARROCERO

Antes de formular las observaciones específicas respecto del proyecto de ley consultado, resulta necesario desarrollar un marco general de análisis que permita contextualizar su contenido, alcance y finalidad a la luz de los compromisos internacionales asumidos por el Estado costarricense en materia de comercio exterior, así como del proceso de adecuación normativa interna que ha acompañado la progresiva apertura del mercado arrocero.

Con ese propósito, el presente apartado se estructura en cuatro ejes analíticos, orientados a ofrecer una visión sistemática del entorno jurídico en el cual se inscribe la iniciativa legislativa sometida a consulta.

En primer lugar, se examinan los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en el marco del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de América (aprobado por Ley n.°8622 del 21 de noviembre de 2007) –en adelante, CAFTA-DR por sus siglas en inglés–  con especial énfasis en el régimen de desgravación arancelaria aplicable al arroz, los mecanismos de transición previstos en el propio Tratado y las obligaciones derivadas de los principios de trato nacional y acceso a mercados. Este análisis permite identificar el marco normativo internacional vinculante que condiciona la configuración de las políticas internas en la materia.

En segundo término, se aborda el proceso de adecuación del ordenamiento jurídico interno costarricense en ejecución de dichos compromisos internacionales, particularmente en lo relativo a la modificación progresiva del régimen de intervención estatal en el mercado arrocero, incluyendo la evolución del sistema de fijación administrativa de precios y la implementación normativa del calendario de apertura comercial pactado en el CAFTA-DR.

Seguidamente, se desarrolla un análisis relativo a la jerarquía normativa de los compromisos internacionales y su articulación con el marco constitucional interno, considerando, entre otros aspectos, la supremacía de los tratados internacionales debidamente aprobados, la reserva constitucional en materia tributaria, y la interacción de estos elementos con los principios constitucionales de libre competencia, bienestar general y estímulo a la producción nacional.

Finalmente, se examina el marco institucional previsto en la Ley n.° 8285, de Creación de la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ), así como la iniciativa de creación del Fondo Nacional de Competitividad y Auxilio Arrocero (FONARROZ), a fin de situar dicha propuesta dentro del contexto de apertura comercial vigente y del régimen jurídico actualmente aplicable al sector arrocero.

Estas consideraciones generales constituyen el marco de referencia necesario para el análisis jurídico posterior del proyecto de ley, en el cual se valorará su correspondencia con el bloque de legalidad y constitucionalidad, así como con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense en materia de comercio exterior y ayudas internas.

1. Compromisos Internacionales y Régimen de Desgravación en el Marco del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (CAFTA-DR)

 

El CAFTA-DR establece el marco jurídico internacional aplicable al comercio de mercancías entre los Estados parte, particularmente en lo relativo al acceso a los mercados y a la progresiva eliminación de las barreras arancelarias.

En ese contexto, el Capítulo 3 del Tratado, denominado “Trato Nacional y Acceso de Mercancías al Mercado”, constituye la base normativa sobre la cual se articula el proceso de liberalización comercial en materia de bienes. Dicho capítulo resulta aplicable, salvo disposición expresa en contrario, al comercio de mercancías originarias entre las Partes, y se estructura a partir de dos pilares fundamentales: de una parte, el principio de trato nacional, mediante la incorporación al Tratado de las obligaciones derivadas del artículo III del GATT de 1994; y, de otra, el régimen de desgravación arancelaria progresiva.

En particular, el artículo 3.3 del CAFTA-DR[1], relativo a la desgravación arancelaria, consagra las obligaciones sustantivas asumidas por las Partes en materia de derechos de aduana. Así, en su párrafo primero, dicho precepto dispone que ninguna Parte podrá incrementar los aranceles aduaneros existentes, ni adoptar nuevos aranceles sobre mercancías originarias, salvo disposición expresa en contrario contenida en el propio instrumento internacional. A su vez, el párrafo segundo establece la obligación de eliminar progresivamente los aranceles aduaneros aplicables a las mercancías originarias, de conformidad con los calendarios y modalidades previstos en las listas arancelarias incorporadas como Anexo 3.3 del Tratado.

De este modo, el régimen de desgravación arancelaria previsto en el artículo 3.3 no opera de manera abstracta, ni discrecional, sino que se encuentra jurídicamente delimitado por los compromisos específicos asumidos por cada Parte en su respectiva lista al Anexo 3.3, así como por las notas generales y disposiciones complementarias que regulan su aplicación técnica. Asimismo, el propio artículo contempla mecanismos de flexibilidad controlada, tales como la posibilidad de acelerar la eliminación arancelaria mediante acuerdo entre las Partes, así como supuestos excepcionales en los que se autoriza el mantenimiento o incremento de aranceles cuando ello sea conforme con decisiones adoptadas en el marco del Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio.

En consecuencia, el Capítulo 3 del CAFTA-DR, y particularmente su artículo 3.3, configura el marco normativo internacional vinculante que rige la evolución del régimen arancelario aplicable a las mercancías originarias, estableciendo límites jurídicos claros tanto a la imposición de nuevos gravámenes como a la modificación del calendario de desgravación pactado, marco que resulta relevante para el análisis posterior de la compatibilidad de eventuales medidas internas con los compromisos internacionales asumidos por el Estado costarricense.

Ahora bien, en el marco del compromiso general de apertura comercial asumido por Costa Rica, el propio CAFTA-DR reconoció expresamente la especial sensibilidad económica, social y productiva de determinados productos agropecuarios para los Estados Parte, entre ellos, el arroz para el caso costarricense. En ese sentido, el tratado consignó de manera expresa que:

“Hay algunos sectores agropecuarios que requieren más tiempo para prepararse para la competencia con Estados Unidos. El TLC toma en cuenta las preocupaciones de esos sectores agropecuarios sensibles y establece plazos de desgravación muy amplios para ellos: de 15 años para la carne, aceites, hortalizas y frijoles; de 17 años para el pollo; y de 20 años para los lácteos y el arroz” (el subrayado es propio).

Como consecuencia de dicha valoración, el arroz recibió un tratamiento diferenciado en el Anexo 3.3 del Tratado, correspondiente a la Lista de Desgravación Arancelaria de Costa Rica[2], en el cual se establecieron categorías de desgravación con plazos especialmente extensos, así como mecanismos de transición y protección gradual orientados a permitir un ajuste paulatino del sector productivo nacional frente a las nuevas condiciones de apertura y competencia internacional.

El Anexo 3.3 del tratado, que establece los calendarios de desgravación, contempla un “régimen especial de desgravación” para ciertos productos costarricenses. Las Notas Generales definen la “Categoría V” como el plazo de desgravación más largo: las tarifas permanecen en su nivel base durante los primeros 10 años y luego se reducen gradualmente (8 % anual en los años 11‑15 y 12 % anual en los años 16‑19), eliminándose por completo en el año 20.

