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Dictamen : 001 - del 05/01/2026
05 de enero del 2026
PGR-C-001-2026
Señora
Laura Montero
Ramírez
Gerenta General
a.i.
Compañía Nacional de Fuerza
y Luz
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos
respuesta a su oficio 2001-1036-2025 del 18 de julio último, el cual está
relacionado con el dictamen PGR-C-175-2023 emitido por esta Procuraduría el 14
de setiembre de 2023.
Aunque la gestión no lo indica expresamente, entendemos que lo que nos
solicita es reconsiderar lo resuelto en el dictamen mencionado a la luz de
nuevos elementos de juicio reseñados en la solicitud.
I.- SOBRE LOS ALCANCES DEL DICTAMEN
PGR-C-175-2023 Y LOS ARGUMENTOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA SOLICITUD DE
RECONSIDERACIÓN
El dictamen
PGR-C-175-2023 fue emitido por esta Procuraduría a raíz de una solicitud de la
Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) para definir la forma en que debe
calcularse el auxilio de cesantía de los servidores de esa institución. La duda específica consistía en determinar si
para ese cálculo debía aplicarse el artículo 29 del Código de Trabajo vigente,
reformado por la Ley de Protección al Trabajador (LPT), n.°
7983 de 16 de febrero de 2000, el cual dispone que el cálculo de la cesantía
debe realizarse sobre la base de 20 días de salario por cada año trabajado; o
si era posible seguir aplicando la forma de cálculo establecida en los
artículos 99 y 100 de su Convención Colectiva, los cuales establecían que el
cálculo de la cesantía debía realizarse sobre la base de un mes de salario por
cada año trabajado.
El dictamen PGR-C-175-2023 citado indicó que las
convenciones colectivas están subordinadas a la ley, por lo que el cálculo de
la cesantía para los servidores de la CNFL debe realizarse de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 29 del Código de Trabajo. Sostuvo además que la reforma al artículo 29
del Código de Trabajo, introducida por el artículo 88 de la LPT, fue diseñada
para compensar la nueva obligación patronal (establecida en la propia LPT) de
realizar aportes al Fondo de Capitalización Laboral (FCL) y al Régimen
Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP), tesis que respaldó en
sentencias reiteradas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Adicionalmente, reafirmó que, debido a lo
resuelto por la Sala Constitucional sobre el tema, la indemnización por auxilio
de cesantía no puede superar el tope de 12 años.
En la gestión bajo análisis, la gerencia general de la CNFL
indica que, al revisar los
antecedentes relacionados con el tema, se detectó que no se habían tomado en
cuenta las interpretaciones previas de la Junta de Relaciones Laborales de la
CNFL sobre los artículos 99 y 100 de la Convención Colectiva. Agrega que, en el 2015, esa Junta había
acordado un esquema de cálculo mixto, según el cual, para los trabajadores que
no habían cumplido 20 años de labores antes de la entrada en vigencia de la Ley
de Protección al Trabajador se calcularía la cesantía relativa a los años
trabajados con anterioridad a dicha reforma con un mes por año de servicio, y
los años restantes con 20 días por año trabajado de conformidad con el artículo
29 del Código de Trabajo. Por lo tanto,
la CNFL solicita emitir un nuevo criterio técnico jurídico tomando en cuenta
esos acuerdos.
A la gestión se adjuntó el oficio
2201-0332-2025 del 17 de julio de 2025, por medio del cual la Asesoría Jurídica
Empresarial de la CNFL emitió su opinión sobre el punto. Originalmente, en el criterio que sirvió de
base para la consulta que finalizó con la emisión del dictamen PGR-C-175-2023
(oficio 2201-0179-2023 de 20 de junio de 2023) dicha Asesoría había sostenido
que “Para el pago del auxilio de cesantía de los artículos 99 y 100 de la
Convención Colectiva de 1995, a la CNFL le alcanza y aplica la reforma del
artículo 29 del Código de Trabajo (…) considerando así la creación del Fondo de
Capitalización Laboral, en aras de hacer un uso adecuado y responsable de los
fondos públicos”; sin embargo, en este nuevo criterio legal (oficio
2201-0332-2025) indicó que “… debe reconsiderarse el criterio dado por la
PGR, en el sentido de establecer de manera transitoria los efectos o el
dimensionamiento del criterio C-175-2023, en cuanto a respetar como situación
jurídica consolidada, los años de servicio cumplidos hasta el año 2021 para
efectos de reconocer 30 días por año laborado, y posterior a los años de
servicio, sea después del 2021, deberá imperar los 20 días por año laborado,
considerando ahora sí, la reforma que introduce el legislador mediante el
artículo 88 de la Ley 7983, que modificó el artículo 29 del Código de Trabajo
vigente.”
