Dictamen : 216 - del 27/10/2025

27 de octubre de 2025

PGR-C-216-2025

 

Señor

Christian Rucavado Leandro

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. PE-3176-2025 de 16 de octubre de 2025, ingresado en esa misma fecha y asignado a este despacho el 20 del mismo mes y año, por medio del cual requiere determinar en abstracto si la Administración Pública se encuentra jurídicamente facultada u obligada a otorgar permisos o licencias con goce de salario para el desarrollo de actividades propias de las juntas directivas de las siguientes organizaciones de personas empleadas; esto en ausencia de norma legal, reglamentaria o convencional expresa que así lo disponga:

 

1.      Asociaciones Solidaristas: ¿Corresponde a la Administración Pública conceder permisos con goce de salario a los miembros de juntas directivas de asociaciones solidaristas para el cumplimiento de sus funciones directivas, considerando el principio de legalidad en el uso de fondos públicos y la protección constitucional del solidarismo?

2.      Asociaciones de Empleados (ley No. 218): ¿Existe fundamento normativo que habilite u obligue a la Administración Pública a otorgar permisos con goce de salario a las personas integrantes de juntas directivas de asociaciones de personas empleadas para el desarrollo de sus actividades propias?

3.      Sindicatos con Menor Representación y/o Seccionales de Sindicatos Externos: ¿Debe la Administración Pública conceder permisos con goce de salario a las personas integrantes de juntas directivas de sindicatos con menor representación o de seccionales de sindicatos externos que no han participado en la negociación de una convención colectiva o que no acreditan representación legal en la institución, en un escenario donde sí existen tales permisos para el sindicato mayoritario en virtud de una convención colectiva?

Según se justifica en el citado oficio, con la consulta se busca dilucidar el alcance del principio de legalidad en la administración de fondos públicos, frente a la protección de la libertad de asociación y el riesgo de trato desigual o discriminatorio entre diferentes formas de organización social de las personas trabajadoras, en el contexto del otorgamiento de facilidades con impacto económico.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. ALEA-1004-2025, de fecha 1 de octubre de 2025, según el cual, si bien el Reglamento Autónomo de Servicios del INA no contiene ninguna regulación de  permisos con goce de salario para el desarrollo de actividades propias de las Juntas Directivas de ninguna asociación gremial, sean asociaciones solidaristas, asociaciones de empleados, sindicatos minoritarios o seccionales de sindicatos externos, y la Convención Colectiva de trabajo existente otorga licencias sindicales remuneradas solo a quienes ocupen cargos  directivos en el sindicato SITRAINA -arts. 59 y ss.-, con base en la sentencia No. 2022-007855 de la Sala Constitucional, se corre el riesgo de incurrir en una trato discriminatorio, contrario a los artículos 33 y 64 constitucionales, al negar dichos permisos a una asociación solidarista sin justificación objetiva.

 

            Por ello concluye que “(…) si bien actualmente el INA no está obligada a otorgar permisos con goce de salario para el desarrollo de actividades propias de las juntas directivas de asociaciones solidaristas, asociaciones de empleados, sindicatos con menor representación o seccionales de sindicatos externos que no acrediten representación legal, al no existir una regulación expresa que lo imponga, y por la necesidad de resguardar los fondos públicos, la Administración debe valorar en cada caso concreto la posibilidad de otorgar ciertas facilidades, siempre bajo criterios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad, a fin de evitar un trato arbitrariamente menos favorable hacia estas organizaciones frente a los beneficios que ya reciben otros colectivos.”

 

I.- Precisiones sobre el alcance de nuestro dictamen.

 

Debemos recordar que la función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General de la República (PGR), abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [1], siempre que no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815).

 

De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa, en especial a los órganos jerárquicos, sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la PGR establecer cuál es el Derecho aplicable, precisándolo, y en algunos casos, redefiniendo sus contornos, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas, para que luego la Administración pueda utilizar dicho criterio técnico jurídico vinculante como insumo para la toma de decisiones que le competen de forma exclusiva (Dictamen C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Sin que pueda entonces atribuirse a dichos actos consultivos un efecto jurídico propio, directo e inmediato, que solo alcanzarán indirectamente a través del acto administrativo que posteriormente se dicte con base en ellos (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véanse los dictámenes C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020).

