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Dictamen : 219 - del 27/10/2025
27 de octubre del 2025
PGR-C-219-2025
Julio
César Vargas Aguirre
Auditor
Interno
Municipalidad
de Garabito
Estimado
señor:
Con la aprobación del Procurador General de
la República, nos referimos a su oficio n°
PEFS-AIMG-042-2025 del 26 de febrero del 2025, código interno 2200-2025, por medio del
cual solicita el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría General, sobre
las siguientes interrogantes:
“1.
¿Es procedente o ilegal que un (a) funcionario (a) incapacitado por un
médico, asista a su lugar de trabajo para participar en reuniones u otras
actividades laborales?
2.
Si la
respuesta a la consulta n.°1 es improcedente o ilegal, ¿Debe el o la
funcionario (a) hacer la devolución de los dineros que se le pagaron en su
incapacidad?
3.
Si un
(a) funcionario (a) en su periodo de incapacidad médica asiste a su lugar de
trabajo para participar en reuniones u otras actividades laborales, ¿Se
considera o no, como un incumplimiento a su incapacidad?”.
En
atención a lo anterior, y antes de entrar al análisis de las preguntas
planteadas, resulta necesario hacer la siguiente aclaración sobre las consultas
que realizan los auditores internos y particularmente sobre la admisibilidad de
esta gestión.
I.- Sobre las consultas planteadas por
los auditores internos
Si bien con la
reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley n° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta n° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los
auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar
directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que
esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad
consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa
ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.
En ese sentido,
hemos reiterado en nuestros dictámenes, que la materia consultable por parte de
los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su
competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a
la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que
controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n°
C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019,
C-096-2020 del 17 de marzo del 2020, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020,
PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del
2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre muchos otros).
Ello, implica que
los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no
se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional
o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman
parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la
auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo
que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto
lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa
auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de
febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de
diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de
mayo del 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, PGR-C-222-2024 del 04 de
octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024
del 28 de octubre del 2024).
Dado que la
facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito
de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo
correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con
respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para
requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en
relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos
en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la
relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con
el plan de trabajo correspondiente.
A su vez, se
reitera lo dispuesto en los pronunciamientos n°
C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en
cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta
directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a
estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de
ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa
orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los
auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración
activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores
carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen
que se les emita. (Ver en el mismo sentido los criterios PGR-C-222-2024 del 04
de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024
del 28 de octubre del 2024)
Tampoco pueden
pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de
la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la
administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es
previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos
excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley
General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad
de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de
abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de
octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de
febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, C-102-2020 del 31 de
marzo del 2020, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024, PGR-C-222-2024 del 04
de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024
del 28 de octubre del 2024).
Y mucho menos, pueden consultarse temas en
los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica
a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n°
6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictámenes n°
C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024
y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre otros).
Como aspecto final, las consultas que
planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben
cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo,
claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado
y que la consulta provenga del jerarca de la institución.
Dicho esto, en esta ocasión el consultante
justifica la presentación de su gestión en lo definido en el plan anual de
trabajo del año 2025, que está desarrollando la auditoría, específicamente, en
los puntos 8 (relacionado con la solicitud de criterios en general) y 10
(auditorías especiales). Especial mención merece el segundo punto de dicho
plan, mediante el cual se dispuso:
“10. Auditoría
de carácter especial sobre la Prevención de riesgos en los
procesos de reclutamiento y selección de personal en la Municipalidad de
Garabito, así como también análisis de incapacidades prolongadas, cuyo
objetivo es determinar si el diseño e implementación de mecanismos de control
para la prevención de riesgos en los procesos de reclutamiento y selección de
personal de la Municipalidad de Garabito se realiza conforme al marco normativo
y/o de buenas prácticas aplicables.2. Determinar si los pagos de subsidios
se efectúan de conformidad al principio de legalidad”.
Bajo esa inteligencia, la consulta es admisible, la cual se
presentó con el propósito de cumplir con uno de los objetivos incluidos en el
plan anual de trabajo para el presente año, y de esta manera evacuar dudas
jurídicas que coadyuven en los estudios de carácter especial que está
realizando la Auditoría en la Municipalidad de Garabito.
II.- Sobre lo consultado
A pesar de lo anterior, se requiere de esta Procuraduría
un criterio específico sobre la procedencia
o ilegalidad de que un funcionario incapacitado por un médico[1],
asista a su lugar de trabajo para participar en reuniones u otras actividades
laborales y si dicha situación se considera o no como un incumplimiento a su
incapacidad. También, se indica que si la respuesta a la consulta n.°1 es
improcedente o ilegal, debe el funcionario hacer la devolución de los dineros
que se le pagaron en su incapacidad.