Así las cosas, de conformidad con la Lista Arancelaria de Costa Rica incorporada en el Anexo 3.3, Apéndice I del CAFTA-DR[3], el país mantuvo inicialmente un arancel de importación significativo sobre el arroz originario de los Estados Unidos durante un período prolongado, previo al inicio de la reducción arancelaria efectiva. Dicho proceso de desgravación se activó a partir del año 2016, mediante una reducción escalonada y anual del arancel aplicable, conforme a las reglas técnicas y categorías de desgravación establecidas en las Notas Generales del citado Anexo, hasta alcanzar su eliminación total.

Conforme a ese cronograma, el arancel a la importación de arroz originario de los Estados Unidos fue reducido progresivamente hasta llegar a cero por ciento (0 %) a partir del 1.º de enero de 2025, fecha en la cual se materializó el compromiso final de apertura total del mercado costarricense para este producto, en los términos pactados en el Tratado[4].

Adicionalmente, como parte de las medidas de transición previstas en el CAFTA-DR, se establecieron contingentes arancelarios específicos para el arroz durante el período de desgravación. En particular, se fijó un contingente inicial libre de arancel para el arroz en granza o con cáscara de cincuenta y un mil toneladas métricas (51 000 TM) en el primer año, con incrementos anuales de mil toneladas métricas (1 000 TM), así como un contingente inicial para el arroz pilado o procesado de cinco mil doscientas cincuenta toneladas métricas (5 250 TM), con incrementos anuales de doscientas cincuenta toneladas métricas (250 TM).

Estos contingentes permitieron la importación progresiva de arroz originario de los Estados Unidos con arancel cero dentro de los volúmenes autorizados, mientras que las importaciones que excedieran dichas cuotas continuaron sujetas al arancel aplicable fuera de contingente, el cual se redujo de manera gradual conforme al calendario de desgravación pactado en el Tratado[5].

Finalmente, conviene subrayar que el CAFTA-DR impone obligaciones específicas en materia de trato nacional y acceso a mercados que condicionan el diseño y la aplicación de cualquier política interna relacionada con el arroz. En efecto, el principio de trato nacional, consagrado en el artículo 3.2 del Tratado, prohíbe discriminar entre productos importados y nacionales en la aplicación de impuestos, cargas u otras regulaciones internas. Por su parte, el régimen de acceso de mercancías al mercado, desarrollado en el artículo 3.3, impide a las Partes incrementar aranceles existentes o adoptar nuevos aranceles sobre mercancías originarias, obligándolas a eliminarlos conforme al calendario pactado.

En conjunto, este diseño normativo pone de manifiesto que el proceso de apertura del mercado arrocero costarricense bajo el CAFTA-DR no fue inmediato, ni abrupto, sino que se estructuró sobre la base de un esquema de transición progresiva, con plazos extensos, reducciones graduales y mecanismos de administración arancelaria específicos, orientados a compatibilizar los compromisos internacionales asumidos por el Estado costarricense en materia de libre comercio con la protección de sectores productivos considerados especialmente sensibles en el orden interno.

2. Adecuación del ordenamiento interno costarricense en materia arrocera en ejecución de los compromisos asumidos en el CAFTA-DR

 

En el plano interno, la asunción de los compromisos derivados del CAFTA-DR implicó para el Estado costarricense un proceso de adecuación normativa progresiva, particularmente, en lo que respecta al régimen de intervención estatal históricamente vigente en el mercado arrocero.

En ese contexto, mediante el Decreto Ejecutivo n.° 38884-MEIC de 24 de febrero de 2015, el Poder Ejecutivo dispuso el inicio formal de un proceso de desregulación gradual del régimen de fijación de precios del arroz en el mercado nacional, sustituyendo el esquema precedente establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 37699-MEIC de 15 de mayo de 2013, el cual fue expresamente derogado. El propio Decreto n.° 38884-MEIC indicó de manera expresa que “con la promulgación del presente Decreto Ejecutivo se inicia un proceso de desregulación, el cual será gradual”[6], condicionando el eventual adelantamiento de dicho proceso a parámetros objetivos vinculados a la productividad, eficiencia y competitividad del sector arrocero, así como a la inexistencia de las situaciones excepcionales previstas en el artículo 5 de la  Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Activa del Consumidor (n.º7472 del 20 de diciembre de 1994).

No obstante, dicho decreto mantuvo transitoriamente un esquema de regulación de precios, mediante la fijación de un precio de referencia para el arroz en granza y el establecimiento de precios mínimos y máximos para las distintas calidades de arroz pilado, como mecanismos orientados a ordenar el mercado durante la fase inicial de transición.

Este proceso de adecuación normativa culminó con la emisión del Decreto Ejecutivo n.°43643-MEIC de 3 de agosto de 2022, mediante el cual el Poder Ejecutivo derogó expresamente el Decreto n.° 38884-MEIC y sus reformas, así como el Decreto n.° 39763-MEIC del 20 de mayo del 2016, eliminando de manera integral el precio de referencia del arroz en granza y los precios mínimos y máximos aplicables a todas las calidades de arroz pilado. Dicha decisión se fundamentó en la naturaleza excepcional y temporal de la regulación de precios en el ordenamiento jurídico costarricense, en la inexistencia de las condiciones que justificaran su mantenimiento y en la necesidad de restablecer un funcionamiento competitivo del mercado, conforme a los principios consagrados en los artículos 46 y 50 de la Constitución Política y en la citada Ley n.°7472.

Previo al decreto n.°43643-MEIC, el desarrollo normativo interno se produjo de forma paralela al cronograma de desgravación arancelaria pactado en el CAFTA-DR para el arroz, el cual contempló una reducción progresiva de los aranceles hasta su eliminación total al término del período de transición. En tal sentido, las medidas adoptadas en el ámbito interno se inscribieron dentro de un esquema de ajuste gradual del marco regulatorio nacional, orientado a acompasar la evolución del régimen interno de precios con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense en materia de acceso a mercados y liberalización comercial.

Así, sin perjuicio de los efectos económicos o sectoriales que pudieran derivarse de dicho proceso —cuestión que excede el objeto del presente apartado—, lo cierto es que el ordenamiento jurídico interno fue objeto de adecuaciones normativas sucesivas y coherentes, dirigidas a modificar el esquema tradicional de intervención estatal en el mercado arrocero, en correspondencia temporal con el calendario de apertura comercial previsto en el Tratado, hasta su desmantelamiento total con el citado decreto n.°43643-MEIC.

3. Jerarquía normativa de los compromisos internacionales y su articulación con el marco constitucional interno

 

Desde la perspectiva del ordenamiento jurídico interno, los compromisos asumidos por el Estado costarricense en el marco del CAFTA-DR deben analizarse a la luz del principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 7 de la Constitución Política. Dicho precepto dispone que “los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes”.

En virtud de lo anterior, las obligaciones derivadas del CAFTA-DR —una vez que el tratado fue aprobado mediante ley y adquirió vigencia en el ordenamiento jurídico nacional— prevalecen sobre las normas internas de rango legal que les sean contrarias, sin perjuicio del control de constitucionalidad que corresponda ejercer en los términos previstos por el propio ordenamiento (ver al respecto, la resolución n.°2024-22483 de las 12:00 horas del 7 de agosto de 2024). Esta regla resulta particularmente relevante en materia arancelaria, habida cuenta de la reserva constitucional contenida en el artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política, conforme al cual corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa la potestad de “establecer los impuestos y contribuciones nacionales”.