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar y definitiva lectura del ordenamiento, ya que sus dictámenes son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra interpretación administrativa que se le opongan (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio de 2006. En igual sentido véanse los dictámenes Nos. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019, C-166-2021 de 11 de junio de 2021 y C-173-2021 de 21 de junio de 2021). Contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.).

Por consiguiente, debe quedar claro entonces, que la PGR entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si la referida posición de los órganos internos asesores está o no conforme al ordenamiento jurídico y mucho menos para determinar la manera específica en que la autoridad competente deberá ejercer sus competencias en la toma de decisiones concretas en este asunto, pues ello obviamente excedería no solo el objeto de esta consulta, sino el marco jurídico mismo de nuestras competencias.

Nos limitaremos a una interpretación vinculante del ordenamiento jurídico, basada especialmente en nuestra jurisprudencia administrativa y la constitucional existentes, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto y en esa dependencia administrativa.

Advertimos desde ya que, por razones meramente expositivas, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar relacionados con los temas concernidos, sin que debamos ceñirnos al orden y contenido específico de las preguntas formuladas.

 

II.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

Revisados nuestros archivos y registros documentales, nos encontramos con que,  de forma vinculante -arts. arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, nos hemos referido al tema ahora consultado, acerca de la posibilidad de que las Administraciones Públicas otorguen permisos -retribuidos o no- a funcionarios subordinados para atender asuntos sindicales, cooperativos, asociaciones solidaristas, como asambleas y reuniones en general, durante su jornada laboral.

 

Al respecto, en el dictamen C-421 de 2020, de 28 de octubre de 2020, indicamos:

 

“(…) en nuestro dictamen C-313-2018 de 14 de diciembre de 2018, admitimos implícitamente que en aquellos casos en los que no exista un regulación normativa concreta que autorice el otorgamiento de permisos con goce de salario a los miembros de Juntas Directivas de Asociaciones Solidaristas de servidores públicos, partiendo del criterio constitucional inveterado de que el ordenamiento jurídico reconoce en distintos instrumentos normativos la posibilidad de los servidores públicos de solicitar, y la potestad de la Administración Pública empleadora de otorgar permisos con o sin goce de salario por períodos determinados para la dedicación o realización de actividades que no podrían cumplirse sin gozar del permiso (entre otras muchas allí referidas, agregamos ahora la resolución No. 2008-15345 de las 15:29 hrs. del 10 de octubre de 2008), la administración podría autorizarlos de forma concertada, bajo criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, considerando además, que al darse dentro de las horas laborales, no deben alterar de manera grave la actividad administrativa o la prestación de servicios públicos por parte del Estado empleador. Y no se puede ignorar que la propia jurisprudencia constitucional vinculante ha desestimado que permisos similares –para actividades sindicales o cooperativismo- constituyan privilegios infundados o formas distractoras de fondos públicos, sino que se ajustan al diseño constitucional del Estado de fomentar el cooperativismo para el bienestar de los trabajadores (Entre otras muchas, la resolución No. 2019-9226 de las 16:20 hrs. del 22 de mayo de 2019, Sala Constitucional); esto con base en el artículo 64 constitucional que, como norma programática, dispone que el Estado costarricense fomentará la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de vida de los trabajadores, y procurará el desarrollo del solidarismo como instrumento de crecimiento económico y social de los trabajadores, tanto en el sector privado como en el sector público. Reconociendo además el derecho de patronos y trabajadores a organizarse libremente en asociaciones solidaristas, con el fin de obtener mejores condiciones de vida y desarrollo económico y social. Por lo que superando las obvias diferencias de configuración normativa de tales formas de organización, que provocaron que el legislador dictara una regulación independiente para cada una de ellas, desde un punto de vista estimatorio o valorativo, reconocemos una identidad sustancial suficientemente significativa para poder hacer extensivas aquellas consideraciones jurídicas referidas a los permisos remunerados para actividades sindicales o cooperativismo, a las asociaciones solidaristas constituidas en el Sector Público.” (Dictamen C-421 de 2020, op. cit.).

 

Y como bien se indica en el criterio legal aportado a la consulta, la jurisprudencia, también vinculante -art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC)-, de la Sala Constitucional, ha seguido igual derrotero jurídico conceptual, puntualmente sobre dicha materia.