II.- RESPECTO A LOS REQUISITOS PARA
EL TRÁMITE DE RECONSIDERACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 6 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA
El artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos
por este órgano asesor. Según esa norma, la solicitud de reconsideración
aplica en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo
dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno lo exima de acatar lo
resuelto con carácter vinculante por esta Procuraduría. Esa dispensa de
acatamiento, según el artículo 6 mencionado, opera únicamente en casos
excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público y la
reconsideración −que como trámite previo es necesario solicitar−
debe interponerse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se
notificó el dictamen, a efecto de que sea conocida en asamblea de procuradores.
El texto completo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República es el siguiente:
“ARTÍCULO 6.- DISPENSA EN EL
ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:
En asuntos excepcionales, en los que
esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la
obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante
resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta".
Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las
relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la
resolución.
Como requisito previo, el órgano
consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los
ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por
la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la
reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá
acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere
el párrafo anterior.”
En este caso, la solicitud de reconsideración no fue planteada dentro de
los ocho días posteriores a la notificación del dictamen PGR-C-175-2023 citado,
ni se indican las circunstancias excepcionales que justificarían seguir el
trámite al que se refiere la norma transcrita.
Tampoco se hace referencia a las razones por las cuales lo dictaminado
por esta Procuraduría podría comprometer el interés público, ni a la intención
de solicitar al Consejo de Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen.
En situaciones similares a la que nos ocupa, esta Procuraduría ha
considerado improcedente seguir el trámite al que se refiere el artículo 6
transcrito, pues lo que prevé esa norma no es un recurso ordinario para rebatir
lo resuelto por este órgano asesor:
“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita
enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del
carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una
naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los
que se cita la seguridad pública o las relaciones exteriores. (…)
Lo anterior es muy importante. La
gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea
para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial
y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente,
requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano
Superior Consultivo.
Luego, debe señalarse que el instituto
de la dispensa –que libera a los órganos consultantes de la vinculancia
de los dictámenes de la Procuraduría General– no constituye una instancia
de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.
Por el contrario, se impone advertir
que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un
contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés
público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto,
se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el
acatamiento de un dictamen.” (Dictamen C-042-2015 de 2 de marzo de 2015. El subrayado no es del original. En términos similares pueden consultarse los
dictámenes C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-055-2016 de 11 de marzo de
2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, PGR-C-049-2022 del 4 de marzo del 2022,
PGR-C-159-2022 del 3 de agosto del 2022, PGR-C-178-2022 del 23 de agosto del
2022, PGR-C-267-2022 del 7 de diciembre del 2022 y PGR-C-267-2023 del 15 de
diciembre del 2023).”
A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión
oficiosa conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley
Orgánica, procederemos a analizar nuevamente el tema que interesa a la CNFL,
con la finalidad de determinar si existen razones para cambiar el criterio
expuesto en el dictamen que se solicita reconsiderar.
III.- SOBRE LAS NORMATIVA APLICABLE
AL CÁLCULO DE LA CESANTÍA EN LA CNFL
Tal y
como quedó de manifiesto en el primer apartado de este dictamen, en la CNFL
existe la duda de si esa institución debe calcular la cesantía de sus
servidores con base en lo dispuesto en el artículo 29 vigente del Código de
Trabajo (20 días por cada año laborado) o si deben hacerlo con base en lo
dispuesto en los artículos 99 y 100 de su Convención Colectiva (un mes por año
laborado). Tanto la Asesoría Jurídica
Empresarial de la CNFL (oficio 2201-0179-2023
de 20 de junio de 2023) como esta Procuraduría (dictamen PGR-C-175-2023)
arribaron a la conclusión de que ese cálculo debe realizarse con base en lo
dispuesto en el artículo 29 del Código de Trabajo.
En la nueva gestión que se nos
plantea, se indica que existen dos acuerdos de la Junta de Relaciones Laborales
de la CNFL que, a juicio de la Asesoría
Jurídica Empresarial (oficio
2201-0332-2025) cambian la decisión que se debe adoptar sobre el tema y
justifican la reconsiderar el dictamen PGR-C-175-2023.
El primero de esos acuerdos fue el
que adoptó la Junta de Relaciones Laborales en su sesión n.°
1976 del 8 de junio del 2015. El texto
de dicho acuerdo, según la transcripción que consta en el oficio 2001-1036-2025 citado, es el siguiente:
“Acuerdo Firme: Luego de la discusión
de las posiciones de la Administración y la de los Representantes de los
Trabajadores, sobre la cancelación del pago del auxilio de cesantía conforme
la Ley 7983, se acordó que a partir de esta fecha para realizar el cálculo de
pago del auxilio de cesantía por parte de la CNFL, deberá realizarse conforme
con el artículo 99 de la Convención Colectiva de Trabajo de la CNFL se pagará
de la siguiente manera: Para aquellos trabajadores que a la entrada en vigencia
de la Ley de Protección al Trabajador ha acumulado 20 años de labores tendrán
derecho a recibir por concepto de cesantía un mes por cada año de servicio.
