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Dictamen : 004 - del 05/01/2026
5 de enero de 2026
PGR-C-04-2026
Señora
Margot Montero
Jiménez
Alcaldesa
Municipalidad
de Orotina
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta
al oficio MO-A-0279-23-2020-2024 del 8 de marzo de 2023, suscrito por el señor
Benjamín Rodríguez Vega, (en ese momento alcalde de la Municipalidad de
Orotina) por medio del cual solicita el criterio sobre el número de días que
corresponde por concepto de vacaciones anuales, al personal de las
municipalidades. Ante de ello, se piden
las disculpas por el tiempo transcurrido desde la solicitud presentada, lo cual
se debe al alto volumen de trabajo que esta Procuraduría mantiene, y al hecho
de que esta consulta fue previamente asignada a otro procurador, y
posteriormente, reasignada a mi persona.
I.
SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA
Y EL CRITERIO JURÍDICO APORTADO
Mediante
el oficio antes señalado, la Municipalidad de Orotina concretamente consulta lo
siguiente:
“Para determinar el número de días que, por concepto de vacaciones,
corresponde al personal de las municipalidades, prevalece el artículo 38 de la
Ley Marco de Empleo Público (n.° 10159) o el artículo
155 inciso e) del Código Municipal”.
A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica de la
Municipalidad de Orotina, emitido mediante oficio MO-A-AJ-0096-2022 del 8 de
marzo de 2023, suscrito por el señor Randall Alberto Marín Orozco, Coordinador
de la Asesoría Jurídica de dicha Municipalidad.
En él, se concluye lo siguiente:
“Al tenor de lo expuesto es dable concluir de nuestra parte que a raíz
del principio de especialidad y ante la ausencia de regulación expresa en a
(sic) nueva ley No. 10159, el régimen de vacaciones plasmado en el artículo 155
inciso e) del Código Municipal se mantiene vigente para su aplicación en la
Municipalidad de Orotina (…)”.
II.
SOBRE LOS REQUISITOS PARA
LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA
La función asesora de la Procuraduría General de la República está
sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 de
su Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de
1982.
A la luz de esas disposiciones normativas, se han desarrollado tres
requisitos mínimos de admisibilidad, a saber: a) que la consulta sea formulada
por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b)
que la consulta se acompañe con el criterio de la asesoría legal sobre el tema
específico cuestionado y c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos
en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni que se trate de un asunto
cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva
y prevalente. Sobre el tema puede verse, entre muchos otros, los dictámenes
C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-215-2018 del 4 de setiembre de 2018,
C-220-2019 del 8 de agosto de 2019, C-277-2020 del 10 de julio de 2020 y
C-191-2021 del 30 de junio de 2021.
En cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que
es razonable que la Ley n.° 6815 exija que las
consultas sean formuladas por los máximos jerarcas de las instituciones
públicas, pues es a ellos a quienes les corresponde valorar la necesidad y
conveniencia de requerir un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un
tema específico, en razón del carácter vinculante que nuestros pronunciamientos
tienen para la institución consultante, según el artículo 2 de la ley citada.
En esta ocasión, la consulta es formulada por quien en su momento fungía
como Alcalde de la Municipalidad, por lo que se tiene por cumplido el primero
de los requerimientos comentados.
En relación con el segundo requisito de admisibilidad, la norma es
diáfana en cuanto a que la solicitud planteada deber estar acompaña de un
criterio legal, el cual debe responder a los cuestionamientos que van a ser
planteados a esta Procuraduría. Por
ello, el criterio que debe remitirse junto a los cuestionamientos planteados,
no puede ser cualquier informe legal que se relacione con el tema consultado,
sino que debe ser emitido con la finalidad de servir de base para dilucidar las
dudas jurídicas de la Administración. Se ha considerado que ese requerimiento
es de suma importancia, ya que brinda insumos para analizar el cuestionamiento
planteado desde el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo
cual permite brindar la más adecuada asesoría, por parte de la Procuraduría, a
la Administración.