 

Teniendo como antecedente la opinión consultiva No. 2020-9927 de las 14:59 hrs. del 09 de junio de 2010, emitida en atención a la consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio Legislativo sobre el proyecto de reforma del artículo 64 de la Constitución Política, y considerando especialmente la libertad de asociación y el principio de autonomía de la voluntad estipulados en los artículos 25 y 28 de la Carta Política, aun reconociendo la distinta naturaleza jurídica de las asociaciones solidaristas en relación con otras formas de organización social constitucionalmente reconocidas y desarrolladas a nivel legal (Ley de Asociaciones Solidaristas, No. 6970 de 7 de noviembre de 1984, artículos 339 y ss. del Código de Trabajo[2], Ley No. 2 de 23 de agosto de 1943, Ley de Asociaciones Cooperativas y de creación del INFOCOOP, No. 4179 de 22 de agosto de 1968), por criterio de mayoría, la Sala Constitucional determina que la intención del legislador nacional al equipararlas “lo que pretendió es que el Estado impulse su desarrollo brindándoles, en igualdad de condiciones, las herramientas necesarias para que puedan completar apropiadamente sus fines de superación social en nuestra sociedad democrática; y, cada una de ellas, desde su propia naturaleza.”  (Sentencia No. 2022-007855 de las 14:11 hrs. del 1 de abril de 2022. Criterio aludido en el Voto No. 2023-023240 de las 09:15 hrs. del 14 de setiembre de 2023). De ahí que censura constitucionalmente, por ejemplo, que una institución autónoma del Estado otorgue ventajas como el uso de correo electrónico institucional y el otorgamiento de permisos con goce de salario para sesionar en tiempo laboral a los miembros de Juntas Directivas de cooperativas y sindicatos, pero no así a favor de una asociación solidarista constituida por sus empleados.

 

            Al respecto, establece de forma vinculante:

 

“En criterio de la mayoría de este Tribunal, las normas del banco que regulan la autorización de permisos con goce de salario para la celebración de reuniones de junta directiva, tanto de cooperativas, asociaciones solidaristas y sindicatos, deben interpretarse de manera armónica con los principios constitucionales; y, no puede dejarse a la mera liberalidad del patrono. Este último, de ser necesario, por imperativo constitucional, debe reformular la normativa interna, a fin de equiparar tal facilidad, para que los tres modelos de organización social accedan a ella de manera equitativa. Lo anterior, evidentemente, vigilando que no se afecte la prestación del servicio y el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte de los trabajadores. En este caso, al no actuar de esa manera, se acredita la acusada discriminación en contra de la Asociación Solidarista de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica (ASEBANACIO), contrario a lo dispuesto en los artículos 25, 33 y 64, de la Constitución Política.” (Considerando III, Sentencia No. 2022-007855, op. cit.).

 

Y con base en ello, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo (Expediente No. 21-020574-0007-CO) y ordena a las autoridades jerárquicas administrativas competentes a adoptar las medidas necesarias para que, en un plazo determinado, se equipare el disfrute de los permisos con goce de salario para la celebración de reuniones de la Junta Directiva de la asociación solidarista recurrente.

 

Quedando entonces, más que clara la posibilidad de otorgar o concertar permisos o licencias, retribuidas o no, a representantes o directivos de asociaciones solidaristas o, eventualmente, a los trabajadores agremiados a aquellas en general para que asistan a reuniones en horario laboral, como una facultad patronal indiscutible y constitucionalmente avalada en nuestro medio.

 

Incluso, en nuestra jurisprudencia administrativa vinculante, hemos sostenido que la facultad patronal de las Administraciones públicas de otorgar permisos o licencias laborales para asistir a reuniones o sesiones de juntas directivas de distintas organizaciones sociales legalmente constituidas, es por demás extrapolable al caso de sindicatos minoritarios (Dictamen C-023-2018 de 30 de enero de 2018) y seccionales sindicales (Dictámenes C-023-2018, op. cit. y C-301-2018 de 03 de diciembre de 2018) existentes en distintos reductos administrativos; esto en franco respeto y garantía del principio de libertad sindical y el derecho de sindicación, y del principio de pluralidad o pluralismo sindical, derivados del Convenio núm. 87 de la OIT sobre Libertad sindical y la protección del Derecho de Sindicación, pues al igual que a los sindicatos mayoritarios, a las organizaciones minoritarias de trabajadores formalmente constituidas, debe dárseles también razonablemente aquellas prerrogativas o facilidades a sus dirigentes o representantes sindicales o, eventualmente, a los trabajadores en general para facilitar, promover o favorecer la actividad gremial (Dictamen C-077-2017 de 17 de abril de 2017).

