15 de diciembre de 2025

PGR-C-241-2025

Señora

Eugenia María Zamora Chavarría

Magistrada Presidenta

Tribunal Supremo de Elecciones

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio n.°TSE-1735-2024 del 20 de agosto de 2024, en el que nos pone en conocimiento de lo acordado por el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a través del artículo quinto de la sesión ordinaria n.º86-2024, celebrada ese mismo 20 de agosto, en cuya virtud solicita el criterio técnico jurídico de este órgano superior consultivo respecto a la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados con motivo de la reforma efectuada por la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, (n.°10053 del 25 de octubre de 2021) a los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) –en adelante, LGAP–.

En concreto, se formulan las siguientes preguntas:

1.- ¿Es obligatorio grabar en audio y video, así como respaldar digitalmente, las sesiones ordinarias y extraordinarias de las comisiones institucionales internas, ya sean presenciales o virtuales, que se conformen dentro de una institución?

2.- En caso de que la respuesta a la consulta anterior sea afirmativa,

¿esta directriz se aplica únicamente a las comisiones institucionales que, por su naturaleza, preparan acuerdos para los órganos decisores de la institución, o también abarca a todas las comisiones conformadas dentro de la Administración?

A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), a la gestión anterior se adjuntó el criterio jurídico rendido mediante oficio n.°DL-362-2024 del 12 de agosto de 2024, del Departamento Legal del TSE, en el que luego de referirse a las generalidades de los órganos colegiados en la Administración Pública respecto a su conformación y funcionamiento, así como a la naturaleza jurídica de estos, alude a los principios constitucionales de publicidad y transparencia que la rigen, para enfocarse en la reforma hecha por la citada Ley n.°10053 a los artículos 50, 56 y 271 de la LGAP,

pero sin mencionar la más reciente modificación hecha por la Ley que Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los órganos colegiados de la Administración Pública (n.°10379 del 2 de octubre del 2023) a los mismos artículos 50 y 56. Después aborda el concepto y las funciones de las llamadas comisiones institucionales del TSE –noción que será examinada más adelante– para concluir que, aun cuando la mencionada reforma efectuada por la Ley n.°10053 no aclara si todas las comisiones de este tipo que se conformen en su seno deben cumplir con la exigencia de realizar las grabaciones en audio y video de sus sesiones o solo aquellas que por su naturaleza tengan un carácter preparatorio de los acuerdos que eventualmente dispongan los órganos decisores del TSE (caso del propio pleno del Tribunal o su Consejo de Directores),“estos órganos colegiados también deben ajustarse a lo establecido por la reforma a la Ley General de la Administración Pública que prescribe la obligatoriedad de implementar la modalidad de grabación de audio y video en las sesiones que realicen en el ejercicio de sus funciones, las cuales recaerían en los servidores designados como coordinadores o secretarios de estas comisiones, según su estructura”.

A.  LOS ALCANCES DE LO DISPUESTO EN LOS NUMERALES 50 Y 56 DE LA LGAP PARA LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Según se desprende de las preguntas planteadas, el interés de la honorable institución consultante consiste, básicamente, en determinar si la obligación de grabar en audio y video las sesiones de los órganos colegiados es extensible a todas las comisiones institucionales del TSE o solo a algunas de ellas (las que “preparan acuerdos para los órganos decisores de la institución”).

De ahí que tanto el oficio de consulta, como el criterio legal se centren en la modificación efectuada por la Ley n.°10053 a los artículos 50 y 56 de la LGAP, sin hacer mención siquiera a la reforma hecha por la citada Ley n.°10379, del año 2023, que les dio su redacción actual. Para mayor claridad transcribimos el texto vigente de ambos preceptos:

“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

a)        Grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes, las cuales constituirán una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando con ello la publicidad y el acceso ciudadano a todos estos registros.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)

b)        Comunicar las resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al presidente.

c)        Las demás que le asignen la ley c)(*) los reglamentos.

(*) (Nota de Sinalevi: Se transcribe el texto literal, tal y como fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta)

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)” (el subrayado es añadido).

“Artículo 56-

1)     Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.

2)     De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la forma y el resultado de la votación, y el contenido de los acuerdos.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N°10379 del 2 de octubre del 2023)

3)     Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

4)     Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar su voto disidente.

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)” (el subrayado es añadido).