En este sentido, si bien los aranceles aduaneros constituyen tributos vinculados al comercio exterior y, como tales, se inscriben dentro de la potestad tributaria legislativa, lo cierto es que la aprobación del CAFTA-DR mediante la Ley n.° 8622 implicó el ejercicio de dicha competencia constitucional, en tanto la Asamblea Legislativa consintió expresamente un régimen de desgravación arancelaria obligatorio, con plazos y modalidades previamente definidos en el propio Tratado. En otras palabras, con la aprobación de dicho instrumento internacional se incorporó al ordenamiento interno un cronograma vinculante de reducción y eventual eliminación de determinados aranceles.

Desde esta perspectiva, una vez en vigor el Tratado, el margen de configuración normativa del legislador ordinario en materia arancelaria quedó jurídicamente condicionado por los compromisos internacionales asumidos, de modo que las disposiciones internas de rango legal no podrían válidamente restablecer aranceles o gravámenes en contradicción con el calendario de desgravación pactado, sin incurrir en un eventual incumplimiento de una obligación internacional de jerarquía superior. Así, en materia arrocera, el CAFTA-DR constituye un parámetro normativo vinculante cuya observancia resulta exigible dentro del sistema jurídico interno.

Por otra parte, el análisis de la implementación interna de dichos compromisos internacionales debe igualmente considerar su articulación con otros principios y disposiciones constitucionales relevantes. En ese sentido, el artículo 46 de la Constitución Política consagra la libertad de competencia y proscribe los monopolios de carácter particular, así como “cualquier acto, aunque fuere originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria”. Este precepto establece un marco general en favor de la libre concurrencia y del funcionamiento competitivo de los mercados, dentro de los límites que el propio ordenamiento autoriza.

Asimismo, el artículo 50 constitucional impone al Estado el deber de “procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”. Este mandato constitucional configura un marco normativo amplio que legitima la adopción de políticas públicas orientadas al desarrollo económico, al fortalecimiento de la producción nacional y a la preservación de condiciones que contribuyan a la seguridad alimentaria.

En ese contexto, la regulación jurídica del mercado arrocero se sitúa en un espacio de interacción normativa entre, por un lado, los compromisos internacionales asumidos en materia de acceso a mercados y liberalización comercial y, por otro, los principios constitucionales que informan la intervención estatal en la economía, la promoción de la competencia y la protección del interés público. La forma en que el ordenamiento interno articule estos distintos planos normativos constituye un elemento central para el análisis posterior de la compatibilidad de las medidas legales y reglamentarias que incidan sobre el sector arrocero con el bloque de constitucionalidad y con los compromisos internacionales vigentes.

4. La Ley n.°8285 (Creación de CONARROZ) y la iniciativa de creación del FONARROZ en el contexto de apertura comercial

 

Con anterioridad al proceso de apertura comercial asociado a la entrada en vigor del CAFTA-DR, el sector arrocero costarricense ya contaba con una institucionalidad específica, establecida mediante la referida Ley n.°8285, que creó a CONARROZ. Dicha entidad fue concebida por el legislador como un ente público no estatal, con funciones orientadas a la articulación de los distintos eslabones de la cadena productiva del arroz y con competencias para incidir, dentro del marco legal, en determinados aspectos del mercado interno.

En ese marco normativo, la Ley n.° 8285 prevé la existencia de recursos de naturaleza parafiscal[7] asociados a la actividad arrocera. Dichos fondos, provenientes de la contribución obligatoria del 1,5 % establecida en el artículo 30 de la ley[8] integran el patrimonio de CONARROZ y deben ser administrados conforme a los fines legalmente asignados. En particular, el artículo 6 atribuye a la Corporación diversas potestades vinculadas a la promoción y ordenación de dicha actividad, entre ellas la facultad de “constituir un fondo para promover las actividades propias de su competencia, incluso las dirigidas a apoyar y financiar la producción e industrialización del grano en condiciones competitivas, así como la estabilización del mercado total”. De este modo, desde el diseño legal original se contempló la posibilidad de instrumentar mecanismos financieros como parte del andamiaje institucional del sector.

Durante el período en que predominó un modelo de intervención basado en altos aranceles y en un régimen de fijación administrativa de precios, la regulación del mercado arrocero se estructuró principalmente mediante herramientas regulatorias directas, como el control de precios internos y la administración de importaciones mediante contingentes y licencias. En ese contexto, la operativa institucional se articuló, en lo sustantivo, sobre esos mecanismos, sin perjuicio de las previsiones legales relativas a instrumentos financieros.

En la práctica institucional actual, CONARROZ administra dos fondos específicos[9], derivados del esquema de aportes parafiscales y de la aplicación de la Ley n.°8285.

En primer término, la Corporación Arrocera Nacional administra la Reserva CONARROZ, la cual constituye un fondo institucional de carácter general. Este fondo tiene su origen en los recursos provenientes del superávit acumulado, con la finalidad de llevar control y respaldo patrimonial sobre las inversiones realizadas por la Corporación y los rendimientos que estas generen, conforme a su diseño financiero interno

La Reserva CONARROZ integra el patrimonio institucional y se rige por las disposiciones de la Ley n.°8285 y por la normativa interna adoptada por los órganos competentes de la Corporación, destinándose al sostenimiento financiero de sus actividades y a la adecuada gestión de sus inversiones, dentro del marco de sus competencias legales.

En segundo término, la Corporación administra el Fondo Específico de Investigación, también denominado “Reserva de Asesoría e Investigación”, cuyo origen se vincula tanto al traslado de recursos que figuraban como superávit específico de investigación en la antigua Oficina del Arroz, como a la obligación legal de destinar al menos un veinticinco por ciento (25 %) de los ingresos totales de CONARROZ al financiamiento de proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación en el sector arrocero, de conformidad con el artículo 6, inciso f), de la Ley n.° 8285.

Por fin, conviene precisar que la Reserva Importaciones, constituida originalmente mediante acuerdo de la Asamblea General de CONARROZ en el año 2007 para promover actividades propias de su competencia —incluidas aquellas orientadas al apoyo de la producción, la industrialización del grano y la estabilización del mercado— dejó de existir con la creación del denominado “Fondo de Auxilio para Productores Arroceros”, aprobado por la Asamblea General de la Corporación en noviembre de 2023. Dicho Fondo de Auxilio fue concebido como un mecanismo interno de ayuda temporal, destinado a otorgar apoyos en especie a productores arroceros afectados por situaciones de crisis del sector, particularmente, como consecuencia de la eliminación de la regulación de precios y de la reducción arancelaria derivadas de la denominada “Ruta del Arroz”.

Así las cosas, la administración, uso y destino de las reservas actualmente vigentes se rige por lo dispuesto en la Ley n.°8285 y por la normativa interna de CONARROZ, dentro de un marco sujeto a los principios de legalidad, rendición de cuentas y a los mecanismos de fiscalización aplicables, incluida la fiscalización superior ejercida por la Contraloría General de la República.