Sobre este requisito, tenemos que la consulta planteada fue acompañada
del criterio legal identificado con el número MO-A-AJ-0096-2022 del 8 de marzo
de 2023, suscrito por el señor Randall Alberto Marín Orozco, Coordinador de la
Asesoría Jurídica de dicha Municipalidad y en él se analiza desde la
perspectiva de la Administración consultante, el cuestionamiento presentado a
esta Procuraduría. Por ello, se concluye
que el segundo de los requisitos de admisibilidad dispuesto en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República también se cumplió.
Por último, sobre el tercero de los requisitos de admisibilidad que
refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a consultas que versen
sobre temas jurídicos relacionados con casos concretos, ni se pretenda la
revisión de la legalidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse
sobre ellos implicaría sustituir a la administración activa en la toma de
decisiones y ejercer una función de legalidad que no nos corresponde. El tema consultado es claramente general, por
lo que el último requisito de admisibilidad se cumple.
Por las razones indicadas, la consulta que nos plantea la Municipalidad
de Orotina resulta admisible, y a continuación, se analizará el tema sobre el
que versa la gestión formulada.
III.
SOBRE LA APLICACIÓN DE LA LEY
MARCO DE EMPLEO PÚBLICO Y EL TOPE DE LAS VACACIONES EN EL SECTOR PÚBLICO
Antes de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (de ahora en adelante LMEP), las vacaciones en el Sector Público,
estaban reguladas a través de normas legales, reglamentarias e incluso en
convenciones colectivas, y, de forma residual y supletoria, aplicaba el Código
de Trabajo.
Una de esas regulaciones ha sido justamente el artículo 155 del Código
Municipal, en el cual, en lo que nos interesa, indica:
“Artículo 155. - Los servidores municipales protegidos por esta ley
gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:
(…)
e) Disfrutarán de vacaciones anuales según el tiempo consecutivo
servido, en la siguiente forma:
i) Si hubieren trabajado de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta
semanas, gozarán de quince días hábiles de vacaciones.
ii) Si hubieren trabajado de
cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozarán de
veinte días hábiles de vacaciones.
iii) Si hubieren trabajado
durante diez años y cincuenta semanas o más, gozarán de treinta días hábiles de
vacaciones.
(…)”
Ahora bien, en la LMEP se regula el tema de las vacaciones de los
funcionarios de los entes y órganos cubiertos por el ámbito de aplicación de
esa Ley -con las excepciones establecidas en la propia normativa- de forma
distinta e incompatible con el Código Municipal. En el artículo 38, dicha Ley señala:
“ARTÍCULO 38- Tope de vacaciones. El período máximo anual de vacaciones
que podrán disfrutar las personas servidoras públicas, dentro del ámbito de
aplicación establecido en el artículo 2 de esta ley, será de veinte días hábiles
y no se podrán acumular más de dos períodos de vacaciones, sin perjuicio de
derechos adquiridos”.
Ese artículo, expresamente señala que ese tope de días máximos de
vacaciones por disfrutar, aplica para los servidores públicos que están dentro
del ámbito de aplicación del numeral 2 de esa misma Ley, el cual indica:
“ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas
servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de
Estado como patrono único:
a) Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus
órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin
perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución
Política.
b) El sector público descentralizado institucional conformado por: las
instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades
estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones
semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.
c) El sector público descentralizado territorial conformado por las
municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de
distrito y sus empresas”.
Contrario a lo que se señala en el criterio legal de la Municipalidad
consultante, de conformidad con los artículos 38 y 2 de la LMEP, es claro que
el tope de vacaciones señalado en la LMEP es una norma que por tratarse de una
disposición posterior de igual rango (ley) y expresa, aplica a las
municipalidades sobre lo dispuesto en el inciso e) del numeral 155 el Código
Municipal. Véase que, si bien la LMEP no
reguló íntegramente el tema del reconocimiento de vacaciones, sí se limitó a
establecer un tope, aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes
mencionados en el artículo segundo de dicha Ley.
Ahora bien, el criterio jurídico de la Asesoría Legal de la
Municipalidad consultante, indica que el Código Municipal es una norma especial
y que, por ello, su aplicación prevalece a lo que señala la LMEP. Esta Procuraduría disiente de ese
criterio.
En otras oportunidades esta Procuraduría ha indicado que no existe una
regla general que permita afirmar o descartar en todos los casos la prevalencia
de la LMEP sobre leyes anteriores que regulan temas de empleo público, pues esa
prevalencia dependerá, entre otros factores, del órgano o del ente al que van
dirigidas las leyes anteriores, y si en dicha LMEP existe alguna disposición
que otorgue un tratamiento particular a ese tipo de órganos y entes o a algunos
de sus funcionarios. (Dictámenes
PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, PGR-C-150-2024 del 22 de julio de
2024, PGR-C-074-2025 del 03 de abril de 2025, PGR-C-243-2025 del 17 de
diciembre de 2025, entre otros). Así,
por ejemplo, a pesar de la vocación de aplicación general y unificadora de la
LMEP para el sector público (artículo 1), en ella hay un tratamiento especial,
en algunos aspectos, a las relaciones de empleo de las personas servidoras
públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas,
que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa. Esas disposiciones especiales, que están contempladas
en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30;
31; 32; 33 y 34 de la LMEP. En los demás
casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el
sector público, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo
relativo a su ámbito de cobertura, incluido el artículo 38 de la LMEP. Es
decir, es ese caso, no podría aplicar el criterio de especialidad
referido.
Ante la incompatibilidad
de lo que indica la LMEP en cuanto al tope de vacaciones, con lo dispuesto en
el Código Municipal, es claro que, para las personas funcionarias de los
órganos y entes cubiertos por su ámbito de aplicación – con las excepciones
establecidas en la propia ley- se ha producido su derogatoria tácita en
relación con los temas incompatibles, de conformidad con el artículo 8 del
Código Civil, toda vez que la LMEP es posterior, de igual o superior
rango. En este caso, existe una
derogatoria tácita en relación con el reconocimiento de un número mayor de días
de vacaciones, superior a veinte. Ello implica que la normativa de base, es
decir, el inciso e) del artículo 155 del Código Municipal, continúa aplicándose
hasta el tope establecido en el artículo 38 de la LMEP.
En razón de lo anterior, los
funcionarios municipales que no habían alcanzado los 20 días de vacaciones a la
entrada en vigencia de la LMEP o que ingresaron con posterioridad a ese
momento, adquieren de forma escalonada el número de días de vacaciones a
disfrutar según los años de servicio, de conformidad con el inciso e) del
artículo 155 del Código Municipal, pero con el tope de 20 días, tal como lo
indica el artículo 38 de la LMEP.
Ahora bien, no debemos dejar de lado que el mismo artículo 38 de la LMEP
señala que su aplicación es “sin perjuicio de derechos adquiridos”. En ese sentido, quienes hayan adquirido,
previo a la entrada en vigencia de la LMEP, el derecho a disfrutar un número de
días superior al tope establecido en el artículo 38 citado, mantienen esa
cantidad de días de vacaciones por año laborado, para su disfrute. Así lo
señala expresamente el artículo Transitorio VIII de la misma LMEP:
“TRANSITORIO VIII- Las personas servidoras públicas que, previo a la
entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al
tope establecido en el artículo 38, conservarán tal condición pero esta no
podrá aumentarse”.
Sobre el punto, puede consultarse, entre otros, los dictámenes
PGR-C-226-2023 de 20 de noviembre de 2023 PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de
2024, PGR-C-096-2024 del 29 de mayo de 2024, y PGR-C-074-2025 del 03 de abril
de 2025.
Finalmente cabe advertir que debido a que contra la LMEP se han
presentado varias acciones de inconstitucionalidad que no han sido aún
resueltas (23-004885-0007-CO, 23-009109-0007-CO, y 23-022265-0007-CO), la vigencia del criterio vertido dependerá de lo que finalmente
resuelva la Sala Constitucional.
IV.
CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:
a)
El artículo 38 de la Ley
Marco de Empleo Público se aplica a las personas servidoras públicas de los
órganos y entes mencionados en el artículo segundo de esa misma Ley, entre los
que se encuentran las municipalidades
b)
No hay una norma en la Ley
Marco de Empleo Público que excluya de la aplicación del 38 de dicha Ley, a los
funcionarios municipales.
c)
El artículo 38 de la Ley
Marco de Empleo Público prevalece, en cuanto al tope de cantidad de días de
vacaciones, sobre lo dispuesto en el inciso e) del artículo 155 del Código
Municipal.
d) El inciso e) del artículo 155
sufrió una derogatoria tácita, por parte del artículo 38 de la Ley Marco de
Empleo Público, en relación con el reconocimiento de un número mayor a veinte
días de vacaciones, número que funge como tope máximo.
e)
Los funcionarios municipales que no habían alcanzado los 20
días de vacaciones a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público o
que ingresaron con posterioridad a ese momento, adquieren de forma escalonada
el número de días de vacaciones a disfrutar según los años de servicio, de
conformidad con el inciso e) del artículo 155 del Código Municipal, pero con el
tope de 20 días, tal como lo indica el artículo 38 de la LMEP.
f)
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 38 y el Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo
Público, quienes hayan adquirido, previo a la entrada en vigencia dicha
normativa, el derecho a un número de días superior al tope establecido en el
artículo 38 citado, mantienen, como derecho adquirido, ese número de días de
vacaciones a disfrutar por año laborado.
Cordialmente,
Irene Bolaños
Salas
Procuradora
Adjunta
IBS/pes
PGR-C-04-2026
PGR-C-04-2026
MUNICIPALIDAD DE OROTINA. LEY N.° 10.159,
LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO Y LEY N.° 7794, CÓDIGO MUNICIPAL. TEMAS
TRATADOS: APLICACIÓN DE LA LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO A FUNCIONARIOS
MUNICIPALES Y TOPE DE DÍAS DE VACACIONES.
Por oficio n.° MO-A-0279-23-2020-2024 del 8 de marzo de 2023, la alcaldía de la Municipalidad de Orotina
solicita nuestro criterio técnico jurídico vinculante sobre la siguiente
interrogante:
“Para determinar el
número de días que, por concepto de vacaciones, corresponde al personal de las
municipalidades, prevalece el artículo 38 de la Ley Marco de Empleo Público (n.° 10159) o el artículo 155 inciso e) del Código
Municipal”
Con la aprobación del Procurador
General de la República, mediante dictamen PGR-C-04-2026, de 5 de enero de 2026
suscrita por la Procuradora Adjunta Irene Bolaños Salas, de la Dirección de la
Función Pública, se concluye lo siguiente:
“Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:
a) El artículo 38 de la Ley Marco de Empleo
Público se aplica a las
personas servidoras públicas
de los órganos y entes mencionados en el artículo segundo
de esa misma Ley, entre los
que se encuentran las municipalidades.
b) No hay
una norma en la Ley Marco
de Empleo Público que excluya de la aplicación del 38
de dicha Ley, a los funcionarios
municipales.
c) El artículo 38 de la Ley Marco de Empleo
Público prevalece, en cuanto al tope de cantidad de días de vacaciones, sobre lo dispuesto en el inciso
e) del artículo 155 del Código Municipal.
d) El inciso e) del artículo 155 sufrió una derogatoria tácita, por parte del artículo 38 de la Ley Marco de Empleo
Público, en relación con el reconocimiento de un número mayor
a veinte días de vacaciones,
número que funge como tope máximo.
e) Los funcionarios municipales que no habían alcanzado los 20 días de vacaciones a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo
Público o que ingresaron
con posterioridad a ese momento,
adquieren de forma escalonada
el número de días de vacaciones a disfrutar según los años de servicio, de conformidad con el inciso e) del artículo 155 del Código Municipal, pero
con el tope de 20 días, tal
como lo indica el artículo 38 de la LMEP.
f) De conformidad con lo dispuesto en el artículo
38 y el Transitorio VIII de
la Ley Marco de Empleo Público,
quienes hayan adquirido, previo a la entrada en vigencia dicha
normativa, el derecho a un número de días superior al tope establecido
en el artículo
38 citado, mantienen, como derecho adquirido, ese número de días de vacaciones a disfrutar por año laborado.”