Opinión Jurídica : 168 - del 23/10/2025

23 de octubre de 2025

PGR-OJ-168-2025

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPESEG-362-2024, mediante el cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría sobre el texto dictaminado del proyecto de ley n.° 24.191, denominado “MEJORA DE CAPACIDADES DEL ORGANISMO DE INVESTIGACIÓN JUDICIAL EN LA PREVENCIÓN Y COMBATE DEL CRIMEN”.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido ‒como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa‒ emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración pretende, a grandes rasgos, excluir al personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del Organismo de Investigación Judicial (OIJ) de las regulaciones laborales introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018).

Además, la propuesta faculta al Consejo Superior del Poder Judicial para que reconozca a dicho personal las compensaciones salariales derivadas tanto de la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, como de la figura de la dedicación exclusiva.

Asimismo, el proyecto pretende que se excluya al personal citado de la aplicación del Capítulo VIII de la Ley Marco de Empleo Público (n.° 10159 de 8 de marzo de 2022), relativo a la gestión de la compensación y de los topes establecidos en esa ley en relación con las vacaciones.

El texto dictaminado sobre el cual se nos confiere audiencia dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 1- Reforma a la ley N.° 9635 para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, para modificar el artículo 3 del título III que enmendó la ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, del 9 de octubre de 1957, y se lea de la siguiente manera el artículo 26 del capítulo III de la ley N.° 2166, adicionando un inciso 3:

Artículo 26- Aplicación

Las disposiciones del presente capítulo y de los siguientes se aplicarán a:

1. La administración central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

2. La administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.

3. No aplicará para el personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del Organismo de Investigación Judicial, salvo en lo referente al Capítulo VI de Evaluación del Desempeño, exceptuando la aplicación del artículo 50. Por tanto, la regulación remunerativa de este personal, para todos los efectos, se regirá tanto por las disposiciones administrativas adoptadas por la jerarquía del Poder Judicial, como por la legislación vigente, ambas en las condiciones existentes antes de la promulgación de la Ley N.° 9635. Sin embargo, esto no autoriza la creación de nuevos incentivos salariales ni el cambio en la naturaleza de aquellos reconocidos antes de la promulgación de las Leyes N.° 9635 y N.° 10159.

Esta exclusión no aplicará para los puestos del Organismo de Investigación Judicial incluidos en los grupos ocupacionales de apoyo administrativo, auxiliares y asistenciales.

ARTÍCULO 2- Reforma a la Ley N.° 7333, Ley Orgánica del Poder Judicial, para incluir en el artículo 81 un nuevo inciso 24 y correr la numeración del actual inciso 24 al 25. El nuevo inciso se leerá de la siguiente manera:

Artículo 81- Corresponde al Consejo Superior del Poder Judicial:

(...)

“24. El reconocimiento de los beneficios remunerativos al personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del Organismo de Investigación Judicial: por concepto de prohibición un 65% y por concepto de dedicación exclusiva se mantendrá en un porcentaje del 55% para puestos de licenciatura y superior y del 20% para quienes sean bachilleres universitarios o hayan aprobado el cuarto año de la respectiva carrera y ocupen un puesto en el que este pago proceda. El Consejo Superior no podrá aprobar pluses salariales distintos a los que existían antes de la promulgación de las Leyes N.° 9635 para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y N.° 10159, Ley Marco de Empleo Público.”

(...)

Artículo 3- Reforma a la ley N.° 10159, Ley Marco de Empleo Público, de 8 de marzo de 2022. Se adiciona un inciso d) al artículo 3 de la Ley N.° 10159, de 8 de marzo de 2022, Ley Marco de Empleo Público, para que se lea de la siguiente manera:

ARTÍCULO 3- Exclusiones

Se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley:

(...)

d) El personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del Organismo de Investigación Judicial en lo relativo al Capítulo VIII de esta Ley sobre gestión de la compensación y los topes de vacaciones establecidos en la misma, se regirá por lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley N.° 7333, de 5 de mayo de 1993, Reforma Integral a la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que respecta al disfrute del personal. Esta exclusión no aplicará para los puestos del Organismo de Investigación Judicial incluidos en los grupos ocupacionales de apoyo administrativo, auxiliares y asistenciales.

En cuanto a la compensación del personal, se seguirán las disposiciones administrativas adoptadas por la jerarquía del Poder Judicial. Sin embargo, esto no autoriza la creación de nuevos incentivos salariales ni el cambio en la naturaleza de aquellos reconocidos antes de la promulgación de las Leyes N.° 9635 y N.° 10159.

TRANSITORIO PRIMERO. El Poder Judicial reglamentará lo concerniente a la transición del salario global al salario compuesto para las personas que ingresaron a laborar en el Organismo de Investigación Judicial después de la entrada en vigor de la Ley N.° 10159. Estas personas pasarán del salario global al sistema de salario compuesto cuando el salario base, junto con sus componentes, alcance el nivel establecido según una escala transitoria que deberá ser definida por el Poder Judicial.

TRANSITORIO SEGUNDO. Las reformas incluidas en los artículos 1, 2 y 3 no podrán ser aplicadas de forma retroactiva y regirán a partir del 1 de enero del año siguiente de aprobada la presente ley.

Rige a partir de su publicación.”

De seguido expondremos nuestras observaciones sobre el proyecto de ley transcrito, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

De conformidad con lo expuesto en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende aplicar al personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del OIJ una parte de la normativa que estaba vigente antes de la aprobación tanto de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como de la Ley Marco de Empleo Público.