Para aquellos trabajadores que a la entrada en vigencia de la Ley de Protección
al Trabajador no habían acumulado los 20 años de labores, se cancelará un mes
por cada año de servicio por aquellos años laborados antes del 2001 y los
restantes se calcularán de conformidad con el artículo 29 del Código de
Trabajo. Para aquellos trabajadores que ingresaron a la Empresa después de la
entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, el cálculo de la
cesantía debe hacerse según el Artículo 29 del Código de Trabajo.” (El subrayado es del original).
El segundo de los acuerdos fue el
adoptado por la Junta de Relaciones Laborales de la CNFL en su sesión n.° 1979 del 30 de julio del 2015:
“Acuerdo Transitorio: Sometido a
votación la Junta de Relaciones Laborales acuerda en firme, que se aprueba
el cambio de la fecha de aplicación del nuevo porcentaje del pago sobre el
auxilio de cesantía, el cual se aplicará a partir del 01 de setiembre del 2015,
contemplando todas las condiciones explicitas en el acuerdo tomado el 08 de julio
del 2015 en la sesión No. 1976 de la Junta de Relaciones Laborales.” (El subrayado es del original).
A
juicio de esta Procuraduría, los acuerdos
recién transcritos no pueden tener la virtud de dejar sin efecto lo dispuesto
en el artículo 29 del Código de Trabajo, reformado por la LPT, el cual
establece que la cesantía debe calcularse a razón de “… 20 días por año
laborado o fracción superior a seis meses.”
Es importante
señalar que en materia de cesantía aplica la normativa que esté vigente en la fecha
en que se produce el hecho generador del derecho. Por ello, no es posible
reconocer, a título de derecho adquirido o situación jurídica consolidada, una
forma de cálculo contenida en una disposición convencional que fue afectada por
una ley posterior. Y aun cuando existan
interpretaciones en sentido contrario, lo que debe privar es lo dispuesto en la
ley. En este caso es evidente la improcedencia de admitir una situación jurídica consolidada a conservar
la forma de cálculo de la cesantía, pues esa situación jurídica consolidada se
hace derivar de la interpretación de una norma que perdió vigencia ‒en lo
que aquí interesa‒ desde la promulgación de la LPT.
En todo caso, la lógica de las
normas que rigen la materia impide admitir que la forma de cálculo de la
cesantía en la CNFL sea la que estaba prevista en los artículos 99 y 100 de su
Convención Colectiva. En ese sentido,
debe tenerse presente que el régimen de cesantía anterior a la LPT estaba
concebido como una expectativa de derecho para el trabajador. La obligación patronal de cubrir ese auxilio,
calculado a razón de un mes de salario por cada año de servicio, representaba
una previsión del 8.33% del salario del trabajador. Con la entrada en vigencia
de la LPT se transformó parte de esa expectativa en un derecho cierto para el
trabajador. Por lo tanto, el porcentaje
total del 8.33% se redistribuyó de la siguiente forma: un 5.33% para la
previsión de cesantía (que sigue rigiéndose por el artículo 29 del Código de
Trabajo, lo cual equivale aproximadamente a veinte días de salario por año); y
el 3.00% restante pasó a ser un derecho cierto, con el cual se financia tanto
el FCL como el ROP.
De esa forma, la suma del 5.33% (previsión patronal para
cesantía) y el 3.00% (derecho adquirido) constituye el 8.33% original (un mes
por cada año trabajado). Por lo tanto, si se admitiera la tesis de pagar la
cesantía en entidades como la CNFL a razón de un mes por año laborado (8.33%)
sin tomar en cuenta los aportes que ya se han acumulado en el FCL y en el ROP,
se estaría reconociendo indebidamente un 11.33% (un 3% más del 8.33% que
corresponde). Partiendo de lo anterior,
cancelar la cesantía con base en un mes de salario por año laborado (8.33% del
salario del trabajador) sin tomar en cuenta el porcentaje ya acumulado en el
FCL y en el ROPC resulta improcedente, salvo que se demuestre que los
servidores en cuestión no acumularon recursos en el FCL ni en el ROPC durante
el periodo de interés.