Al respecto,
iniciemos señalando que en el dictamen C-322-2003 del 09 de octubre del 2003, indicamos:
“II.-EFECTOS JURIDICOS
DERIVADOS DE LAS INCAPACIDADES.
En nuestro Pronunciamiento
C-040-98, se expresó que tratándose de las incapacidades con motivo de
enfermedad, la Doctrina coincide en que se trata de una causal de
suspensión de la relación laboral, por la cual se suspende precisamente la
prestación del servicio, subsistiendo el nexo jurídico laboral entre las partes.
"La suspensión entraña la
cesación temporal de los efectos constitutivos o definidores de la relación, es
decir, la relación de la prestación del servicio acordado y del salario o
retribución correspondiente."(ALONSO GARCIA, Manuel, Curso de Derecho de
Trabajo, Madrid, Editorial Ariel, Séptima Edición, 1981, p.518.)
Con motivo de la referida
suspensión, además de la no prestación de servicio, cesa temporalmente la
obligación patronal del pago remunerativo, ya que como se sabe, lo que percibe
el servidor es un subsidio mientras permanezca incapacitado (artículo 35 del
Reglamento de Enfermedad y Maternidad de la Caja Costarricense del Seguro
Social)
Durante la incapacidad, obviamente
el servidor no puede prestar servicios remunerados en la misma institución o
administración patronal, lo que también supone que según el criterio médico, la persona no
podría desempeñarse en la misma actividad laboral en la que fue incapacitada,
valoración que quedará a cargo de la respectiva autoridad médica bajo su
responsabilidad. Así, el servidor o funcionario que se encuentre
incapacitado, está impedido para que preste servicios en el mismo centro de
trabajo, aunque sea en una unidad diferente, pues encontrándose suspendida la
relación laboral resulta incompatible, excluyente e inconveniente, ofrecerle
servicios o aceptar que los preste en otra unidad administrativa de la misma
institución, aunque se trate de labores diferentes.
Ahora bien, estimamos de
importancia dejar en claro que las incapacidades (motivadas en enfermedades
justificadas) provocan como efecto sobre la relación de servicio, únicamente la
suspensión de la relación, sin que se afecte la continuidad de la relación o
contrato de trabajo, la cual se mantiene, conforme lo dispuesto en el párrafo
tercero del artículo 153 del referido Código”. (El resaltado no pertenece al original)
Además,
importa precisar, que en el criterio C-009-2017 del 19 de enero del 2017, realizamos las
siguientes consideraciones en relación con los efectos de la incapacidad:
“(…) Ahora bien, en relación con los efectos de la incapacidad otorgada
por la Caja Costarricense de Seguro Social, la jurisprudencia de la Sala
Segunda ha indicado que existe, como regla de principio, una incapacidad para
que el trabajador desarrolle cualquier otra actividad laboral o recreacional
que pueda implicar un peligro para su salud, toda vez que el realizar este tipo
de labor hace que el trabajador desatienda la orden de permanecer en reposo.
Así, por resolución número 316-1999 de las diez horas treinta minutos
del trece de octubre de mil novecientos noventa y nueve, la Sala Segunda declaró
procedente un despido efectuado a un funcionario que tenía suspendidos los
efectos del contrato de trabajo por una incapacidad, al considerar que el
funcionario violentó los deberes funcionariales durante la suspensión en razón
de que en su periodo de incapacidad, continuó laborando en su consultorio
privado. Al respecto, se señaló:
“El principal efecto de la suspensión del contrato, en estos casos,
consiste en el natural y necesario cese de las labores o actividades prestadas
por el trabajador. Sin embargo, en atención al contenido ético del contrato
-que siempre subsiste- las partes deben abstenerse de realizar cualquier acto
que conlleve una ilegítima lesión a los intereses o a los derechos de la
contraparte. Al respecto, debe indicarse, que durante la suspensión del
contrato de trabajo, el trabajador, si bien no tiene que laborar, continúa
obligado al cumplimiento de determinadas prestaciones, entre ellas, la de
abstenerse de realizar actos que puedan constituir faltas de respeto hacia el
empleador o competencia desleal hacia él, o cualquier otra circunstancia que
configure un incumplimiento grave a sus deberes ¼ ² (CABANELLAS DE TORRES,
Guillermo. Compendio de Derecho Laboral. Bibliográficas Omeba. Buenos Aires. 1968, Tomo 1., p. 678). Se
debe concluir, entonces que, la conducta del trabajador, de laborar en su
Consultorio Privado, durante el período en el cual estuvo física y médicamente
incapacitado, extendiendo dictámenes para Licencias de Conducir, no fue la
debida; pues, con su actuar, quebrantó no solamente la ineludible lealtad hacia
la Institución para la cual laboraba, sino también el cardinal principio de la
buena fe; que es rector y esencial en todo contrato de trabajo o, como en este
caso, de toda relación de servicio; pues, el mismo, exige rectitud, honradez,
confianza, lealtad y buen proceder, tanto por parte del patrono como de parte
del trabajador. En ese sentido, cabe citar el Voto número 303, de las 10:10
horas, del 26 de noviembre de 1.997, el cual, sobre este tema, señaló: Si
la prestación de servicios se suspende, debido a la enfermedad del trabajador,
es obvio que tanto la buena fe como la confianza derivada del vínculo
contractual, lo obligan a abstenerse de realizar aquellas actividades que le
impidan una efectiva reincorporación al ambiente laboral, lo que, a su vez
conlleva el deber de cumplir todas las indicaciones médicas necesarias para el
mejoramiento de su salud. (En sentido similar, es posible ver
las resoluciones número 598-2010 de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del
veintitrés de abril del dos mil diez y 751-2008 de las nueve horas treinta y
cinco minutos del cinco de setiembre del dos mil ocho).