Sin entrar a evaluar la oportunidad y conveniencia de brindar un tratamiento diferenciado a los funcionarios aludidos, considera esta Procuraduría que la técnica legislativa utilizada en este asunto no es la correcta, pues “revivir” normas ya derogadas para aplicarlas a un sector específico del funcionariado público podría generar incertidumbre y confusión.

Recuérdese que el objetivo de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en materia de empleo público fue propiciar el ordenamiento del sistema remunerativo en el sector público. Esto se buscó mediante la asignación de la rectoría de empleo público al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), facultándolo para establecer políticas y lineamientos administrativos orientados a la unificación, simplificación y coherencia del empleo en el sector público. En lo relativo a las compensaciones, esa ley prohibió la creación, el incremento o el pago de remuneraciones por conceptos como "discrecionalidad y confidencialidad", bienios, quinquenios y otras remuneraciones por acumulación de años de servicio distintas de las anualidades. Además, dispuso que cualquier incentivo o compensación existente en términos porcentuales se convertiría en un monto nominal fijo a futuro, y que el incentivo por anualidad se otorgaría exclusivamente con base en una evaluación del desempeño que cumpliera con una calificación mínima. Asimismo, la ley estableció que la creación de nuevos incentivos o compensaciones salariales solo podría realizarse por medio de ley.

Por su parte, la Ley Marco de Empleo Público fue emitida con la finalidad de regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas. Esto con el objetivo de asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios públicos, así como cumplir con el imperativo constitucional de establecer un régimen de empleo público coherente, equitativo, transparente y moderno. En materia de remuneraciones, ordenó la aplicación del salario global en todo el sector público, preservando el salario compuesto ‒de manera temporal‒ únicamente para ciertos funcionarios que habían iniciado su relación de empleo antes de la vigencia de esa ley.

Partiendo de lo anterior, volver a poner en vigencia el salario compuesto de manera indefinida para cierto grupo de servidores, reviviendo las reglas que regían para algunos rubros salariales, no resulta acorde a una adecuada técnica legislativa.

En ese sentido, estimamos que, si la intención del legislador es brindar un tratamiento diferenciado al personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del OIJ, lo procedente sería crear un estatuto especial para esos servidores, que sea más beneficioso, pero que sea también congruente con los principios y las reglas generales que rigen actualmente el empleo público en nuestro país, como es el caso, por ejemplo, del salario global.

Si bien esta Procuraduría ha señalado que los regímenes salariales especiales existentes con anterioridad de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público fueron tácitamente derogados por esa ley (dictámenes PGR-C-150-2024 del 22 de julio de 2024 y PGR-C-211-2025 del 15 de octubre de 2025), ello no obsta para que el legislador, luego de un análisis profundo del tema, decida dar un tratamiento especial a ciertos funcionarios, siempre que existan particularidades que justifiquen ese trato diferenciado. En ese caso, la ley especial posterior privaría sobre la pretensión de generalidad que intentó propiciar en esa materia la Ley Marco de Empleo Público.

Debe advertirse que, independientemente de que se opte por hacer excepciones a la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y a la Ley Marco de Empleo Público, o que se decida crear un régimen especial a favor del personal técnico especializado, profesional, policial y jefaturas del OIJ, en ambos casos se produciría un agrietamiento de la uniformidad normativa que se pretendía implementar con la Ley Marco de Empleo Público. Sobre ese tema, en nuestra PGR-OJ-085-2025 del 27 de mayo último (en la que se analizó un proyecto de ley que pretendía excluir a la Caja Costarricense de Seguro Social de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público) indicamos lo siguiente:

“… es criterio de esta Procuraduría que el legislador está facultado para definir el ámbito de aplicación de la LMEP. Es a él a quien corresponde definir si mantiene a la CCSS dentro de su cobertura, o si la excluye. Sin embargo, al ejercer esa potestad, el legislador debe ponderar las razones que justificarían desaplicar una ley que en principio está concebida para regir las relaciones de empleo de todo el sector público, lo que incluye ―como ya indicamos― a las instituciones autónomas de primer grado (artículo 188 constitucional), a las de segundo grado (como lo son la CCSS de conformidad con el artículo 73 constitucional, así como las municipalidades, según el artículo 170 constitucional), e incluso a los entes autónomos de tercer grado (como lo son las instituciones de educación superior universitaria del Estado, es decir, la Universidad de Costa Rica, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional, y la Universidad Estatal a Distancia, según lo dispuesto en los artículos 84 y siguientes de la Constitución Política).

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, nada obsta para que el legislador reconfigure el ámbito de aplicación de la LMEP, pues “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006, en el PGR-C-150-2024 del 22 de julio del 2024 y en el PGR-OJ-082-2025 del 22 de mayo de 2025). A pesar de ello, si se pretende mantener la uniformidad y la congruencia en la regulación del empleo en todo el sector público, se recomienda ser particularmente cauto en esta materia, a efecto de no propiciar la disgregación normativa que se pretendió corregir con la aprobación de la LMEP.”

Cabe señalar, finalmente, que por tratarse de un proyecto de ley que podría tener incidencia en la organización y el funcionamiento del Poder Judicial, la iniciativa debe enviarse en consulta a la Corte Suprema de Justicia, según lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el legislador está facultado para definir el ámbito de aplicación tanto de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas como de la Ley Marco de Empleo Público, por lo que la aprobación del proyecto de ley consultado se encuentra dentro de su ámbito de discrecionalidad. Sin embargo, se sugiere analizar las observaciones formuladas.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc