Opinión Jurídica : 125 - del 17/10/2019

17 de octubre del 2019

OJ-125-2019

Señoras

Silvia Jiménez Jiménez

Daniella Agüero Bermúdez, Jefe de Área

Área Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimadas señoras:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a sus oficios N° AL-CPAJ-OFI-0242-2018, de fecha 11 de octubre del 2018 y AL-CJ-20895-OFI-1365-2019, de fecha 2 de octubre del 2019, mediante los cuales se solicita el criterio de éste Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley denominado ”Autorización a la Municipalidad de Puntarenas para que traspase al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica un terreno de su propiedad, para que construya sus instalaciones de Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval ”, el que se tramita con el expediente legislativo N° 20.895, cuyo texto se publicó en La Gaceta 170; Alcance 163 del diecisiete de setiembre del 2018.

Es necesario aclarar que el criterio que se expondrá, es una mera opinión jurídica, lo que implica que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública.

En consecuencia, la opinión que se emite, responde a una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores y señoras diputados (as) en el Congreso de la República.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.-CUESTIONES PREVIAS

Mediante Opinión Jurídica OJ-263-2003, del 16 de diciembre del 2003, la Procuraduría resolvió lo siguiente:

“… El Artículo 7º de la Ley 4071, texto original, dispuso:

"Se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas el dominio sobre la zona marítimo-terrestre, de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, situada al Oeste de La Chacarita y al Norte del Estero de Puntarenas, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas; también se declara de dominio de la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas. El Instituto Geográfico Nacional levantará el mapa o plano respectivo.

La Ley Nº 4155 de 16 de julio de 1968, artículo 1º, interpretó esa norma en estos términos:

"…lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítima terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas"

En consecuencia, el Estero de Puntarenas, su cauce y sus aguas, continúan perteneciendo al Estado en los términos de los artículos 1, inciso 2 y 3, inciso 2) de la Ley de Aguas. Así lo reconoce correctamente el artículo 96, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley Nº 6043, y sólo compete al Municipio de esa localidad, administrar aquellos terrenos que se formen por accesión natural o artificial en su lindero sur, por medio del otorgamiento de concesiones:

"…Los terrenos que se formen por accesión natural o artificial en el litoral Sur del estero de Puntarenas son de dominio público y de propiedad del Estado, de conformidad con la Ley de Aguas Nº 176 de 27 de agosto de 1942. Su administración estará a cargo de la Municipalidad del cantón Central de Puntarenas, la cual podrá otorgar dichos terrenos en concesión a los propietarios de los terrenos colindantes. Los trámites a seguirse en estos casos serán los mismos establecidos en este reglamento para el otorgamiento de concesiones." (resaltado es nuestro)

Además, el artículo 77 de la Ley Nº 6043, permite también otorgar concesiones en la parte de mar para embarcaderos u otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas del Estero.

Sobre la autorización para el desarrollo de obras en estas áreas así como la cuestionable permisión de seguir rellenando el Estero de Puntarenas, dada la prohibición actual contenida en el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente, véase la Opinión Jurídica Nº OJ-122-2000 del 6 de noviembre del 2000.

En cuanto a la importancia, titularidad y administración actual de las áreas de manglar, entre ellas, las ubicadas al norte del Estero de Puntarenas, en esa misma Opinión Jurídica se apuntó:

"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2° de su Reglamento).

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohibe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar, aun taladas continúan siendo de dominio público.

Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares, puede consultarse el dictamen C-102-96."

Conforme a lo expuesto, la Municipalidad de Puntarenas carece de legitimación para traspasar los terrenos descritos en los planos antes citados, si los mismos fueron obtenidos por accesión natural o artificial sobre el Estero, pues bajo ese supuesto, pertenecen al Estado, y al Gobierno Local únicamente le estaría permitido darlos en concesión. (resaltado es nuestro)

La relevancia de la opinión transcrita, radica en que previo a analizar el proyecto de ley en mención, debe determinarse con certeza si el terreno objeto del presente proyecto, fue obtenido por accesión natural o artificial sobre el Estero, pues en ese supuesto, el propietario sería el Estado.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley en mención, se encuentra conformado por seis artículos. El artículo primero, autoriza a la Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas, para que “traslade una parte del dominio público” sobre un lote de su propiedad sin inscribir, al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Este último, según Ley N°8228, del 24 de abril del 2002, artículo primero, es “… un órgano de desconcentración máxima adscrito al Instituto Nacional de Seguros (INS), con domicilio en San José y competencia en todo el territorio nacional, para cumplir las funciones y las competencias que, en forma exclusiva, las leyes y los reglamentos le otorgan.”

Sobre este punto, es preciso indicar que técnica y jurídicamente, la autorización que se otorga en este artículo, es para donar y no para trasladar el dominio, como se hace en el caso de los órganos del Gobierno Central (Ministerios). La donación es un contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión, de acuerdo a los artículos 1404 y 1394 del Código Civil.

Para este caso particular, no es la misma persona jurídica la que va a seguir ostentando la propiedad, como en el caso particular del Estado y sus Ministerios, pues hay un efectivo traslado del dominio, de manera gratuita, es decir, una donación.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente, cambiar la redacción del artículo, para que se diga de manera expresa, que se autoriza a la Municipalidad de Puntarenas, a donar al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, un terreno parte de la finca de su propiedad sin inscribir, según Ley N°4155, todo de acuerdo al plano de catastro que se cita en el artículo siguiente.

Este artículo también debería mencionar de manera expresa, la desafectación del bien a donar, sin embargo, sobre éste punto nos referiremos adelante.