En el contexto actual, marcado por la eliminación progresiva de los aranceles y la desregulación del régimen de precios del arroz, se ha promovido la iniciativa legislativa tendiente a la creación del Fondo Nacional de Competitividad y Auxilio Arrocero (FONARROZ), mediante el proyecto de ley objeto de análisis. Dicha propuesta parte del supuesto de que los instrumentos tradicionales de protección del mercado interno han perdido eficacia como mecanismos de apoyo al productor nacional y, en su lugar, plantea la constitución de un fondo con personalidad jurídica instrumental, a través del cual se canalizarían medidas de ayuda interna al sector arrocero, incluyendo transferencias económicas, instrumentos de financiamiento, avales crediticios y programas de apoyo productivo, conforme a su formulación normativa. Asimismo, el proyecto prevé fuentes de financiamiento de naturaleza parafiscal, asociadas tanto a la importación de arroz como a la producción nacional.

En consecuencia, la coexistencia del régimen institucional previsto en la Ley n.°8285 y la iniciativa de creación del FONARROZ configura un escenario normativo cuya valoración requiere ser realizada a la luz del marco jurídico vigente y de las obligaciones internacionales aplicables en materia de comercio exterior, trato nacional, acceso a mercados y disciplinas sobre ayudas internas, extremo que se desarrollará en los apartados posteriores de esta opinión jurídica.

    V.            OBSERVACIONES PUNTUALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

La iniciativa legislativa bajo estudio, denominada “Ley para la Creación del Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero (FONARROZ)”, se compone de treinta y seis artículos y cuatro disposiciones transitorias. El análisis que se desarrolla en el presente apartado se circunscribe al texto dictaminado y actualizado al 23 de abril de 2025, el cual sustituyó versiones anteriores del proyecto y constituye la base normativa para las observaciones que seguidamente se formulan.

El contenido del proyecto se articula, de manera general, en torno a: (i) la creación del FONARROZ y la determinación de su naturaleza y finalidad; (ii) la regulación de su estructura de gobierno y administración operativa; (iii) el establecimiento de programas de ayuda interna, financiamiento y garantías para el sector arrocero; (iv) un régimen de obligaciones, prohibiciones y sanciones para los beneficiarios; y (v) disposiciones finales que incorporan reformas puntuales a normativa vigente.

Bajo esa lógica, el proyecto se desarrolla de la siguiente forma:

• Título I. Creación, naturaleza y organización del FONARROZ. Este título contiene las disposiciones generales relativas a la creación del fondo, su personalidad jurídica instrumental y sus objetivos, así como la definición de su estructura directiva. Se subdivide en dos capítulos:
• Capítulo I: Naturaleza y finalidad del FONARROZ, en el que se regula la creación del fondo, su carácter instrumental y sus fines esenciales.
• Capítulo II: Consejo Ejecutivo, en el que se establece la integración, funcionamiento y atribuciones del órgano colegiado encargado de la dirección superior del fondo.
• Título II. Administración del FONARROZ. Este título comprende un único capítulo relativo a la gestión operativa y al financiamiento administrativo del fondo.
• Título III. Programas de ayuda interna, créditos y avales. Este título desarrolla los instrumentos de apoyo financiero previstos por el proyecto y se divide en cuatro capítulos:
• Capítulo I: Programa de medidas de ayuda interna al productor de arroz, que autoriza al FONARROZ a administrar un régimen de subsidios o compensaciones económicas al productor nacional, sujeto a requisitos y condiciones vinculadas, entre otros elementos, a parámetros de diferencial de precios y a límites derivados de compromisos internacionales en materia de ayuda interna. En este capítulo se incorporan reglas sobre estratos de productores beneficiarios, topes máximos de producción, condiciones para la incorporación de nuevos productores y límites al crecimiento anual de áreas sembradas, además de disposiciones de rendición de cuentas periódica.
• Capítulo II: Programas de créditos y avales, que habilita el financiamiento y la estructuración de garantías para productores, incluyendo la posibilidad de acudir a líneas de crédito internas o externas, constituir fideicomisos, y asignar recursos a fines tales como riego, tecnificación, seguros agrícolas y mecanismos de atención de contingencias.
• Capítulo III: Obligaciones, prohibiciones y sanciones, que establece consecuencias ante incumplimientos por parte de beneficiarios, incluyendo supuestos de suspensión de beneficios y restricciones temporales para acceder nuevamente a ayudas, así como reglas para evitar el fraccionamiento o elusión de límites mediante estructuras jurídicas. Adicionalmente, prevé la aplicación supletoria de las obligaciones y sanciones contenidas en capítulos de la Ley n.°8285 en lo no regulado expresamente.
• Capítulo IV: Disposiciones generales, que incorpora previsiones sobre fiscalización y principios de administración financiera. Entre otros extremos, reafirma la fiscalización superior por parte de la Contraloría General de la República, dispone la presentación periódica de informes financieros ante la Asamblea General de CONARROZ y fija parámetros de inversión bajo criterios de seguridad y no especulación. Asimismo, el artículo 34 declara de interés público la ley y la actividad arrocera nacional, y establece una cláusula de especialidad.
• Disposiciones finales. El proyecto incorpora dos artículos finales (35 y 36) que introducen reformas a legislación vigente:
• Artículo 35, que adiciona un inciso al artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018), con el propósito de excluir al FONARROZ del ámbito de aplicación de la regla fiscal.
• Artículo 36, que reforma dos incisos (k y v) del artículo 6 de la Ley n.° 8285, a efectos de ajustar funciones de CONARROZ para su articulación operativa e informativa con el FONARROZ.
• Disposiciones transitorias. Se establecen cuatro transitorios, entre los cuales se prevén: (i) la transferencia por única vez de recursos desde CONARROZ y el INS para capital semilla; (ii) un plazo para adecuaciones en el sistema aduanero (TICA) con fines recaudatorios; (iii) disposiciones relativas a la emisión del reglamento y a su efecto sobre la aplicación de la ley; y (iv) una definición de beneficiarios iniciales conforme a criterios de inscripción y períodos de siembra previos.

A partir de esta estructura normativa, seguidamente se formulan las observaciones puntuales a aquellos preceptos del proyecto de ley que, por su contenido, resultan relevantes para el análisis jurídico que corresponde efectuar y que, en consecuencia, ameritan una valoración específica en el marco de las presentes consideraciones:

Artículo 10 – Sobre las condiciones de activación del programa de ayuda interna:

“ARTÍCULO 10- Se autoriza al Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero (Fonarroz) para que administre un programa de medidas de ayuda interna al productor de arroz, según la producción total del cultivo certificada y tipo de productor, debidamente inscrito ante la Corporación, siempre que:

a)      Exista un diferencial de precios mayor o igual al 5% entre el precio de costo de producción nacional de la tonelada de granza, certificado por la Corporación Arrocera, respecto al precio internacional de la tonelada de granza importada puesto en planta;

b)      Que el arancel aplicado de la tonelada de granza importada resulte menor o igual al 35% permitido por el Derecho Arancelario de Importación (DAI), consolidado ante la OMC;

c)      Que el arancel aplicado de la tonelada de arroz procesado importado resulte menor o igual al 35% permitido por el Derecho Arancelario de Importación (DAI).

d)      Que la suma total del programa de ayuda interna que supere umbral de minimis que establece el párrafo 4(b) del artículo 6 en el cálculo de la Medida Global de Ayuda Total definida en del Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) no haya superado el monto Nivel de Compromiso Final Consolidado de Costa Rica.