Las disposiciones transcritas han sido ampliamente analizadas por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría; en particular, el origen de la reforma operada por la Ley n.°10053 a los artículos 50 y 56 de la LGAP, con la cual, los órganos colegiados de la Administración Pública se vieron obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022 –conforme al transitorio único de dicha modificación legal– a grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas. Con el cambio producido por la Ley n.°10379, la exigencia de la transcripción literal del acta quedó matizada al aclarar que esta se hará con apego a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

En ese sentido, en el dictamen PGR-C-229-2023, del 22 de noviembre del 2023, indicamos:

“I. SOBRE LA FORMA DE CONSIGNAR LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS Y EL LEVANTAMIENTO DE LAS ACTAS

Los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto se refieren a las sesiones de los órganos colegiados y el levantamiento de las actas de dichas sesiones, fueron reformados mediante el artículo 2 de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la Administración Pública, N.°10053 del 25 de octubre de 2021. Esta reforma entró a regir un año después de su aprobación por disposición del transitorio único de la Ley, sea el 11 de noviembre de 2022. Recientemente, dichos artículos fueron nuevamente reformados mediante el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N.°10379 del 2 de octubre del 2023.

El texto vigente de los artículos señalados dispone lo siguiente:

(…)

Sobre los alcances de dichos artículos, nos referimos por primera vez mediante el dictamen PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, reconociendo que, a partir del 11 de noviembre de 2022, los órganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en audio y video y, además, deben levantar un acta con la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas.

Cuando analizamos las actas legislativas de la reforma inicialmente operada mediante la Ley N.°10053, se observa que esta nació dentro de la  investigación  realizada  bajo  el  expediente  20949 denominada: “Investigación para analizar el problema de las finanzas públicas que generó un hueco fiscal de aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil millones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización legislativa.” (exposición de motivos a folio 2 del expediente legislativo 22.033)

Bajo el marco de esa investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio AL-DSDI-OFI-0064-2019 del 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría General de la República “Colaborar con la Asamblea Legislativa y la Procuraduría General de la República en la identificación de los vacíos normativos que están permitiendo la impunidad de los funcionarios que cometen actos lesivos a la Hacienda Pública.”

Precisamente a partir de dicho requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió el informe DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de recomendaciones de reformas legales, dentro de ellas, la necesidad de incorporar la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados, ya que se encontró que muchas veces la documentación sobre el contenido de las sesiones era sucinta y no reflejaba fielmente lo ocurrido. Para justificar la necesidad de reforma, el informe de la Contraloría indicó:

“La experiencia recabada en la referida investigación, nos permitió establecer la necesidad de que las sesiones de los órganos colegiados, sean grabadas en su literalidad, tanto en audio como en video. De la revisión de varias actas de órganos colegiados, se encontraron diversas formas de asentar el contenido de las sesiones, notándose que en varias, no se reproducía en forma literal y fiel, su contenido.

No se trata de la regulación de la publicidad de las sesiones, sino de fortalecer la transparencia y fidelidad en la reproducción de las mismas. Recomendamos la grabación íntegra de las reuniones de los órganos colegiados, respaldo que estaría a disposición de toda institución legitimada para acceder a su revisión, incluso cuando las sesiones fueran declaradas secretas mediando orden de juez”.

Partiendo de la necesidad expuesta, el órgano contralor había propuesto inicialmente en dicho informe, únicamente la reforma al artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública para que las sesiones se grabaran en audio y video y para imponer obligaciones de cumplimiento al secretario del órgano colegiado, lo cual quedó consignado en la exposición de motivos del proyecto de ley (folios 5 y 6 del expediente legislativo 22.033).

Incluso, en el dictamen afirmativo de mayoría, los diputados de la Comisión únicamente consignaron la necesidad de la grabación en audio y video para efectos de demostrar de manera fiel lo ocurrido en la sesión. No obstante lo anterior, la redacción finalmente aprobada incorporó una moción presentada durante el trámite legislativo que incluyó, además de la obligación de grabar con audio y video la sesión, la de levantar un acta con la “transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas” (folios 316 y 603 del expediente legislativo 22.033).

De la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al confeccionar el acta, a pesar de que parecía innecesaria pues ya se estaba estableciendo la obligación de grabar la totalidad de la sesión y, con ello, quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.

Nótese que incluso el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso de las comparecencias ante órganos directores de procedimientos administrativos, autoriza que cuando haya grabación se flexibilicen los requisitos para levantar el acta, tomando en cuenta que la grabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma operada sobre los artículos 50 y 56 de la Ley General para el funcionamiento de los órganos colegiados, exige la existencia de un acta literal en lo que respecta a las intervenciones de sus miembros.