 

            Según advertimos, el Comité de Libertad Sindical de la OIT insiste en que bien puede evocarse la noción de “organizaciones más representativas” para distinguir, según su grado de representación –número más elevado de afiliados- y concederles prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, como pretende hacerse en nuestro medio con las modificaciones legales introducidas por la denominada  Reforma  Procesal Laboral (Ley Nº 9343, arts. 696 y ss.), ello no debiera de tener otras consecuencias como privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses de sus miembros ni el derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previstos por el Convenio núm. 87 (Véase “La Libertad Sindical”, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Cuarta Edición[3], Oficina Internacional del Trabajo Ginebra; 1996, págs. 63 y ss.; “Libertad Sindicial y Negociación Colectiva” Oficina Internacional Trabajo Ginebra, 1994, pág. 72). (Dictamen C-077-2017, op. cit.).

 

Y la propia Sala Constitucional ha sido enfática en advertir que: “(…) La pluralidad sindical como componente de la libertad sindical permite la multiplicidad de asociaciones profesionales o sindicatos, y la consecuente libertad de los trabajadores para elegir si desean o no afiliarse, y a cuál de esas entidades hacerlo. Consecuentemente, las autoridades deberán reconocer dicha pluralidad como reflejo de la libertad de elección de los trabajadores, por lo que no puede aceptarse ninguna norma o acto que faculte o propicie un trato desigual entre diversas agrupaciones sindicales (…) la posibilidad de negociación colectiva exclusiva por parte del sindicato mayoritario, en este caso la ANEP, según la legislación nacional y el propio Convenio 87, no resulta contraria a la libertad sindical; empero, sí otras medidas que restrinjan y obstaculicen la libre e independiente labor de los sindicatos minoritarios” (Resolución Nº 2016013582 de las 10:20 hrs. del 23 de setiembre de 2016, Sala Constitucional, citado en el dictamen C-077-2017, op. cit.), como es el caso, por ejemplo, de las denominadas ventajas reservadas a los afiliados del sindicato mayoritario firmante de un convenio colectivo, como medida que restringe o obstaculiza la libre e independiente labor de los sindicatos minoritarios y coarta la posibilidad de defensa de sus afiliados (sentencia No. 2013-001722 de las 15:00 hrs. del 6 de febrero de 2013, Sala Constitucional).

 

Así en la práctica hemos sugerido que deben darse esfuerzos jurídicos razonables por tratar a todos los representantes y miembros de las organizaciones de trabajadores en cierto grado de equidad; máxime que el Convenio No. 151 de la OIT, denominado Convenio sobre las  relaciones de trabajo en la Administración Pública –aún no ratificado por el país[4]-, dispone sin distinción en el numeral 1 del artículo 6: "Deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas." (Dictamen C-023-2018, op. cit.).

 

De modo que la concesión de facilidades requeridas para el desarrollo de sus funciones gremiales, incluidos los permisos o licencias sindicales[5], debe garantizárseles también, pero de forma independiente, a estas organizaciones sindicales minoritarias, esto a fin de no impedir ilegítimamente su funcionamiento. Sin que exista realmente una obligación concreta exigible de conceder o hacer extensivas las licencias sindicales en los mismos términos consensuados convencionalmente con algún otro sindicato mayoritario -principio de autonomía colectiva de las partes suscriptoras del convenio colectivo- (Resolución No. 2017-011423 de las 09:15 hrs. del 21 de julio de 2017, Sala Constitucional, citado analizado por los dictámenes C-023-2018 y C-301-2018, op. cit.)[6]. En todo caso, la concesión de tales licencias deberá hacerse sujeta a criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, y por tanto, en caso de que se den dentro de horas laborales, no debería de alterar de manera grave las actividades o la prestación de servicios por parte del empleador.