Para la determinación del precio de costo de producción nacional, la Corporación utilizará la herramienta técnica creada por el Centro de Investigación en Economía Agrícola y Desarrollo Agroempresarial (CIEDA), de la Universidad de Costa Rica (UCR), Modelo de Análisis de Actores y Precios Agrícolas (MAPA). La Corporación brindará semestralmente el estudio a Fonarroz.”

Como primera observación, el artículo 10 regula las condiciones bajo las cuales el Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero podrá activar el programa de ayuda interna al productor, supeditando el otorgamiento del subsidio a la concurrencia de determinados supuestos económicos y comerciales, en particular, la existencia de un diferencial de precios significativo entre el costo de producción nacional y el precio internacional de referencia, así como a ciertos niveles arancelarios y a los compromisos asumidos por Costa Rica ante la Organización Mundial del Comercio (OMC).

En principio, la disposición revela un esfuerzo del legislador por compatibilizar la ayuda interna proyectada con las disciplinas del comercio internacional, al condicionar la entrega de recursos públicos a una situación de mercado adversa para el productor nacional y evitar una protección simultánea vía aranceles elevados y subsidios internos. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, no se advierten objeciones a que el legislador condicione el auxilio estatal a parámetros objetivos y verificables, en tanto ello se inscribe dentro de su potestad de configuración normativa y responde a la exigencia de vincular la erogación de fondos públicos a la acreditación de los presupuestos legalmente definidos.

No obstante, la complejidad del diseño normativo y la multiplicidad de variables técnicas requeridas para su activación —como la determinación del diferencial de precios, el cálculo del costo de producción mediante modelos especializados y la referencia a precios internacionales— podría dificultar su aplicación práctica y generar incertidumbre para los productores, en la medida en que la ayuda no opera de forma permanente, sino condicionada a factores externos y cambiantes.

Adicionalmente, si bien la norma procura alinearse con los compromisos comerciales internacionales del país, su correcta implementación resulta esencial para evitar eventuales cuestionamientos en el marco del GATT de 1994, particularmente en relación con el principio de trato nacional, en caso de que el esquema derive en una protección indirecta o discriminatoria a favor del producto nacional.

Finalmente, se observa la ausencia de estudios técnicos o datos cuantitativos que justifiquen el monto del subsidio y permitan evaluar su suficiencia, sostenibilidad y eficacia, lo cual constituye una debilidad relevante del diseño propuesto y podría comprometer tanto la legitimidad como la efectividad del programa. En ese sentido, sería recomendable que el legislador respalde este mecanismo con análisis técnicos que doten de mayor certeza, transparencia y previsibilidad al régimen de ayuda interna.

Artículo 13 – Sobre el Financiamiento del programa de ayuda interna (gravamen a las importaciones):

“ARTÍCULO 13- Para el financiamiento del programa de medidas de ayuda interna al productor de arroz, se destinará el equivalente de hasta un 10% arancel consolidado por las sumas:

a)      De 25 dólares estadounidenses por tonelada métrica de granza importada de arroz.

b)      De 39.4 dólares estadounidenses por tonelada métrica de arroz procesado importado.

Siempre y cuando no supere el 35% del arancel consolidado ante la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El Ministerio de Hacienda actuará como agente recaudador y lo trasferirá mensualmente a FONARROZ a más tardar el 15 de cada mes, de acuerdo con la recaudación estimada en el Presupuesto de la República.”

El artículo 13 establece la principal fuente de financiamiento del programa de ayuda interna, mediante la creación de un gravamen específico aplicable a las importaciones de arroz en granza y arroz procesado, cuyos montos se fijan en dólares estadounidenses por tonelada métrica, con el límite de no superar el 35% del arancel consolidado de Costa Rica ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Ministerio de Hacienda actuaría como agente recaudador y transferiría los recursos al FONARROZ.

Desde el punto de vista interno, se trata de un tributo parafiscal de destino específico, creado por ley y, por tanto, conforme con el principio de reserva de ley en materia tributaria. No se advierten objeciones de constitucionalidad en cuanto a la competencia del legislador para establecer contribuciones con afectación especial dirigidas a financiar políticas sectoriales.

No obstante, la medida plantea consideraciones relevantes en relación con los compromisos comerciales internacionales asumidos por Costa Rica. En particular, como se ha dicho en apartados anteriores, el CAFTA-DR estableció un cronograma de desgravación arancelaria para el arroz, producto identificado como sensible, que conduce a la eliminación total del arancel para mercancías originarias de los países parte, proceso que además fue anticipado por decisiones unilaterales recientes de liberalización del mercado. En ese contexto, la imposición de un nuevo gravamen a la importación podría resultar incompatible con la obligación de no crear, ni incrementar aranceles sobre mercancías originarias de los socios comerciales, obligación que, conforme al artículo 7 de la Constitución Política, prevalece sobre la ley interna.

En consecuencia, la aplicación de este gravamen a importaciones amparadas por el CAFTA-DR podría equivaler materialmente a reintroducir una carga arancelaria donde ya no debía existir, generando un riesgo cierto de incumplimiento del Tratado y de inaplicabilidad o eventual invalidez de la norma en ese extremo. Por ello, resulta indispensable que, de avanzar la iniciativa, se delimite claramente su alcance para evitar contradicciones con los compromisos internacionales vigentes.

Adicionalmente, desde una perspectiva de razonabilidad y proporcionalidad, se echa de menos un análisis técnico que evalúe el impacto del gravamen propuesto en el precio final del arroz y en los consumidores, tratándose de un producto de primera necesidad. La ausencia de estudios que permitan dimensionar sus efectos económicos y sociales constituye una debilidad del diseño normativo y podría comprometer la defensa jurídica de la medida ante eventuales impugnaciones (ver a tal efecto, la sentencia n.°145-2015-VI de las 11:20 horas del 31 de agosto de 2015 de la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y la resolución de la Sala Primera de la Corte, n.°1365-F-S1-2017 de las 15:30 horas del 7 de junio de 2017).

En ese contexto, resulta necesario que el diseño normativo se encuentre respaldado por insumos técnicos suficientes que permitan evaluar, de manera objetiva y verificable, los beneficios del financiamiento del fondo frente a los costos que el gravamen podría trasladar al mercado y a los consumidores, a fin de sustentar su razonabilidad y proporcionalidad desde la perspectiva del ordenamiento jurídico.

Artículo 14 – Sobre el Financiamiento del programa de ayuda interna (tributo a la producción nacional):

“ARTÍCULO 14- Para el financiamiento del programa de medidas de ayuda interna al productor de arroz, se establece un tributo a la producción nacional, de conformidad con la legislación internacional basada en los principios multilaterales de trato nacional:

a)      De 25 dólares estadunidenses por tonelada métrica de granza de origen local.