Dado que no existió una discusión legislativa sobre los alcances del término “transcripción literal”, esta Procuraduría interpretó dicho concepto en el dictamen ya indicado PGR-C-207-2022 del 28 de     setiembre 2022, en el cual se dispuso lo siguiente de importancia para atender la presente consulta:

“Al respecto, debemos recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia administrativa que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y decisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad administrativa.

Tanto en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios de transparencia y publicidad.

El acta en consecuencia, constituye un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta busca asegurar la transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.

La importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta de lo acontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo ocurrido, eliminando hasta donde sea posible la discrecionalidad del secretario a la hora de confeccionarla. Precisamente por ello, la reforma legal operada impone la obligación de una transcripción literal.

El concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de manera razonable, pues estimamos que una aplicación rígida del término puede llevarnos a una paralización del órgano colegiado y a un fin no querido por el legislador, especialmente  cuando  nos  encontramos  frente  a  largas discusiones que incluyen tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores.

El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la forma que mejor satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar de manera lógica los conceptos, sin olvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado al órgano colegiado.

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Por lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase

“transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.

No debe dejarse de lado que el contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación parlamentaria sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que arrojó la necesidad de contar con mayores elementos probatorios en las discusiones de los órganos colegiados, según la recomendación hecha por la Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano asesor.

Precisamente por lo anterior, el legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera íntegra las sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin la posibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado, tomando en consideración que se cuenta con el respaldo de la grabación que consigna de manera fiel lo acontecido.

Así las cosas, aun cuando se pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario en el régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo acontecido, lo cierto es que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea legible y que su levantamiento no entorpezca el funcionamiento del órgano, especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por el legislador puede garantizarse con el audio y el video.

Por otro lado, aun cuando la reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General de la Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que los órganos colegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal. “ (El destacado no es del original)

Como se desprende de lo anterior, la obligación dispuesta por el legislador en cuanto a la transcripción literal del acta, no enerva la posibilidad  del  secretario  de  limpiar  el  texto  de tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores, ni tampoco, releva de la protección obligada de los derechos de terceros y de la información confidencial que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.

Esa interpretación, además, es acorde con la más reciente reforma, operada mediante la Ley N.° 10379 del 2 de octubre del 2023, que señala que la transcripción literal del acta debe hacerse de conformidad a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad” (la negrita y el subrayado son del texto original).

Ahora bien, esta exigencia de registrar en audio y video las sesiones y garantizar su respaldo digital derivada de los artículos 50.1 y 56.1 de la LGAP aplica a los órganos colegiados de la Administración Pública. Como se recordará, el “cuerpo colegiado es aquel que, constituido por multiplicidad de personas en condición de igualdad, salvo el sujeto que lo dirige, ejerce idéntica labor con el objetivo de generar una conducta especifica. Así, la voluntad de este se conforma a través de la participación y voto de sus miembros, los que, arribando a una decisión final deberán aprobarla por unanimidad o mayoría de los presentes, según sea el tema, plasmándola en el acuerdo respectivo. Sin que sea viable para sus integrantes desplegar individualmente conductas en nombre de este, al carecer del respectivo concierto de voluntades que los faculte” (ver el dictamen PGR-C-022-2024, del 12 de febrero de 2024).

En el pronunciamiento C-348-2009, del 18 de diciembre de 2009, precisamos que la particularidad de este tipo de órganos públicos “reside en que el titular del órgano es un grupo o conjunto de personas físicas, que actúan en plano de igualdad unos respecto de los otros. Así, el órgano colegiado se caracteriza porque es un órgano pluripersonal, su titular es un conjunto de personas físicas, llamadas a deliberar simultáneamente (de acuerdo con las normas de organización) a efecto de formar la voluntad del órgano”.

Según lo señalamos también en el dictamen PGR-C 074-2024, del 29 de abril de 2024

–reiterado en el pronunciamiento PGR-C-182-2025 del pasado 28 de agosto– la intención de la mencionada reforma a los artículos 50 y 56 de la LGAP era que se cubriera a la generalidad de los órganos colegiados de los que habla el capítulo III del título II de la LGAP, que es donde quedaron enmarcadas las normas legales reformadas. No comprende, por tanto, a órganos de distinta naturaleza a la administrativa (por ejemplo, de índole jurisdiccional o electoral) o que cuentan con regulación especial de rango legal.

Asimismo, indicamos que el régimen de los órganos colegiados está determinado por los principios de colegialidad, simultaneidad, participación y pluralismo, principios que llevan a la formación de la voluntad del colegio a través del mecanismo de la deliberación (dictamen C-348-2009, ya citado). De ahí, que hayamos descartado que la reforma operada incidiera sobre el funcionamiento de los órganos directores de los procedimientos administrativos (al respecto, ver también el pronunciamiento PGR-C-098-2023 del 10 de mayo de 2023).