 

Efectivamente, según hemos reiterado, los lineamientos que se deben tener en cuenta para el otorgamiento de los permisos sindicales en el sector público deben guardar un adecuado equilibrio entre el derecho de asociación sindical y el ejercicio de la función pública que protege y sirve a los intereses de la colectividad -interés público-, por lo que el permiso sindical debe ser concertado y razonado, de tal manera que la organización sindical disponga del tiempo necesario para la realización de la correspondiente actividad sindical, sin que se afecte la debida y eficaz prestación del servicio público por parte del empleador (Dictámenes C-135-2017 de 16 de junio de 2017, C-017-2018, C-023-2018 op. cit., y C-317-2019 de 04 de noviembre de 2019).

 

Lo mismo ocurre con las denominadas “seccionales sindicales” que pertenezcan a un sindicato distinto del sindicato de empresa, entendidas éstas dentro de la garantía de libertad y de la pluralidad sindical, como un órgano coexistente de otra agrupación gremial distinta a la organización social principal, mayoritaria o más representativa, que también representa a los trabajadores en la empresa, centro o lugar de trabajo en el que se constituya.

 

Según hemos afirmado, es claro que tanto los representantes de un sindicato mayoritario, como los de las seccionales, tienen derecho a las denominadas facilidades sindicales para facilitar, promover o favorecer la actividad gremial, incluidos los permisos o licencias sindicales, retribuidas o no, para asistir a las sesiones de dichos órganos, sin que su otorgamiento afecte el giro de la empresa. (Dictámenes C-023-2018 y C-301-2018, op. cit.). De modo que las Administraciones públicas están en el deber, a efectos de tutelar la libertad sindical, de conceder de forma independiente licencias – si así lo piden los representantes de la Seccional– para que sus representantes asistan a las sesiones de Junta Directiva y puedan realizar labores propias de dicha agrupación. Admitir lo contrario implicaría quebrantar la libertad sindical de los trabajadores, la cual conlleva, como se ha dicho, la posibilidad de crear una pluralidad de organizaciones de trabajadores para una misma actividad profesional o dentro de una misma empresa (Dictamen C-301-2018, op. cit.. En sentido similar, el dictamen C-023-2018[7], op. cit.).

 

En aquel dictamen C-301-2018, op. cit. se advierte también que no existe obligación concreta del patrono por la que se le pueda exigir hacer extensivas a las seccionales sindicales, en los mismos términos, las facilidades pactadas convencionalmente con el sindicato mayoritario; pues las seccionales deberán requerir formalmente dichas facilidades a la entidad patronal, la que podrá establecer una razonable relación de proporcionalidad, por ejemplo, entre el número de afiliados de la seccional y el número de días que eventualmente otorgue (Dictamen C-301-2018, op. cit. En sentido similar el dictamen C-023-2018, op. cit.), de tal manera que la organización sindical disponga del tiempo necesario para la realización de la correspondiente actividad sindical, sin que se afecte la debida y eficaz prestación del servicio público por parte del empleador.

 

Por último, en cuanto al resto de asociaciones o fundaciones, así como la reunión de dos o más de éstas (ligas, uniones o federaciones), estimamos que dependerá de sus objetivos y fines, y que éstos sean, por ejemplo, útiles para los intereses del Estado o llenen una utilidad social -de interés público o de utilidad pública- (labores de beneficencia, caridad o bien social), para considerar otorgarles o no, facilidades o ventajas económicas o materiales para el mejor cumplimiento de tales fines[8], como los permisos o licencias a sus miembros o directivos, para asistir a asambleas y reuniones de tales entidades privadas, y no entorpecer su funcionamiento o gestión.

 

Por consiguiente, será en última instancia la Administración activa, y no la PGR, la que discrecionalmente debe realizar una adecuada valoración de las circunstancias y una ponderación de intereses, con base en las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia -arts. 16, 17 y 160 de la LGAP- y del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, a fin de determinar cuál es la alternativa u opción más viable a la concreción y mejor satisfacción del interés público involucrado en cada caso particular -art. 113 Ibidem-, a fin de otorgar o no los permisos o licencias laborales, retribuidos o no, que formalmente se le soliciten por los representantes y agremiados de esas organizaciones asociativas.