Toda producción de arroz realizada en suelo costarricense, por productores agremiados ante la Corporación Arrocera o no, estará sujeta al aporte del monto adicional, de conformidad con la presente ley y su reglamento.

Los agroindustriales actuarán como agentes recaudadores y deberán girar los recursos directamente al Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero (FONARROZ), a más tardar dentro de los cinco días hábiles siguientes al cierre mensual.”

Como complemento al gravamen anterior, el artículo 14 establece un tributo aplicable a la producción nacional de arroz, consistente en un aporte de veinticinco dólares estadounidenses por tonelada métrica de granza producida en el país, a cargo de todos los productores, independientemente de su afiliación a CONARROZ, y recaudado por los agroindustriales para su traslado al FONARROZ.

La medida busca configurar un esquema simétrico de financiamiento que evite un trato discriminatorio entre el producto importado y el de origen nacional, en consonancia con el principio de trato nacional consagrado en el GATT. Desde el punto de vista formal, la creación del tributo por ley y su destino a una finalidad de interés público se enmarca dentro de la potestad tributaria del legislador, sin que se adviertan objeciones de constitucionalidad en cuanto a su establecimiento.

No obstante, desde una perspectiva de razonabilidad, la disposición propuesta plantea interrogantes relevantes. Debe considerarse que el sector arrocero ya se encuentra sujeto a cargas parafiscales vigentes, en particular, las previstas en la Ley n.°8285, por lo que el nuevo aporte se superpone a contribuciones existentes sobre los mismos sujetos pasivos. Ello hace necesario asegurar una adecuada coordinación entre el régimen financiero de CONARROZ y el propuesto para el FONARROZ, a fin de evitar duplicidades y una carga excesiva para los productores.

Adicionalmente, gravar a los propios beneficiarios del programa de ayuda interna exige una justificación técnica sólida que permita demostrar que el aporte no compromete la rentabilidad de los productores —en particular de aquellos de menor escala— ni neutraliza el efecto del subsidio que se pretende otorgar. En ausencia de estudios que acrediten la proporcionalidad y sostenibilidad de la medida, el tributo podría ser cuestionado por desproporcionado, a la luz del principio constitucional de razonabilidad de las cargas públicas, conforme al cual las contribuciones impuestas por el Estado deben guardar una relación adecuada entre el sacrificio exigido a los sujetos pasivos y el fin de interés público que se persigue.

En ese sentido, si bien la finalidad de la propuesta puede considerarse legítima, el proyecto no aporta elementos técnicos mínimos —tales como datos específicos, estimaciones financieras o análisis de impacto económico— que permitan evaluar si el aporte proyectado resulta idóneo, necesario y proporcional. Tal omisión debilita la razonabilidad de la medida, en los términos desarrollados por la Sala Constitucional en su jurisprudencia reiterada (entre otras, sentencias n.° 01739-92, 03933-98 y 05236-99), que exige una adecuada correspondencia entre el medio escogido por el legislador y el fin público que se pretende alcanzar.

Así las cosas, resulta necesario que el legislador fundamente técnicamente la necesidad y calibración de este aporte, y valore alternativas de financiamiento que minimicen el impacto sobre el mismo sector que se busca auxiliar, a fin de preservar la eficacia y legitimidad del programa de ayuda interna.

Artículo 15 – Sobre los requisitos para nuevos productores y ampliaciones de área sembrada:

“ARTÍCULO 15- Para el caso de nuevos productores o ampliación de área de los registrados, se considerará:

a)      Para nuevos productores beneficiarios, únicamente se aceptará un área máxima inicial de 5 hectáreas.

b)      El crecimiento del área de los productores registrados podrá ser de un 10% o como máximo cinco hectáreas al año.

c)      Para el caso de nuevos productores o ampliación de área de los ya registrados, solo podrá otorgarse cuando la sostenibilidad del fondo esté debidamente comprobada.

Serán beneficiarios los productores de arroz, debidamente inscritos ante la Corporación, que hayan sembrado en al menos dos de los últimos cuatro periodos arroceros. Para efectos de la determinación de la cuota, se considerará para cada productor la totalidad de la producción en sacos secos y limpios, para cada periodo; los datos resultantes se promediarán. “

Esta disposición, establece límites al ingreso de nuevos productores al programa de ayuda interna y a la expansión de área sembrada de los productores ya registrados, fijando un máximo inicial de cinco hectáreas para nuevos beneficiarios, un crecimiento anual limitado para los productores existentes y condicionando tanto el ingreso como la ampliación a la comprobación de la sostenibilidad financiera del Fondo. Asimismo, exige como requisito de elegibilidad haber sembrado arroz en al menos dos de los últimos cuatro periodos arroceros.

En principio, la disposición responde a una lógica de contención del gasto público y de preservación de la viabilidad financiera del FONARROZ, orientada a evitar un crecimiento desmedido de beneficiarios o de áreas subsidiadas que pudiera comprometer la sostenibilidad del programa. Desde esa perspectiva, no resulta objetable que el legislador introduzca criterios de acceso y permanencia al beneficio.

No obstante, las restricciones previstas plantean interrogantes relevantes desde la óptica de los principios constitucionales de igualdad y libertad de comercio. En particular, la diferenciación entre productores con trayectoria reciente y nuevos interesados en incorporarse a la actividad, así como los límites estrictos al crecimiento de los productores existentes, podrían configurar un trato desigual y una restricción indirecta a la actividad económica que requieren una justificación técnica sólida.

En efecto, el proyecto no aporta estudios que permitan dimensionar el riesgo financiero que supondría una mayor incorporación de productores o una expansión más amplia de las áreas sembradas, ni evidencia que dichas limitaciones sean indispensables para la sostenibilidad del Fondo. En ausencia de ese respaldo técnico, las medidas podrían resultar desproporcionadas e incluso contrarias al objetivo declarado de fomento de la producción nacional, al favorecer un esquema cerrado que privilegia a los operadores actuales y desalienta la entrada de nuevos actores o la expansión eficiente de los existentes.

En ese sentido, la razonabilidad constitucional de estas restricciones queda supeditada a que se acredite, de manera objetiva y verificable, que sin la imposición de tales límites el programa resultaría financieramente inviable. En ausencia de dicha demostración, la disposición podría generar tensiones con los principios constitucionales de igualdad de oportunidades, libre iniciativa económica y fomento de la producción, en la medida en que introduce diferenciaciones y restricciones cuya necesidad y proporcionalidad no se encuentran suficientemente justificadas.

Artículo 22 – Sobre las Donaciones, transferencias y aportes especiales al programa:

“ARTÍCULO 22- Las donaciones, transferencias y aportes económicos especiales de cualquier clase que por esta ley se autorizan para el financiamiento del programa de medidas de ayuda interna al productor de arroz y que podrán realizar todas las instituciones públicas o privadas, las entidades autónomas o semiautónomas, las empresas del Estado, los entes públicos no estatales, los organismos internacionales gubernamentales o no, que destinen fondos, así como cualquier otra entidad pública, incluyendo los fondos del sistema de banca para el desarrollo”.