A partir de lo expuesto, es preciso diferenciar, además, el órgano colegiado de las meras unidades administrativas –las que, por citar el caso del Derecho español, son definidas como elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas de la Administración Pública y comprenden puestos de trabajo o dotaciones del personal vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común, conforme al artículo 56.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público– que como tales, carecen de poder de decisión o de la capacidad para expresar la voluntad ad extra de la Administración a la que pertenecen.

Recordemos que, en Derecho Administrativo, la teoría del órgano en general consiste en explicar jurídicamente el fenómeno de imputación al ente público de la actividad y voluntad de las personas físicas que le sirven. De ahí que el concepto de órgano se suele reservar exclusivamente para “aquellas unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas; o lo que es lo mismo, las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran”1.

Siendo justo esa definición la que emplea en el Derecho comparado la citada Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, al considerar a los órganos administrativos como “unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (artículo 5.1, la negrita es añadida).

Si bien la LGAP no acoge de manera expresa esa solución técnica del órgano administrativo, se desprende de las reglas básicas que contiene para la constitución y funcionamiento del órgano colegiado, que estas aplican cuando un órgano pluripersonal emite actos o acuerdos con efectos jurídicos que deban ser imputados a la Administración a la que pertenece, por lo que resulta primordial el proceso de formación y manifestación de la voluntad a través de la concurrencia de modo colectivo de la pluralidad de personas físicas que fungen como titulares del órgano.

De ahí, la razón de ser de las formalidades de los artículos 50 y 56 de la LGAP para que queden debidamente documentadas las sesiones del órgano colegiado, mediante la grabación en audio y video de estas, con el consiguiente respaldo digital, y por si fuera poco, con el levantamiento de un acta en la que se haga una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas –con el matiz señalado de apegarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad– como mecanismos para transparentar las deliberaciones en su seno y facilitar el control de lo actuado, pero sobre todo, sentar las responsabilidades de quienes participaron con un voto concurrente en el supuesto de no haberlo salvado, según lo permite el artículo 57 de la LGAP.

Carece de sentido, por tanto, extender estas reglas de la colegialidad contenidas en la LGAP a unidades administrativas que, aunque pluripersonales, carecen de competencias normativas permanentes con efectos intersubjetivos, así como de poder de decisión o de expresar la voluntad de la Administración a la que pertenecen.

Bajo ese entendido, pasamos a examinar el supuesto consultado de las llamadas “comisiones institucionales internas” del TSE y si ellas, dada su naturaleza jurídica y funciones asignadas, deben cumplir también con las exigencias de los artículos 50 y 56 de la LGAP.

B.            ACERCA DE LAS COMISIONES INSTITUCIONALES INTERNAS DEL TSE

De entrada, es menester advertir que la Procuraduría tuvo oportunidad de referirse a la aplicación de los preceptos de interés a las sesiones del propio TSE en materia electoral, en el dictamen PGR-C-210-2024, del 20 de setiembre del 2024, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna de dicha institución; concluyendo en términos generales, que el alto Tribunal no está obligado a respaldar en audio y video sus sesiones en este ámbito, no solo porque el Código Electoral (Ley n.°8765, del 19 de agosto del 2009), prevalece frente a lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la LGAP, debido al carácter especial de la norma, pero, sobre todo, porque no actúa como órgano colegiado administrativo, sino dentro de su ámbito de autonomía constitucional como órgano electoral supremo.

En cambio, cuando el TSE sesiona como jerarca administrativo institucional u otros órganos colegiados a lo interno del Tribunal conocen temas estrictamente administrativos, sí debe aplicarse la regulación estudiada de la LGAP, pues no existe una norma especial que excluya su observancia como ocurre para la materia electoral y bajo esos supuestos sí actúan como colegios administrativos. Pese a su extensión, transcribimos en lo que interesa el aludido pronunciamiento:

        “III. EL TSE NO QUEDA SOMETIDO A LO DISPUESTO EN LOS NUMERALES 50 Y 56 DE LA LGAP EN MATERIA ELECTORAL

El señor auditor consultante plantea una serie de interrogantes generales sobre la privacidad y la confidencialidad de las sesiones que realiza el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) en materia electoral. Sin embargo, analizando su exposición, podríamos señalar que el tema se resume a determinar si lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, resulta o no aplicable a dicho órgano constitucional cuando resuelve temas relativos a la materia electoral. En otras palabras, si el Tribunal está obligado o no a grabar en audio y video sus sesiones y si debe levantar un acta literal de lo acontecido, cuando discuta esos temas.