 

No está de más advertir que, con base en lo dispuesto por los Convenios y Recomendaciones internacionales de la OIT, se ha considerado en nuestro medio que las Administraciones Públicas no pueden limitarse a negar el permiso para que se realicen tareas en representación de los trabajadores, cuando presuman una eventual afectación del servicio público. Según lo ha determinado la Sala Constitucional, deben tomarse las previsiones necesarias para que los representantes sindicales, por medio de las licencias sindicales, puedan ejercer efectivamente las actividades relacionadas sin obstaculización alguna. Así que en caso de considerar que con dichos permisos se podría eventualmente interferir en la correcta prestación del servicio público o afectar el funcionamiento institucional, deben tomarse las previsiones o medidas necesarias para realizar la sustitución o bien alternar el personal, para que el servicio público que brinda el servidor al que se concede la licencia, no se vea afectado ni obstaculizado por su ausencia. (Entre otras, las resoluciones Nºs 2002-01978 de las 12:03 horas del 22 de febrero de 2002, 2005-16581 de las 21:12 horas del 29 de noviembre de 2005, 2006-17440 de las 19:38 horas del 29 de noviembre de 2006, 2006-17439 de las 19:37 horas del 29 de noviembre de 2006, 2006-17438 de las 19:36 horas del 29 de noviembre de 2006, 2006-06730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006). Y en todo caso se ha insistido en que los permisos sindicales no pueden ser negados sin motivo justo (Resoluciones 2012014194 de las 09:05 hrs. del 12 de octubre de 2012 y 018265-2014). Además, toda negativa o limitación de aquel derecho por razones de servicio público, debe razonarse de forma amplia, particular y detallada; es decir, deben ser ampliamente motivados y justificados (Resolución No. 2017-001975 de las 09:30 hrs. del 10 de febrero de 2017, Sala Constitucional) (Dictamen C-023-2018, op. cit.. En sentido similar el dictamen C-135-2017, op. cit.).

 

Si bien estas consideraciones jurídicas están enfocadas concretamente en las licencias sindicales, bajo la premisa: “donde hay la misma razón debe haber la misma disposición o solución” (Ver Brenes Córdoba (Alberto) "Tratado de las Personas", p. 49, mencionado en dictamen C-496-2006 del 18 de diciembre de 2006 y reafirmado en los dictámenes C-198-2019 de 08 de julio de 2019 y C-155-2021 de 01 de junio de 2021), siendo en este caso el supuesto fáctico o jurídico sustancialmente análogo, no dudamos que sean, por integración normativa, aplicables analógicamente a los supuestos consultados.

 

III.- Consideraciones finales.

Tal y como se lo advertimos recientemente en el dictamen PGR-C-183-2025 de 1 de setiembre de 2025, conforme a nuestra doctrina administrativa, se recomienda que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las autoridades administrativas deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019, C-287-2019 del 4 de octubre de 2019, PGR-C-086-2023 de 27 de abril de 2023 y PGR-C-095-2023 de 9 de mayo de 2023).

 

Y siendo innegable en este caso, la existencia de una evidente línea homogénea y unívoca en nuestra jurisprudencia administrativa, creemos conveniente indicar que esa sola circunstancia debió determinar la necesidad de plantear esta nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos, en los que esa Administración activa puede extraer elementos de convicción relevantes y suficientes, para responder las interrogantes ahora formuladas.

 

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, con miras a asegurar el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a “toda” la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

 

No está de más reiterar que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[9] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014, C-114-2020 de 31 de marzo de 2020 y PGR-C-061-2025 de 21 de marzo de 2025).

Aspecto que no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), y por demás coincidente con la jurisprudencia constitucional, esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

 

·         Aun en ausencia de disposiciones normativas específicas, en franco reconocimiento y garantía del derecho de libre asociación -arts. 25 y 28 constitucionales-, la actividad de fomento que impone el ordinal 64 de la Carta Política, y los principios de libertad y pluralidad sindical, derivados del Convenio núm. 87 de la OIT sobre Libertad sindical y la protección del Derecho de Sindicación, entre otra normativa internacional aplicable, las Administraciones Públicas tienen el deber de reformular su normativa interna a fin de permitir que, de forma equitativa, razonable y proporcional, los dirigentes o representantes de distintos modelos de organización social o gremial de los trabajadores, como sindicatos mayoritarios, sindicatos minoritarios, seccionales sindicales, asociaciones solidaristas, cooperativas y otro tipo de asociaciones de las personas trabajadoras, y eventualmente, los trabajadores agremiados a ellas, tengan acceso a las denominadas facilidades sindicales o gremiales, incluidos en ellas los permisos o licencias con o sin goce de salario, para asistir a las sesiones o reuniones de dichos entes, incluso en horas laborales, sin que su otorgamiento afecte el giro de la entidad patronal.