El artículo 22 autoriza que el programa de ayuda interna sea financiado, además de las fuentes ordinarias previstas en el proyecto, mediante donaciones, transferencias y aportes económicos especiales provenientes de una amplia gama de entidades públicas y privadas, incluyendo expresamente los fondos del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD).

Desde el punto de vista formal, la habilitación para recibir donaciones o aportes extraordinarios no presenta objeciones de constitucionalidad en sí misma y amplía las posibilidades de financiamiento del FONARROZ. No obstante, la inclusión expresa de los recursos del SBD plantea consideraciones relevantes desde la óptica de la coherencia normativa y la eficiencia en el uso de los fondos públicos.

En efecto, el SBD, regulado por la Ley n.° 9274 del 12 de noviembre del 2014, tiene una finalidad específica orientada al financiamiento reembolsable, garantías y apoyo crediticio a los sectores productivos, incluidos los pequeños y medianos productores agropecuarios. La eventual utilización de recursos del SBD para financiar subsidios no reembolsables podría desnaturalizar su objeto legal y generar una superposición de instrumentos de apoyo dirigidos a los mismos beneficiarios, con el consiguiente riesgo de duplicidades, ineficiencias o beneficios excesivos, lo que afectaría la seguridad jurídica.

En ese contexto, la constitucionalidad de la habilitación prevista exige que el diseño normativo incorpore mecanismos claros de coordinación y delimitación funcional entre el FONARROZ y el Sistema de Banca para el Desarrollo, a fin de asegurar la complementariedad de ambos esquemas y evitar la superposición de instrumentos dirigidos a los mismos beneficiarios.

Esta exigencia adquiere especial relevancia a la luz de la jurisprudencia constitucional, la cual ha advertido sobre la improcedencia de duplicar beneficios financieros sin una justificación objetiva y suficiente, por comprometer los principios de razonabilidad, eficiencia y correcta administración de los recursos públicos. En particular, la Sala Constitucional, mediante el voto n.°14870-2022 de las 14:20 horas del 29 de junio de 2022, declaró con lugar una acción de inconstitucionalidad y anuló disposiciones legales “por otorgar y extender beneficios injustificados, irrazonables y desproporcionados, en detrimento del uso eficiente de los recursos públicos, la transparencia y la rendición de cuentas”.

Este criterio ha sido recogido y desarrollado por esta Procuraduría en pronunciamientos recientes, entre ellos el dictamen PGR-OJ-078-2025, de 12 de mayo de 2025, en el cual se enfatiza que los esquemas legales que habilitan beneficios financieros o patrimoniales deben contar con una justificación técnica suficiente y con mecanismos claros que eviten otorgamientos irrazonables o desproporcionados, en resguardo de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, uso eficiente de los recursos públicos, transparencia y rendición de cuentas.

Artículo 27 – Sobre los recursos para los programas de crédito y avales (componente financiero del FONARROZ):

“ARTICULO 27- Para el desarrollo de programas de créditos y avales, el Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero (Fonarroz) contará con los siguientes recursos:

a)      El monto que aporte la Corporación Arrocera como capital semilla, según la autorización expresa de la presente ley.

b)      Las donaciones, las transferencias y los aportes económicos especiales de cualquier clase que por esta ley se autorizan para el desarrollo de programas de fomento e impulso al cultivo de arroz y que podrán realizar todas las instituciones públicas o privadas, las entidades autónomas o semiautónomas, las empresas del Estado, los entes públicos no estatales, los organismos internacionales gubernamentales o no que destinen fondos a la investigación en arroz y a su asistencia técnica, así como cualquier otra entidad pública incluyendo los fondos del sistema de banca para el desarrollo.

c)      Los recursos que perciba por concepto de intereses provenientes de las inversiones realizadas con los recursos antes indicados."

El artículo 27 regula las fuentes de financiamiento de los programas de crédito y avales del FONARROZ, previendo como recursos el capital semilla aportado por la Corporación Arrocera, las donaciones, transferencias y aportes especiales provenientes de entidades públicas o privadas —incluidos eventualmente fondos del SBD—, así como los rendimientos e intereses generados por las inversiones realizadas con dichos recursos.

La disposición configura un componente financiero de naturaleza crediticia, distinto del esquema de subsidios directos, que operaría como un fondo revolvente, entendido este como un mecanismo mediante el cual los recursos asignados se recuperan a través de los pagos efectuados por los beneficiarios y se reintegran al propio fondo para su reutilización en nuevas operaciones de financiamiento, sin requerir la creación de tributos específicos para su alimentación. Desde el punto de vista jurídico, no se advierten objeciones en cuanto a la habilitación de este mecanismo de apoyo financiero sectorial.

No obstante, al igual que en el caso del artículo 22, resulta necesario advertir el riesgo de duplicación de funciones con el Sistema de Banca para el Desarrollo, el cual ya cuenta con instrumentos consolidados de crédito y avales dirigidos a los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios. La coexistencia de ambos esquemas exige una delimitación clara de objetivos y mecanismos, a fin de evitar solapamientos, ineficiencias o una dispersión injustificada de recursos públicos.

En ese sentido, la adecuación constitucional del diseño propuesto exige que se prevean mecanismos normativos de coordinación y delimitación entre el FONARROZ y el Sistema de Banca para el Desarrollo, de manera que el componente crediticio se oriente a atender necesidades específicas que no se encuentren ya cubiertas por los instrumentos existentes. Ello cobra especial relevancia a la luz del criterio de la Sala Constitucional ya referido, conforme al cual los beneficios financieros sectoriales deben superar un examen de razonabilidad y eficiencia, evitando la generación de ventajas injustificadas o el uso ineficiente de los recursos públicos.

Disposiciones Transitorias – Transitorio I (Aportes iniciales al Fondo):

“TRANSITORIO I- Se autoriza a la Corporación Arrocera Nacional para que traslade, por una única vez, del superávit acumulado y sus reservas hasta un cinco por ciento (5%) del superávit líquido sin que ello cause menoscabo a su patrimonio, para aportar al Fondo de Competitividad y Auxilio Arrocero (Fonarroz) a modo de capital semilla, recursos para el desarrollo de sus fines.

Quinientos millones de colones aportados, por única vez, por el Instituto Nacional de Seguros de la Reserva Técnica de Contingencia del Seguro Integral de Cosechas, como parte del capital semilla de este Fondo.”

El Transitorio I autoriza dos aportes extraordinarios y por una única vez para constituir el capital semilla del FONARROZ: (i) el traslado de hasta un cinco por ciento (5%) del superávit líquido acumulado de la Corporación Arrocera Nacional, condicionado a que no se afecte su patrimonio, ni el cumplimiento de sus funciones, y (ii) un aporte de quinientos millones de colones (₡500.000.000) por parte del Instituto Nacional de Seguros, con cargo a la Reserva Técnica de Contingencia del Seguro Integral de Cosechas.

Desde una perspectiva general, la previsión de recursos iniciales constituye un elemento relevante para la operatividad del Fondo, en tanto su implementación requiere contar con disponibilidad efectiva de recursos. En lo que respecta al aporte proveniente de CONARROZ, la autorización legal debe interpretarse condicionada a la verificación de que la transferencia no comprometa la solvencia financiera de la Corporación, ni afecte el cumplimiento de sus funciones institucionales, conforme a los principios de sostenibilidad financiera y tutela del patrimonio público.