Sobre  el  particular,  debemos  indicar  que  los  artículos  9  y  99

constitucionales reconocen al Tribunal Supremo de Elecciones, de manera exclusiva e independiente, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes.

Asimismo, del artículo 102 incisos 1) y 3), se desprende la competencia de dicho Tribunal para convocar a elecciones populares e interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.

Esta atribución constitucional reconocida al Tribunal Supremo de Elecciones, no puede ser sometida a ninguna otra autoridad o jurisdicción, según lo ha reconocido la Sala Constitucional en diversas oportunidades. Ejemplo de ello, es la sentencia 3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, en la cual indicó:

"... El sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida a dos órganos del Estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de la función jurisdiccional constitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo relativo a la organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio.

Esto equivale a decir que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así sea la constitucional, porque aún en la medida que violara normas o principios constitucionales, estará, como tribunal de su rango, declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo menos en cuanto no hay en nuestro ordenamiento remedio jurisdiccional contra esa eventual violación lo cual no significa, valga decirlo, que el Supremo de Elecciones sea un Tribunal Constitucional, en el sentido de Tribunal Constitucional, porque su misión, naturaleza y atribuciones no son de esa índole; ni significa, desde luego, que no pueda, como cualquier otro órgano del Estado, inclusive la Sala Constitucional, violar de hecho la Constitución Política, sino que, aunque la violara, no existe ninguna instancia superior que pueda fiscalizar su conducta en este ámbito "(Ver

en sentido similar las sentencias números 2001-2603 de las quince horas

treinta y siete minutos del tres de abril, 2001-2787 de las doce horas cuatro minutos del cinco de abril, 2001-3173 de las nueve horas cincuenta y un minutos del veinticinco de abril, 2001-3992 de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del quince de mayo y 2001-4161 de las quince horas treinta y siete minutos del veintidós de mayo, todas de este año). (El destacado no es del original)

El TSE tiene entonces la condición de organismo electoral supremo, con una importante garantía de autonomía de la función electoral y, por ende, una salvaguarda de la independencia frente a otros poderes, incluyendo a la Asamblea Legislativa, la cual a partir de lo dispuesto en el numeral 121 inciso 1) constitucional tiene incluso vedada la interpretación de las leyes en materia electoral.

Es claro que el Constituyente tuvo especial cuidado en regular la competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones, en todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales y en todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral.

Precisamente por ello y con la intención de evitar las injerencias externas en las sesiones del TSE, el artículo 19 del Código Electoral dispone la privacidad de sus sesiones y de sus votaciones, al indicar:

“ARTÍCULO 19.- Sesiones privadas, excepciones

Las sesiones del Tribunal serán privadas, excepto cuando:

a)   Se verifiquen escrutinios a los cuales tienen derecho a asistir los partidos políticos previamente acreditados.

b)   Así lo soliciten los representantes de los partidos políticos, los fiscales acreditados por los partidos políticos o las personas interesadas y así lo acuerde el Tribunal.

c)    Se realicen audiencias orales en el ejercicio de la actividad jurisdiccional.

d)   Así lo disponga el propio Tribunal.

Las votaciones siempre serán en privado.”

Como se observa, la regla general es que las sesiones que realiza el Tribunal en materia electoral sean privadas, salvo las excepciones que autoriza la misma norma. De igual forma, todas sus votaciones en materia electoral deberán realizarse en privado.

Nótese, además, que dicha norma no hace distinción entre la materia jurisdiccional electoral y el resto de los temas electorales que resuelve el TSE, por lo que aplica en cualquier caso.

Ahora bien, la privacidad de las sesiones del Tribunal se traduce únicamente en la imposibilidad de asistencia del público (salvo los casos permitidos). En otras palabras, la norma no se refiere al soporte en que deben consignarse dichas sesiones o la forma en que debe levantarse el acta con posterioridad, lo cual más bien está regulado en los artículos 22 y 23 del Código Electoral. Dichos artículos señalan:

“ARTÍCULO 22.- Registro y aprobación de actas

El Tribunal llevará un registro de actas de sus sesiones; en estas se asentarán únicamente los acuerdos que se adopten, salvo que alguno o alguna de sus integrantes solicite que se consigne algún hecho o circunstancia en particular. Las actas estarán a disposición del público, una vez que hayan sido aprobadas en firme.

El acta de cada sesión será aprobada en la sesión ordinaria inmediata siguiente. Antes de su aprobación, los magistrados podrán solicitarle al presidente su lectura integral; este requisito no es obligatorio para su aprobación.

