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Opinión Jurídica : 174 - del 27/10/2025
27 de octubre de 2025
PGR-OJ-174-2025
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Área de Comisiones Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con
la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio
no. AL-CEE23168-00100-2025
de 8 de abril de 2025, por medio del cual se nos
comunica que la Comisión Especial de Energía acordó requerir nuestro criterio
sobre el proyecto de ley no. 24858, denominado “LEY
PARA EL APROVECHAMIENTO DE LA ENERGÍA GEOTÉRMICA DE BAJA Y MEDIA ENTALPÍA.”
I. CARÁCTER DE
ESTE PRONUNCIAMIENTO.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley
Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la
República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos,
la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública
cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no
así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el
ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la
Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea
Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las
importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley,
cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en
cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional,
no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del
ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es
vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un
insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no
se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
II. SOBRE
EL PROYECTO DE LEY.
Con
base en lo que se indica en la exposición de motivos, el objetivo del proyecto
de ley es habilitar y regular la exploración y explotación de los recursos
geotérmicos de mediana y baja entalpía por parte de particulares y otros entes
públicos, pues, conforme con lo señalado en la Ley que Declara de Interés
Público los Recursos Geotérmicos (Ley no. 5961 de 6 de diciembre de 1976), esas
actividades están a cargo, exclusivamente, del Instituto Costarricense de
Electricidad.
De
tal forma, la propuesta consiste en permitir el aprovechamiento de los recursos
geotérmicos de media y baja temperatura, que son los que se encuentran a menos
de 140º C, dado que temperaturas superiores a ese límite se consideran altas y
el aprovechamiento de los recursos geotérmicos que se encuentren en cualquier
rango superior a dicho margen se limitará, exclusivamente, para la generación
eléctrica a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad.
Se
sostiene que, al habilitarse legislativamente el aprovechamiento de la energía
geotérmica de baja a media temperatura, se presenta un abanico de opciones que
significarían una sustitución de energías no renovables, importante en la
demanda energética y que además puede dinamizar las actividades de sectores y
regiones económicas, mediante el uso directo de la misma.
Además,
se explica que la energía geotérmica de baja y media entalpía puede ser
utilizada para generación de electricidad para autoconsumo y, de manera
directa, para usos industriales, agrícolas, ganaderos y residenciales.
Luego,
se indica que “los impactos ambientales negativos significativos que genera la
actividad de aprovechamiento de los recursos geotérmicos son controlables y
mitigables, por lo que su desarrollo, desde el punto de vista de balance
ambiental, es altamente positivo
siempre que se apliquen las medidas
ambientales adecuadas.” Por eso, se afirma que “el uso de los recursos
geotérmicos contribuye notablemente en la descarbonización de la atmósfera y
representa un elemento estratégico en la lucha contra el cambio climático, es
por esto por lo que se define como fuente de energía renovable, firme y segura,
siempre y cuando se regule adecuadamente, en sus etapas de exploración, explotación,
garantizando la protección al recurso hídrico y a los mantos acuíferos.”
III.
CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SOBRE EL PROYECTO.
El Código de Minería, en su
artículo 1° señala que el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e
imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio
nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o
naturaleza de las sustancias que contengan.
Luego,
el artículo 4° de esa misma Ley dispone:
Artículo 4º.- Los yacimientos de carbón, gas
natural, petróleo o de cualquier sustancia hidrocarburada;
los minerales radioactivos, fuentes termales, fuentes de energía geotérmica
u oceanotérmica, fuentes de energía
hidroeléctrica; las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y
superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por
éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial
otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones
que establezca la Asamblea Legislativa.
Los recursos naturales existentes en el suelo, en
el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en
una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo
largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que
establece el inciso 14) (último párrafo) del artículo 121 de la
Constitución Política.
De
conformidad con lo anterior, y considerando lo dispuesto en los artículos 6° y
121 inciso 14) de la Constitución Política, habilitar
y regular la exploración y explotación de los recursos geotérmicos de mediana y
baja entalpía por parte de particulares y otros entes públicos, es una potestad
legislativa. Y, en consecuencia, corresponde a la Asamblea Legislativa
valorar la razonabilidad y proporcionalidad y los elementos técnicos y de
conveniencia y oportunidad de una medida como la propuesta.
De
tal forma, debe contarse con criterios técnicos que permitan llevar a cabo ese
examen de razonabilidad, conveniencia y oportunidad y que, además, coadyuven a
definir los parámetros para establecer qué se entiende por baja, media y alta
entalpía y cuáles son los usos posibles y permitidos para cada caso, así como
los demás conceptos y regulaciones técnicas que requiere la materia.
En el
artículo 1° de la iniciativa se establece que la ley tendría “como objeto
establecer las condiciones necesarias para la promoción e integración
eficiente, segura y sostenible de las actividades de exploración, explotación y
aprovechamiento de los recursos geotérmicos de baja y media entalpía, tanto
para uso directo como su uso en la generación de electricidad para autoconsumo,
en el territorio nacional.”
En
cuanto al alcance, el artículo 4° del proyecto establece que sus disposiciones
serán “aplicables a toda persona física o jurídica, privadas o públicas que
requiera o posea un permiso para la exploración o una concesión de explotación
de los recursos geotérmicos, mediante el régimen que regula la presente ley,
así también empresas eléctricas distribuidoras y demás participantes del SEN,
el MINAE y al operador del sistema.”
Con
base en lo anterior, el ámbito objetivo del proyecto es sumamente amplio, es
decir, se permitiría el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones
de explotación en todo el territorio nacional, sin ninguna limitación.
En
ese sentido, es necesario tener en cuenta que, según el artículo 13 de la Ley
Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996), 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995),
58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley
de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), el
patrimonio natural del Estado está compuesto por los
bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas
declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las
pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de
la Administración Pública; y por las áreas silvestres protegidas.
Conforme
con el artículo 18 de la Ley Forestal, en el patrimonio natural, solo se
permiten labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como
actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. C-134-2016 de 8 de junio de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo
de 2017, PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022, entre otros).
Con base en esas disposiciones normativas, la Sala
Constitucional ha considerado que:
“El régimen tutelar
contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los
terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho
alguno a su favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible;
no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su
invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el
aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden
autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.” (Voto no. 12716-2012 de las 16 horas 1 minuto
de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009
de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas
41 minutos de 4 de noviembre de 2011).
Aparte de esas actividades que
podrían permitirse a través de un permiso de uso, conforme con el artículo 39
de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas es posible
otorgar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales,
como los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de
instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la
construcción y la administración de senderos y administración de la visita.
La Sala Constitucional ha señalado
que “el régimen jurídico creado por los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal
tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma,
su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado
con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del
Ministerio de Ambiente y Energía.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54
minutos de 11 de setiembre de 2019).
Con base en la jurisprudencia de la
Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural del Estado tiene
una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una
eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación
cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de
junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).
En consecuencia, con base en los principios
constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y
proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier
modificación al régimen del patrimonio natural del Estado, que implique una
reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan
criterios técnicos que la respalden o justifiquen. (Véanse nuestras opiniones
jurídicas nos. OJ-072-2018 de 24 de julio de 2018, OJ-078-2021 de 12 de abril
de 2021, PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, PGR-OJ-137-2024 de 24 de
octubre de 2024).
En
cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala ha
entendido que ese principio:
“…se traduce en la necesidad de acreditar con
estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con
la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general
–legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación
a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico
a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan
y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los
términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración
Pública-. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de
2007).
En
sentido similar, interesa destacar que ese Tribunal ha considerado que “el principio de razonabilidad, en relación con
el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con
respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos
serios...” (Voto no. 7294 de las 16
horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998).
Íntimamente
ligado con este último, la Sala ha hecho referencia a la progresividad y no
regresión en materia ambiental:
“Principios
de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha
sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre
otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2
del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo
1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el
Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades
y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial
consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del
Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su
protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de
progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de
las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el
principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o
protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los
derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación
razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta
entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los
Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social
o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros
alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de
protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo
examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección
(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de
2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad
como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha
indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de
razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que
las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente
motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no
existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»
En síntesis, conforme a estos principios,
está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de
derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de
11 de setiembre de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas
quince minutos de 27 de octubre de 2021).
De
tal forma, si se pretendiera permitir la exploración y explotación de energía
geotérmica en el patrimonio natural del Estado, la legitimidad constitucional
de esa medida dependería de que existan criterios técnicos suficientes que
justifiquen la adopción de esa medida, y, además, plantearse la modificación
del artículo 18 de la Ley Forestal en ese sentido.
Pero, en todo caso, es necesario recordar que esa
modificación no podría implicar “la explotación comercial de un recurso natural
dentro de un parque nacional, pues no puede obviarse lo dispuesto en el
artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas
Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante Ley No. 3763 de
19 de octubre de 1966) en cuanto a que las riquezas existentes en los parques
nacionales no podrán explotarse con fines comerciales, lo cual fue señalado en
la Opinión Jurídica No. OJ-149-2014 sobre este mismo proyecto de ley y en la
No. OJ-078-2008 de 9 de setiembre de 2008 relativo al ya archivado proyecto de
Ley Reguladora de la Producción de Energía Geotérmica en los Parques Nacionales
(No. 16137).” (Opinión jurídica no. OJ-037-2018 de 24 de abril de 2018).
En
caso de que el proyecto no pretenda habilitar esas actividades en el patrimonio
natural del Estado y, en consecuencia, no se cuenta con los criterios técnicos
necesarios para plantear esa propuesta, en el texto debería especificarse que
del ámbito objetivo de aplicación de la ley quedan excluidos los bienes que
integran el patrimonio natural del Estado.
En el
mismo sentido, debe tomarse en cuenta que, según el artículo 6° de la
Constitución Política el Estado ejerce “una jurisdicción especial sobre los
mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir
de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad
todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el
subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios.”
El
párrafo segundo del artículo 4° del Código de Minería dispone que “Los recursos
naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares
adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas
a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser
explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) (último párrafo)
del artículo 121 de la Constitución Política.” Y, en similar sentido, el
artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo
de 1977) señala que:
“Artículo 5º.- Salvo
disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá
conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente
por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de
protección y salvamento, autorizadas por la respectiva municipalidad, que se
hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la navegación.”
Sobre
esas disposiciones, hemos sostenido que:
“Continuando con el artículo
1º en relación con el 46 del Proyecto nos parece inconveniente que se elimine
la participación de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de concesiones
mineras sobre el mar. Siempre ha sido histórico el control que se ha
reservado el Congreso sobre estas estratégicas áreas. Prueba de ello son
los artículos 5º de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de
marzo de 1977, y el artículo 4º, párrafo segundo, del Código de Minería que a
la letra dicen:
(…)
En el dictamen de la
Procuraduría General de la República No. C-128-91 de 24 de julio de 1991 se
analizaron los alcances de este párrafo:
«En suma, se arbitran dos
formas para que los particulares puedan aprovechar -y explorar- los minerales
marinos: "de acuerdo con la ley" o "mediante concesión especial
otorgada por motivo (sic) limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones
que establezca la Asamblea". En el primer supuesto, se estaría ante
concesiones o permisos administrativos, dados con apego a una ley general
previa, a emitir, sobre la materia, aunque aquellos provengan del Congreso si
la futura ley lo consiente. (...)
El otro medio -único viable en
la actualidad a falta de ley que discipline la exploración y explotación de
minerales marinos, tiene lugar cuando la Asamblea Legislativa otorga una
concesión (o permiso) especial, sin supeditarse a una ley preexistente, en
ejercicio de su potestad legislativa ordinaria ("concesión-ley"),
fijando las condiciones, estipulaciones y plazo.
Se pretende posibilitar un
debate público parlamentario en que se analice la conveniencia para el país de
la concesión o permisos a acordar y su contenido o clausulado, habida cuenta de
los motivos de ubicación y valor anotados» (el subrayado es nuestro).
Vistos las normas y
razonamientos transcritos, así como la importancia del bien a proteger, somos
del criterio que la Asamblea Legislativa debe seguir otorgando los contratos de
concesión mineros en áreas cubiertas por el mar.” (Opinión jurídica no.
OJ-047-1996 de 12 de julio de 1996).
También,
en otras oportunidades hemos mencionado la importancia de que las concesiones
para la instalación de infraestructura o el uso en general del espacio marino,
sean otorgadas por la Asamblea Legislativa:
“En todo caso, según se especifica en la exposición de motivos, el
acueducto requeriría la instalación de una tubería submarina, la cual sí requiere
la autorización de la Asamblea Legislativa que contempla el artículo 5° de la
Ley 6043 (en relación también con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de
la Constitución Política) para las obras que se realicen en las zonas cubiertas
permanentemente por el mar. Y, esa autorización no está siendo contemplada en
la redacción del artículo propuesto.
Sobre
el artículo 5° de la Ley 6043 hemos señalado que:
«La concesión de uso, por su
lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes o de
significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del
mar, el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la
Asamblea Legislativa para el respectivo otorgamiento de la concesión. Así lo
constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No.
6043 de 2 de marzo de 1977…
(…)
Es menester aclarar que el
ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a «las zonas cubiertas
permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales» hace alusión no sólo a
la zona del mar territorial, sino también a las denominadas “aguas interiores
del Estado”.» (Dictamen no. C-053-1999 de 16 de marzo de 1999).
«Se trata, así, de una
construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una
construcción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte
del litoral Pacífico.
No se discute que el bien
sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que, por
consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. La utilización de
los litorales está protegida por las condiciones especiales que se aplican a
los bienes demaniales.
(…)
Aplicando el artículo antes
transcrito a la construcción que se pretende, habría que concluir que si la
faja transportadora requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por
el mar, esa construcción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea
Legislativa.» (Dictamen no. C-228-2000 de 22 de setiembre de 2000)
(…)
Con base en lo anterior, dado
que el proyecto no solo implica el uso de la zona marítimo terrestre como tal,
sino que incluye la construcción de una tubería en el mar, es necesario que el
uso del espacio marino sea autorizado por la Asamblea Legislativa. (Opinión
jurídica no. PGR-OJ-024-2025 de 26 de febrero de 2024).
Con
base en lo anterior, es necesario que se precise que el proyecto no habilita la
exploración y explotación de los recursos geotérmicos en el espacio marino,
pues ese tipo de actividades deben ser autorizadas directamente por la Asamblea
Legislativa, conforme con la legislación actual. O, en su defecto, deberían
regularse detalladamente, las condiciones, requisitos y demás aspectos
necesarios para el otorgamiento de ese tipo de permisos y concesiones.
También,
debe valorarse si, por el tipo de actividad, es necesario establecer otro tipo
de limitaciones, como por ejemplo, la que contempla el artículo 8° del Código
de Minería en cuanto a que:
“Las concesiones otorgadas a particulares,
sobre exploración y explotación de recursos minerales en las zonas declaradas
reservas indígenas, deberán ser aprobadas por la Asamblea Legislativa. La ley
que apruebe tales concesiones deberá proteger los intereses y derechos de las
comunidades indígenas. No procederá el trámite legislativo cuando sea el Estado
el que realiza directamente la exploración o explotación."
En
relación con lo anterior, debe valorarse cuál es la justificación técnica para
que, en el artículo 21 no se exija el certificado de uso de suelo municipal
para el otorgamiento de las concesiones de explotación para generación
eléctrica para autoconsumo.
A partir de lo dispuesto en la Ley de Planificación
Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) sobre el reglamento de zonificación
de los planes reguladores, y, más concretamente, lo normado en los artículos 28
y 29, la Procuraduría ha indicado que el certificado de uso de suelo “es un acto jurídico concreto por
medio del cual la Municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un
determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la
municipalidad de que se trate ha dictado un plan regulador) o regional como es
el caso de la gran área metropolitana (GAM).” (Dictamen no. C-427-2007 de 30 de
noviembre de 2007).
Nótese que el artículo 28 de esa Ley señala:
“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios,
estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación
implantada.
En adelante, los propietarios
interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la
conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya
existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que
exprese tal circunstancia.”
De tal forma, debe valorarse
que, aunque la explotación sea para generación eléctrica para autoconsumo, la
explotación como tal es una actividad aparte a la ya desarrollada en el
inmueble para el cual se utilizaría la energía eléctrica generada, es decir, la
explotación implica un uso de suelo distinto, que debería ser valorado conforme
con la planificación del territorio que resulte aplicable.
En otro orden de ideas, pese a
que en el artículo 14 se establece que de previo a obtener un permiso de
exploración o una concesión de explotación, se requiere contar con la
viabilidad ambiental, cuando así corresponda, es recomendable que se incluya
una disposición similar en los artículos que establecen los requisitos
puntuales para cada solicitud y que se contemple como una de las causales de
rechazo de la solicitud (artículo 23) la inexistencia de la viabilidad
ambiental, cuando se requiera.
En el
artículo 15 se establece que “durante las diferentes etapas de aprovechamiento
de los recursos geotérmicos deberá analizarse la presencia de acuíferos de agua
dulce que puedan verse afectados.” En atención al principio preventivo, ese
análisis debería ser previo al aprovechamiento y no durante su ejecución.
Otro
aspecto que debe ser regulado con más detalle y rigurosidad es el atinente a la
reparación de los daños ambientales que puedan generarse con la exploración y
explotación. Deberían establecerse medidas concretas y específicas que
garanticen que el titular del permiso o concesión ejecuten las labores de
reparación que sean necesarias antes de que se apruebe el cierre de las
operaciones, y que obliguen al titular del terreno, en caso de que el
propietario sea un tercero, a permitir la ejecución de esas labores.
También,
resulta necesario regular la cesión o traspaso de los permisos y concesiones y
definir qué sucede en caso de muerte de su titular.
Por
último, en el artículo 54 del proyecto se plantea reformar el artículo 1° de la
Ley que Declara de Interés Público los Recursos
Geotérmicos con el fin de que la declaratoria de interés público allí dispuesta
se refiera a los recursos geotérmicos de alta entalpía y para que se indique
que las actividades
concernientes a la explotación de alta entalpía para generación eléctrica
estarán a cargo exclusivo del Instituto Costarricense de Electricidad, sin
necesidad de permisos o concesiones de dependencia alguna del Estado. Es decir,
se modificarían las potestades de ese Instituto en el aprovechamiento de los
recursos geotérmicos de baja y media entalpía. De tal modo, teniendo en cuenta
el interés público de las funciones que lleva a cabo ese ente en el suministro
de la energía eléctrica, debe valorarse la pertinencia de una disposición como
la planteada.
IV.
CONCLUSIÓN.
Si
bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24858, denominado
“LEY PARA EL APROVECHAMIENTO DE LA ENERGÍA GEOTÉRMICA DE BAJA Y MEDIA
ENTALPÍA”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las
observaciones expuestas.
De usted, atentamente,
Elizabeth León
Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 4538-2025
PGR-OJ-174-2025.
CÓDIGO
DE MINERÍA. LEY QUE DECLARA DE INTERÉS PÚBLICO LOS RECURSOS GEOTÉRMICOS.
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS GEOTÉRMICOS DE MEDIA Y BAJA TEMPERATURA.
CRITERIOS TÉCNICOS. PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. EXPLOTACIÓN DE RECURSOS EN
PARQUES NACIONALES. LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. EXPLOTACIÓN DE RECURSOS EN
ESPACIO MARINO.
La señora Cinthya Díaz Briceño,
Área de Comisiones Legislativas IV, de la Asamblea Legislativa requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24858, denominado “LEY PARA EL APROVECHAMIENTO DE
LA ENERGÍA GEOTÉRMICA DE BAJA Y MEDIA ENTALPÍA.”
Esta Procuraduría, en opinión
jurídica no. PGR-OJ-174-2025 de 27 de octubre de 2025, indicó que:
El
objetivo del proyecto de ley es habilitar y regular la exploración y
explotación de los recursos geotérmicos de mediana y baja entalpía por parte de
particulares y otros entes públicos, pues, conforme con lo señalado en la Ley
que Declara de Interés Público los Recursos Geotérmicos (Ley no. 5961 de 6 de
diciembre de 1976), esas actividades están a cargo, exclusivamente, del
Instituto Costarricense de Electricidad.
El objetivo es muy amplio, es
decir, se permitiría el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones
de explotación en todo el territorio nacional, sin ninguna limitación. En el
texto debería especificarse el ámbito objetivo de aplicación de la ley y si quedan
excluidos los bienes que integran el patrimonio natural del Estado.
En todo caso, es necesario
recordar que esa modificación no podría implicar “la explotación comercial de
un recurso natural dentro de un parque nacional, pues no puede obviarse lo
dispuesto en el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora,
Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante
Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966) en cuanto a que las riquezas existentes
en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales.
Es necesario que se precise que
el proyecto no habilita la exploración y explotación de los recursos geotérmicos
en el espacio marino, pues ese tipo de actividades deben ser autorizadas
directamente por la Asamblea Legislativa, conforme con la legislación actual.
O, en su defecto, deberían regularse detalladamente, las condiciones,
requisitos y demás aspectos necesarios para el otorgamiento de ese tipo de
permisos y concesiones.
Considerando lo dispuesto en los
artículos 6° y 121 inciso 14) de la Constitución Política, habilitar y regular la exploración y explotación de los
recursos geotérmicos de mediana y baja entalpía por parte de particulares y
otros entes públicos, es una potestad legislativa. Y, en consecuencia, corresponde
a la Asamblea Legislativa valorar la razonabilidad y proporcionalidad y los
elementos técnicos y de conveniencia y oportunidad de una medida como la
propuesta.
Debe contarse con criterios
técnicos que permitan llevar a cabo ese examen de razonabilidad, conveniencia y
oportunidad y que, además, coadyuven a definir los parámetros para establecer
qué se entiende por baja, media y alta entalpía y cuáles son los usos posibles
y permitidos para cada caso, así como los demás conceptos y regulaciones
técnicas que requiere la materia.