Por su parte, distinta es la situación del aporte ordenado al INS. La Reserva Técnica del Seguro Integral de Cosechas tiene una finalidad legal específica, orientada a garantizar la cobertura de siniestros agrícolas de carácter catastrófico y a preservar la estabilidad financiera del régimen asegurador. Esta Procuraduría ha señalado reiteradamente el carácter finalista y restrictivo de este tipo de fondos, los cuales no deben ser utilizados para fines distintos a los expresamente previstos en la ley (en este sentido, véanse nuestros pronunciamientos C-197-2014 del 19 de junio de 2014 y OJ-025-2016 del 11 de marzo de 2016).

En ese contexto, la detracción de recursos de dicha reserva para destinarlos al financiamiento de un programa de subsidios sectoriales plantea serios cuestionamientos, tanto en términos de conveniencia financiera como de compatibilidad con su finalidad legal, en la medida en que podría debilitar la capacidad de respuesta del seguro ante eventuales contingencias agrícolas futuras.

Por ello, la conformidad jurídica de la disposición exige que cualquier afectación a la Reserva del Seguro Integral de Cosechas se encuentre debidamente justificada, respaldada por criterios técnicos suficientes y plenamente armonizada con el marco normativo que regula al Instituto Nacional de Seguros, a fin de evitar la desnaturalización del régimen asegurador y eventuales conflictos de legalidad.

Adicionalmente, resulta necesario que el legislador valore, en clave de coherencia financiera, eficiencia en el uso de recursos y adecuada técnica normativa, la articulación del FONARROZ con los mecanismos ya existentes en CONARROZ. En particular, consta que la Corporación creó en noviembre de 2023 un “Fondo de Auxilio para Productores Arroceros” como acción interna —al amparo del artículo 6, inciso v), de la Ley n.°8285— orientada a sostener la continuidad productiva ante situaciones de crisis del sector y que dicho esquema sustituyó la anterior “Reserva Importaciones”. Asimismo, los estados financieros institucionales al 30 de setiembre de 2025 registran ese Fondo de Auxilio como un pasivo por ₡238.025.866[10]. En ese contexto, resulta pertinente que el legislador examine si la finalidad de auxilio que se persigue con el presente proyecto requiere necesariamente la creación de un fondo legal autónomo, o si por el contrario, podría valorarse el aprovechamiento, adecuación o integración de los mecanismos ya existentes en CONARROZ, mediante reglas claras de coordinación y transición. Ello permitiría evitar duplicidades, superposición de beneficiarios y dispersión de instrumentos que persiguen finalidades materialmente convergentes.

A modo de cierre, cabe señalar que el proyecto de ley persigue una finalidad de indudable interés público, orientada a fortalecer la seguridad alimentaria mediante el apoyo al sector arrocero. No obstante, del análisis efectuado se desprenden diversas observaciones en relación con su adecuación al ordenamiento jurídico vigente, particularmente, en lo que respecta a los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en materia comercial y a los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad que rigen la actuación estatal.

En ese contexto, resulta indispensable que las medidas propuestas se encuentren debidamente alineadas con las obligaciones derivadas de instrumentos como el CAFTA-DR y la normativa de la OMC, así como sustentadas en estudios técnicos que acrediten su necesidad y eficacia. En iniciativas de esta naturaleza corresponde al proponente demostrar, con base en evidencia objetiva, la racionalidad del régimen que se pretende instaurar, máxime cuando puede incidir de forma relevante en la estructura del mercado arrocero, en la formación de precios al consumidor y en la sostenibilidad de los recursos públicos involucrados.

La ausencia de datos objetivos o de análisis técnicos suficientes sobre aspectos centrales del proyecto —como el monto de los subsidios, el impacto de los gravámenes y la suficiencia financiera del Fondo— constituye una debilidad que podría comprometer la viabilidad y legitimidad de la iniciativa. Tal exigencia ha sido reiterada por esta Procuraduría en pronunciamientos previos, en los que se ha enfatizado la necesidad de acreditar la razonabilidad de este tipo de medidas mediante evidencia técnica que permita evaluar de manera objetiva sus efectos económicos, financieros y sociales, así como garantizar la transparencia en el uso de los recursos públicos (véanse, los pronunciamientos PGR-OJ-024-2023, de 3 de marzo, así como PGR-OJ-112-2024 y PGR-OJ-113-2024, ambos de 30 de septiembre de 2024, entre otros).

En suma, del análisis efectuado se desprenden aspectos que podrían generar tensiones con el bloque de constitucionalidad y con el ordenamiento jurídico vigente, en particular en lo relativo a su compatibilidad con los compromisos internacionales en materia comercial, la razonabilidad y proporcionalidad de determinadas cargas y beneficios, así como la coherencia en el uso y destino de los fondos públicos, a la luz de los principios de eficiencia y correcta administración de los recursos públicos.

 

 VI.            CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración presenta serios problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa que se recomienda tomar en consideración. Particularmente, en lo relativo a su compatibilidad con los compromisos internacionales asumidos por el Estado costarricense en materia comercial, la razonabilidad y proporcionalidad de determinadas cargas y beneficios, así como la coherencia en el uso y destino de los fondos públicos, a la luz de los principios de eficiencia y correcta administración de los recursos públicos.

En todo caso, su aprobación o no forma parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

 

 

Dr. Alonso Arnesto Moya                                Lic. Alexander Campos Solano

                  Procurador                                                   Abogado de Procuraduría

 

 

AAM/ACS/mmn

Cód. 10166-2026

 

 

 

 

PGR-OJ-007-2026

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA. PROYECTO DE LEY PARA LA CREACIÓN DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD Y AUXILIO ARROCERO (FONARROZ). FONDO CON PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL. AYUDAS INTERNAS AL SECTOR ARROCERO. SEGURIDAD ALIMENTARIA. APERTURA COMERCIAL. CAFTA-DR. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC). GRAVÁMENES A LA IMPORTACIÓN Y A LA PRODUCCIÓN NACIONAL. TRIBUTOS PARAFISCALES. PRINCIPIO DE TRATO NACIONAL. PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD.

 

La Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa consultó nuestra opinión en relación con el texto sustitutivo aprobado del proyecto de ley denominado: “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD Y AUXILIO ARROCERO (FONARROZ)”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.211.

 

El Procurador Alonso Arnesto Moya y el Abogado de Procuraduría Alexander Campos Solano, mediante el pronunciamiento PGR-OJ-007-2026, del 07 de enero de 2026, determinaron que el referido proyecto de ley presenta serios problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa que se recomienda tomar en consideración, particularmente en lo relativo a su compatibilidad con los compromisos internacionales asumidos por el Estado costarricense en materia comercial, la razonabilidad y proporcionalidad de determinadas cargas y beneficios, así como la coherencia en el uso y destino de los fondos públicos, a la luz de los principios de eficiencia y correcta administración de los recursos públicos.

 

En todo caso, su aprobación o no forma parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.