ARTÍCULO 23.- Firmeza de las resoluciones o actuaciones del Tribunal

Las resoluciones del Tribunal quedarán firmes al aprobarse el acta respectiva, salvo que se haya dispuesto otra cosa. Los magistrados asistentes a una sesión estarán obligados a firmar el acta respectiva; si por cualquier motivo no asisten a la sesión en que se aprueba y firma el acta, deberán hacerlo posteriormente.

Cualquier magistrado que intervenga en la aprobación del acta puede pedir revisión de lo acordado en la sesión inmediata anterior o solicitar modificaciones en la redacción de esta, antes de que sea aprobada. Si no fueran acogidas, dejará constancia de su oposición y firmará el acta.”

Como se observa, el Código Electoral es una norma de carácter especial en materia electoral, que rige las sesiones del TSE en ese ámbito y que exige únicamente que se asienten los acuerdos en las actas y que se pongan a disposición del público una vez que hayan sido aprobadas en firme, sin establecer la obligatoriedad de grabar en audio y video la sesión ni transcribirla literalmente. Esta norma, se encuentra vigente, por lo que resulta de plena aplicación en la actualidad, sin que haya sido discutida su validez en el ámbito constitucional.

Adicionalmente, debemos aclarar que no es que la materia electoral, por sí misma, sea de índole confidencial, sino que la normativa electoral no exige, como lo hacen los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, que se grabe la totalidad de las sesiones con audio y video y que se realice una transcripción literal en el acta, sino que basta consignar de manera sucinta los acuerdos que se adopten en el acta, la cual, una vez firme puede ser accedida por el público.

Adicionalmente, debemos insistir, tal como expusimos en el apartado anterior, que la reforma operada sobre dichos artículos de la Ley General, quedó limitada a cubrir la generalidad de los órganos colegiados de los que habla el capítulo III del título II de la Ley General de la Administración Pública, sea los órganos colegiados de la Administración Pública. No podría incluirse en esa categoría al Tribunal Supremo de Elecciones en lo que se refiere a su competencia constitucional electoral, pues tal como indicamos, existen normas especiales que deben prevalecer y, además, el Tribunal cuenta con la naturaleza de organismo electoral supremo, sin que pueda sufrir injerencias de ningún otro órgano u ente, ni siquiera de la Asamblea Legislativa.

Consecuentemente, la naturaleza de órgano constitucional supremo en materia electoral, excluye al Tribunal Supremo de Elecciones del ámbito de aplicación de lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en lo que se refiere a los temas electorales, pues tal como expusimos, dichos artículos fueron pensados para regular el funcionamiento de los órganos colegiados administrativos. Tampoco aplican dichas normas a otros organismos electorales que actúan en materia que no es típicamente administrativa.

Sin perjuicio de lo indicado, es evidente que las regulaciones especiales dispuestas en los numerales 19, 22 y 23 del Código Electoral están limitadas a las sesiones donde el TSE discute temas de naturaleza electoral, que es el ámbito de su autonomía constitucional. En otras palabras, dichos artículos no aplican cuando el Tribunal o sus órganos actúan como Administración activa en ejercicio de sus competencias estrictamente administrativas, tales como actos relacionados con el recurso humano, presupuesto, equipo, materiales, infraestructura, planificación, organización y coordinación de las actividades administrativas de la organización, reglas para organizar y uniformar los servicios administrativos, entre otros.

En el caso de las sesiones del Tribunal Supremo de Elecciones como jerarca administrativo institucional y de otros órganos colegiados a lo interno del Tribunal que conocen temas estrictamente administrativos, sí debe aplicarse lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, pues no existe una norma especial como ocurre para la materia electoral, ni se trata de un ámbito de autonomía constitucional.

En ese sentido, resultan de aplicación los artículos 1, 2.1 y 3.1 de la LGAP,

que disponen que “las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos”

y que “el derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.” En otras palabras, la función administrativa del Tribunal Supremo de Elecciones sí queda comprendida bajo las reglas de la LGAP, no sólo porque dicho Tribunal es un órgano del Estado, sino porque, además, esa norma regula de manera supletoria las relaciones administrativas cuando no exista una norma de carácter especial.

Es por lo anterior que las sesiones donde se discutan resoluciones y acuerdos de naturaleza administrativa son los que deben ser respaldados en audio y video y sobre los cuales debe levantarse un acta literal de lo acontecido” (la negrita y subrayado son del original).