 

·         Su otorgamiento dependerá de las condiciones especiales de cada centro de trabajo y deberán ser analizadas en cada caso particular por los representantes patronales que puedan concederlas; esto a fin de lograr un sano equilibrio que evite, por un lado, que pueda afectarse el servicio público que se presta, y por el otro, que se obstaculice indebidamente la acción sindical o gremial, sin que se deba otorgar –en principio- todo el tiempo que unilateralmente se requiera o considere conveniente, salvo que exista regulación normativa específica exigible al respecto.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GBH/sar

PGR-C-216-2025

 

PERMISOS PARA ACTIVIDADES DE COOPERATIVISMO, ASOCIACIONES SOLIDARISTAS, SINDICATOS MINORITARIOS Y SECCIONALES SINDICALES.

 

Por oficio No. PE-3176-2025 de 16 de octubre de 2025, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) requiere determinar en abstracto si la Administración Pública se encuentra jurídicamente facultada u obligada a otorgar permisos o licencias con goce de salario para el desarrollo de actividades propias de las juntas directivas de las siguientes organizaciones de personas empleadas; esto en ausencia de norma legal, reglamentaria o convencional expresa que así lo disponga:

 

1.      Asociaciones Solidaristas: ¿Corresponde a la Administración Pública conceder permisos con goce de salario a los miembros de juntas directivas de asociaciones solidaristas para el cumplimiento de sus funciones directivas, considerando el principio de legalidad en el uso de fondos públicos y la protección constitucional del solidarismo?

2.      Asociaciones de Empleados (ley No. 218): ¿Existe fundamento normativo que habilite u obligue a la Administración Pública a otorgar permisos con goce de salario a las personas integrantes de juntas directivas de asociaciones de personas empleadas para el desarrollo de sus actividades propias?

3.      Sindicatos con Menor Representación y/o Seccionales de Sindicatos Externos: ¿Debe la Administración Pública conceder permisos con goce de salario a las personas integrantes de juntas directivas de sindicatos con menor representación o de seccionales de sindicatos externos que no han participado en la negociación de una convención colectiva o que no acreditan representación legal en la institución, en un escenario donde sí existen tales permisos para el sindicato mayoritario en virtud de una convención colectiva?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-216-2025, de  27 de octubre de 2025, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), y por demás coincidente con la jurisprudencia constitucional, esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

 

·         Aun en ausencia de disposiciones normativas específicas, en franco reconocimiento y garantía del derecho de libre asociación -arts. 25 y 28 constitucionales-, la actividad de fomento que impone el ordinal 64 de la Carta Política, y los principios de libertad y pluralidad sindical, derivados del Convenio núm. 87 de la OIT sobre Libertad sindical y la protección del Derecho de Sindicación, entre otra normativa internacional aplicable, las Administraciones Públicas tienen el deber de reformular su normativa interna a fin de permitir que, de forma equitativa, razonable y proporcional, los dirigentes o representantes de distintos modelos de organización social o gremial de los trabajadores, como sindicatos mayoritarios, sindicatos minoritarios, seccionales sindicales, asociaciones solidaristas, cooperativas y otro tipo de asociaciones de las personas trabajadoras, y eventualmente, los trabajadores agremiados a ellas, tengan acceso a las denominadas facilidades sindicales o gremiales, incluidos en ellas los permisos o licencias con o sin goce de salario, para asistir a las sesiones o reuniones de dichos entes, incluso en horas laborales, sin que su otorgamiento afecte el giro de la entidad patronal.

 

·         Su otorgamiento dependerá de las condiciones especiales de cada centro de trabajo y deberán ser analizadas en cada caso particular por los representantes patronales que puedan concederlas; esto a fin de lograr un sano equilibrio que evite, por un lado, que pueda afectarse el servicio público que se presta, y por el otro, que se obstaculice indebidamente la acción sindical o gremial, sin que se deba otorgar –en principio- todo el tiempo que unilateralmente se requiera o considere conveniente, salvo que exista regulación normativa específica exigible al respecto.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.