Finalmente, debemos indicar que la jurisprudencia de la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha respaldado la tesis expuesta,
lo cual puede confirmarse de la lectura de las sentencias 2814-2022 de las
10:35 horas del 7 de octubre de 2022, 2839-2022 de las 10:00 horas del 12 de
octubre de 2022 y 2842-2022 de las 10:15 horas del 12 de octubre de 2022, todas
ellas mencionadas en el dictamen PGR-C-175-2023.
En esas resoluciones, la Sala Segunda abordó el mismo
tema que aquí interesa: la correcta interpretación y cálculo del auxilio de
cesantía para los empleados de un ente público (la Municipalidad de San José)
cubiertos por una convención colectiva.
El punto de controversia consistió en determinar si el mes de salario
por cada año laborado (8.33%) previsto en una norma convencional debe ser
pagado íntegramente por el patrono al cese de la relación, sin descontar o
ponderar el 3.00% que la Municipalidad ha aportado mensualmente al FCL y al ROP
a partir de la entrada en vigencia de la LPT. La Sala resolvió, en las tres
sentencias mencionadas, que la obligación convencional de pagar un mes de
salario (8.33%) por cada año trabajado se cumple con la suma del 5.33% pagado
por el patrono al finalizar el vínculo y el 3.00% ya depositado en el FCL y en
el ROP.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- La solicitud de reconsideración que se nos plantea no cumple
los requisitos previstos el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, toda vez que no
fue planteada dentro de los ocho días posteriores a la notificación del
dictamen PGR-C-175-2023, ni se indican las circunstancias excepcionales que
justificarían seguir el trámite al que se refiere dicha norma. Tampoco se hace
referencia a las razones por las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría
podría comprometer el interés público, ni a la intención de solicitar al
Consejo de Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen.
2.- A pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión
oficiosa conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley
Orgánica, hemos procedido a analizar nuevamente el tema que interesa, con la
finalidad de determinar si existen razones para cambiar el criterio expuesto en
el dictamen que se solicita reconsiderar.
3.- Luego de realizar el análisis mencionado en el punto anterior, fue
posible confirmar que el cálculo de la cesantía de los funcionarios de la CNFL
cubiertos por su convención colectiva debe realizarse con base en las reglas
dispuestas en el artículo 29 del Código de Trabajo vigente, reformado por la
Ley de Protección al Trabajador, por lo que no existen razones para
reconsiderar el dictamen PGR-C-175-2023.
Cordialmente,
Julio César
Mesén Montoya
Procurador
JCMM/nmm
Cod.10220-2025
PGR-C-001-2026
RECONSIDERACIÓN.
INADMISIBILIDAD POR NO AJUSTARSE A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY
ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. PLAZO PARA INTERPONERLA.
NECESIDAD DE INDICAR CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES. NO SE INDICAN RAZONES QUE
PODRÍAN COMPROMETER EL INTERÉS PÚBLICO. NO SE INDICA INTENCIÓN DE PEDIR
DISPENSA ANTE CONSEJO DE GOBIERNO. REVISIÓN OFICIOSA. LEY DE PROTECCIÓN AL
TRABAJADOR. CÁLCULO DE CESANTÍA EN LA CNFL. CONVENCIÓN COLECTIVA.
La Gerenta
General de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz solicitó reconsiderar lo
resuelto en el dictamen PGR-C-175-2023 emitido por
esta Procuraduría el 14 de setiembre de 2023, a la luz de nuevos elementos de
juicio reseñados en la solicitud.
Esta
Procuraduría, mediante su dictamen PGR-C-001-2026 del 5 de enero de 2026,
suscrito por el procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes
conclusiones:
1.- La
solicitud de reconsideración que se nos plantea no cumple los requisitos
previstos el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, toda vez que no fue planteada
dentro de los ocho días posteriores a la notificación del dictamen
PGR-C-175-2023, ni se indican las circunstancias excepcionales que
justificarían seguir el trámite al que se refiere dicha norma. Tampoco se hace
referencia a las razones por las cuales lo dictaminado por esta Procuraduría
podría comprometer el interés público, ni a la intención de solicitar al
Consejo de Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen.
2.- A
pesar de lo anterior y con fundamento en la potestad de revisión oficiosa
conferida a esta Procuraduría en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica,
hemos procedido a analizar nuevamente el tema que interesa, con la finalidad de
determinar si existen razones para cambiar el criterio expuesto en el dictamen
que se solicita reconsiderar.
3.-
Luego de realizar el análisis mencionado en el punto anterior, fue posible
confirmar que el cálculo de la cesantía de los funcionarios de la CNFL
cubiertos por su convención colectiva debe realizarse con base en las reglas
dispuestas en el artículo 29 del Código de Trabajo vigente, reformado por la
Ley de Protección al Trabajador, por lo que no existen razones para
reconsiderar el dictamen PGR-C-175-2023.