Una primera clave que se desprende del precedente transcrito es que, en términos generales, cuando los órganos colegiados del TSE realicen excepcionalmente funciones administrativas, incluido el propio Tribunal en su rol de jerarca administrativo, dado que su labor sustantiva es la electoral –en los términos a como lo concibe el artículo 1.3.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo– sí quedarían sujetos a lo dispuesto por los artículos 50 y 56 de la LGAP.

Por el mismo orden de consideraciones, si las comisiones institucionales internas del TSE conocen de temas electorales y no administrativos, estarían relevados de observar las reglas previstas en los aludidos preceptos de la LGAP para consignar sus sesiones; claro está, en la medida que estas comisiones sean realmente órganos colegiados y no meras unidades administrativas.

Ahora bien, ni el Código Electoral, ni la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del Registro Civil (n.°3504 del 10 de mayo de 1965) contienen una regulación acerca de la conformación o las competencias de estas comisiones institucionales. Tampoco el Reglamento Autónomo Servicios del TSE del año 1996, que solo hace referencia a las Comisiones de Salud Ocupacional. Únicamente, el Reglamento del Consejo de Directores del año 2014, alude a ellas en su artículo 7, inciso f), cuando contempla como una de las funciones de dicho Consejo: “[l]as que corresponden a las hasta ahora existentes Comisiones institucionales de Presupuesto, Adjudicaciones y Construcciones y al Comité Ejecutivo del Plan Estratégico Institucional, cuya integración actual se extingue y sustituye por la del Consejo” (la negrita es añadida). También el artículo 11, cuando dispone que deben reformarse en lo conducente los decretos emitidos por el TSE relativos a estas comisiones institucionales.

El criterio legal aportado a través del referido oficio n.°DL-362-2024 es omiso en citar la normativa interna del TSE que regula a estas comisiones institucionales internas o mencionar ejemplos de las comisiones existentes, tan solo da esta caracterización de estas:

“estas se conciben como órganos colegiados de carácter permanente o temporal que tienen un ámbito competencial limitado y un mandato definido que pueden ser asignados por el ordenamiento jurídico, o bien, por el propio órgano público, quien establece sus objetivos y funciones. Dentro de sus características principales se puede citar la de ejercer labores de recomendación lo que genera que las mismas no sean vinculantes, toda vez que sus acuerdos dependen de la ratificación definitiva de otros órganos colegiados de mayor jerarquía, los cuales si gozan del carácter decisor de sus acuerdos.

También están conformadas de manera general como estructuras preventivas cuyo objetivo es el de garantizar y ofrecer formas participativas de permanente diálogo y concertación en la construcción de soluciones efectivas en las distintas materias relativas al servicio y funcionamiento de la institución. Aunado a lo anterior, funcionan como órganos técnicos de asesoría que colaboran con la Administración en la competencia decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa, por medio de criterios o análisis que sirven como insumo en las decisiones y recomendaciones finales del jerarca máximo, como última instancia.

Además, tienen una responsabilidad mancomunada junto con las unidades operativas a la cual están adscritas de observar sus fines y planes estratégicos, respetando al máximo las relaciones de competencias exclusivas de dichos órganos. No pueden invadir en modo alguno, las prerrogativas que la ley o el reglamento le atribuya a otros órganos de la Administración, ni sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones. Su conformación, es muy variada, ya que en algunos casos están integradas con funcionarios propietarios junto con sus respectivos suplentes y en otras ocasiones solamente con el funcionario o funcionaria designado reglamentariamente. De igual manera pueden estar conformadas administrativamente por un coordinador y su respectivo secretario de actas o bien solamente por el primero” (la negrita es añadida).

A pesar de que el criterio anterior describe a las comisiones institucionales internas como órganos colegiados que en algunos casos tienen un carácter permanente, lo cierto es, como se acaba de indicar, que no se ubicó la normativa interna del TSE que las regula o les confiere competencias de forma duradera. Tampoco el oficio n.°DL-362-2024 del Departamento Legal del TSE la menciona. Asimismo, se destaca que constituyen una suerte de grupos de trabajo que carecen de poder decisión o de capacidad para expresar la voluntad del órgano al que se integran, cuya función principal es asesorar o brindar criterios técnicos que sirven de insumo a los órganos (sea unipersonales o colegiados) que sí cuentan con la competencia para adoptar o acordar el acto o resolución final.

Bajo esa inteligencia, debemos reafirmar que las disposiciones de la LGAP para la grabación en audio y video de las sesiones y su respaldo digital solo resultan aplicables a los órganos colegiados que realizan función administrativa y expresan la voluntad de la Administración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un criterio con efectos jurídicos intersubjetivos (caso de órganos colegiados de naturaleza consultiva que emiten informes o criterios que el ordenamiento les atribuye un carácter preceptivo a su actuación).