El artículo segundo, describe el lote a “trasladar”, el cual se encuentra situado según el proyecto de ley, en el distrito primero del Cantón Central de la provincia de Puntarenas, y se describe según el plano catastrado número P-1942539-2016, de la siguiente manera: linderos, norte: con el estero; al oeste: con el estero, al sur: con calle pública, al este: con la Municipalidad de Puntarenas. Tiene un área de cuatro mil metros cuadrados.

Sobre este aspecto, cabe señalar, que de acuerdo al plano catastrado citado, la descripción correcta del inmueble, sería la que de seguido se detalla: naturaleza para construir, ubicado en La Lonja, Distrito Cero Uno Puntarenas, Cantón Cero Uno Puntarenas, de la Provincia de Puntarenas, linda al norte con Escollera en medio de Estero de Puntarenas, al sur con Avenida tres con sesenta y uno, sesenta y cinco metros, al este con COOPEINPESA en parte y R.L. e INCOPESCA R.L. en parte y al oeste con Escollera en medio de Estero de Puntarenas, mide cuatro mil (4000) metros cuadrados.

El artículo tercero, establece el fin público a que va estar destinado el terreno a donar; “se destinará exclusivamente para que construya sus instalaciones (Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval), para la prestación de sus servicios en Puntarenas”.

El numeral que antecede, refuerza el tema de la desafectación del bien a donar mediante la presente ley, pues, aunque siempre va a estar destinado al uso o servicio público, el destino específico va a cambiar.

El artículo cuatro establece una limitante a la donación, disponiendo que el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, no podrá traspasar, vender, arrendar ni gravar, de ninguna forma, dicho terreno.

El numeral quinto, otorga al donatario un plazo de diez años para que construya la obra de la Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval, caso contrario, el dominio volverá a la Municipalidad de Puntarenas.

El artículo sexto autoriza a la Notaría del Estado, para que “actualice y corrija la naturaleza, la situación, medida, los linderos y cualquier error, diferencia u omisión relacionados con los datos del inmueble del cual se traspasa el dominio, así como cualquier otro dato registral o notarial que sea necesario para la debida inscripción del documento en el Registro”.

Con respecto a esto último, es preciso indicar que debería autorizarse a la Notaría del Estado, para otorgar la escritura de donación, lo cual engloba todos aquellos actos necesarios para dar correcta forma a la voluntad de las partes y otorgar seguridad jurídica.

III.- SOBRE EL FONDO

a) Autorización para disponer del bien

El proyecto de ley en cuestión, de aprobarse, facultaría a la Municipalidad de Puntarenas, a disponer del bien en los términos referidos.

Conviene analizar previamente entonces, la naturaleza del terreno sin inscribir, al que pertenece el lote que se va a donar. La Ley N°4071, del 22 de enero de 1968, interpretada auténticamente mediante Ley N°4155 del 16 de julio de 1968, dispuso lo siguiente:

“Artículo 7º.- Se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas el dominio sobre la zona marítimo-terrestre, de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, situada al Oeste de La Chacarita y al Norte del Estero de Puntarenas, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas; también se declara de dominio de la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas. El Instituto Geográfico Nacional levantará el mapa o plano respectivo.

(NOTA: Este artículo fue interpretado auténticamente por el numeral 1º de la Ley Nº 4155 de 16 de julio de 1968, en el sentido de que "lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítima terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en el río de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas") (resaltado no es del original)

Aunado a lo anterior, según criterio solicitado por esta instancia al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, el lote a donar se encuentra ubicado en la franja adyacente al estero de Puntarenas, lugar donde se encuentran ubicadas instituciones públicas y privadas, así como distintas concesiones. Dicha postura se respalda con las fotografías extraídas de la plataforma Google Maps[i], las cuales acreditan que el lote a donar no se encuentra ubicado en la zona marítimo terrestre que comprende salado o manglar, sino en la zona declarada como urbana de la ciudad de Puntarenas.

Ahora bien, con respecto al procedimiento para desafectar el bien que aquí nos ocupa, la Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, como sigue:

“…Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de un bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, se indicó:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).

(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).

(…) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).

(…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

(…)

En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía…” Dictamen C-282-2010, del 24 de diciembre del 2010.

Asimismo, la Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que una desafectación implícita no es acorde con el Derecho de la Constitución, requiriendo “un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado” (votos números 0466-2000,3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007 y 2408-2007, entre otros).

De acuerdo a lo expuesto, la vía legal para autorizar la enajenación del bien en mención, es una norma de rango legal, que autorice la donación y concomitantemente, la desafectación del bien, el cual claro está, seguirá dentro del dominio público, afecto a un nuevo fin, que es la construcción de la Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval.

Finalmente, debe tomarse en cuenta que ya en reiteradas oportunidades, la Procuraduría ha manifestado que la autorización para donar es de carácter facultativo y no imperativo para la administración activa. Las leyes que autorizan a las instituciones públicas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad por sí mismas; se requiere por un lado la autorización del representante respectivo para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. (Ver entre otros OJ-095-2001)

Para el caso concreto, se requeriría con posterioridad a la aprobación de la ley especial, un acuerdo del Concejo Municipal autorizando tanto la donación del bien, así como a su representante para firmar la escritura de traspaso respectiva.

IV: CONCLUSION

El proyecto de ley ”Autorización a la Municipalidad de Puntarenas para que traspase al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica un terreno de su propiedad, para que construya sus instalaciones de Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval”, no presenta problemas de constitucionalidad; sin embargo, el que se apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a ese Poder de la República.

Atentamente,

Msc. Irina Delgado Saborío

Procuradora, Notaria del Estado

IDS/nav

[i] Servidor de aplicaciones de mapas en la web y ofrece fotografías por satélite del mundo.