Por consiguiente, en la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten estos rasgos deberán ajustarse a lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la LGAP, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución, sin que en ningún caso puedan sustituir la fase de deliberación que le corresponde exclusivamente a estos en el supuesto de que tengan la condición de órganos colegiados. De hecho, esa alusión a la preparación de acuerdos parece referirse a labor que por costumbre administrativa llevan a cabo los órganos directores de un procedimiento administrativo de elaborar una recomendación o informe final, pero como también lo advertimos en el epígrafe anterior, a ellos no les resulta aplicable los preceptos estudiados de la LGAP para los órganos colegiados.

De lo contrario, es decir, si las comisiones institucionales internas no presentan las características indicadas, al estar como concebidas como una unidad administrativa pluripersonal sin funciones permanentes de un determinado órgano del TSE, las reglas de la colegialidad de la LGAP no les resultan aplicables y bastará el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.

Sin perjuicio de que las quieran observar voluntariamente como buena práctica administrativa, pero sin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole que ello puede suponer para el presupuesto de la institución.

C.            CONCLUSIÓN

De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República que:

1.  Las reglas generales de los artículos 50 y 56 de la LGAP únicamente resultan aplicables a los órganos colegiados que realizan función administrativa –no electoral– y expresan la voluntad de la Administración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un acto con efectos jurídicos intersubjetivos a falta de legislación especial.

2.  En la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten esos rasgos deberán ajustarse a esas disposiciones, grabando íntegramente en audio y video sus sesiones, mediante el debido respaldo digital, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución.

3.  De lo contrario, si como parece ser, estas comisiones institucionales están concebidas como meras unidades administrativas pluripersonales de un determinado órgano del TSE, no deben seguir las reglas de la colegialidad de la LGAP, bastando el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.

4.  Lo anterior sin perjuicio de que quieran observar facultativamente esas reglas como buena práctica administrativa, pero sin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole que ello puede suponer para el presupuesto de la institución.

Atentamente,

                                                                                                   Dr. Alonso Arnesto Moya

                                                                                                   Procurador

AAM/arf

COD. 8185-2024

PGR-C-241-2025

TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES (TSE). GRABACIÓN EN AUDIO Y VIDEO DE LAS SESIONES DE LAS COMISIONES INSTITUCIONALES INTERNAS DEL TSE. ÓRGANOS COLEGIADOS Y SU DIFERENCIA DE LAS MERAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS PLURIPERSONALES. TEORÍA DEL ÓRGANO. IMPUTACIÓN DE LA VOLUNTAD DEL ÓRGANO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LA QUE PERTENECE. ARTÍCULOS 50 Y 56 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (LGAP). 

La Magistrada Presidenta del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), señora Eugenia María Zamora Chavarría, puso en conocimiento de la Procuraduría General de la República el acuerdo en cuya virtud consulta respecto a la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados con motivo de la reforma efectuada por la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, (n.°10053) a los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). En concreto, se formulan las siguientes preguntas:

1.- ¿Es obligatorio grabar en audio y video, así como respaldar digitalmente, las sesiones ordinarias y extraordinarias de las comisiones institucionales internas, ya sean presenciales o virtuales, que se conformen dentro de una institución?

2.- En caso de que la respuesta a la consulta anterior sea afirmativa, ¿esta directriz se aplica únicamente a las comisiones institucionales que, por su naturaleza, preparan acuerdos para los órganos decisores de la institución, o también abarca a todas las comisiones conformadas dentro de la Administración?

El procurador Alonso Arnesto Moya procedió a dar respuesta mediante el dictamen PGR-C-241-2025, del 15 de diciembre de 2025, en los siguientes términos:

1.      Las reglas generales de los artículos 50 y 56 de la LGAP únicamente resultan aplicables a los órganos colegiados que realizan función administrativa –no electoral– y expresan la voluntad de la Administración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un acto con efectos jurídicos intersubjetivos a falta de legislación especial.

2.      En la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten esos rasgos deberán ajustarse a esas disposiciones, grabando íntegramente en audio y video sus sesiones, mediante el debido respaldo digital, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución.

3.      De lo contrario, si como parece ser, estas comisiones institucionales están concebidas como meras unidades administrativas pluripersonales de un determinado órgano del TSE, no deben seguir las reglas de la colegialidad de la LGAP, bastando el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias. 

4.      Lo anterior sin perjuicio de que quieran observar facultativamente esas reglas como buena práctica administrativa, pero sin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole que ello puede suponer para el presupuesto de la institución.