Se desprende de lo expuesto, que como regla general la incapacidad es un
periodo de reposo que se ordena a favor del trabajador que se encuentra
imposibilitado temporalmente para efectuar sus actividades laborales cotidianas.” (Dictamen C-205-2011 del 31 de agosto del 2011)
En razón de lo anteriormente expuesto, es claro que la incapacidad es
aquella orden de reposo dada por un médico de la Caja Costarricense del Seguro
Social o de un médico autorizado por la Caja, en la que se plasma la situación
en la que se encuentra un trabajador quien por causa de enfermedad o accidente
está imposibilitado para ejercer sus labores, lo cual produce el cese temporal
de la prestación del servicio por parte del trabajador y que cese temporalmente
la obligación del patrono del pago remunerativo, ya que lo que recibe el
servidor es un subsidio y no salario, mientras permanezca incapacitado.
(…)”. (El resaltado y subrayado no
pertenece al original)
También sobre el
particular, se ha pronunciado el Tribunal de Casación de lo Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda. Así, concretamente en la resolución n°. 000058-F-TC-2021 de las 08:45 horas del 09 de marzo del
2021, se indicó: “
“(…) Recuérdese, el
otorgamiento de una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el
profesional en Ciencias Médicas y el asegurado en aras de propiciar la
recuperación de la salud de asegurado y donde el reposo es lo primordial, por
lo que es deber de ambos procurar que estas advertencias de excepciones al
reposo sean consignadas de forma expresa. De por medio prevalece un
deber del asegurado de velar por las recomendaciones de su médico, por lo cual,
sea al momento de las citas donde se otorgaron las incapacidades o posterior a
ello, el actor debía procurar contar con la autorización expresa del tipo de
actividades que podía realizar durante su “reposo”. Y es que en caso de que un
patrono presuma del incumplimiento de esa inhabilitación por parte del
trabajador (para el desempeño de cualquier tipo de actividad remunerada y no
remunerada, pública o privada, tanto en su horario ordinario, como fuera de él,
lo mismo que actividades académicas, físicas o recreativas que interfiera con
la recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del país), siempre el
asegurado tiene la opción de solicitar a la dirección médica del centro donde
se otorgó la incapacidad, que le certifique las actividades que podía realizar
estando incapacitado y según lo dispuesto en esa consulta médica.
VI. En esta línea de
pensamiento, es la jurisprudencia de la Sala Segunda la que ha valorado
que el no acatamiento de la orden del especialista en medicina, representa una
violación a los principios de lealtad y buena fe presente en los contratos de
trabajo. Esto en aplicación del ordinal 2 del Reglamento para el Otorgamiento
de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud. Así, en
uno de los fallos en mención se indicó: “Este órgano considera que si la
demandante ejerció privadamente la profesión cuando estaba incapacitada en
aquellos días del mes de setiembre de 2008, es claro que su actuar resulta ser
una falta muy grave al contrato de trabajo, suficiente para justificar su
despido sin responsabilidad patronal, conforme al artículo 81 inciso l) del
Código de la materia, pues el ejercicio privado que realizó de su
profesión estando incapacitada, puso en riesgo su salud, faltando al
principio de buena fe probidad que informa la relación laboral, así como otras
obligaciones inherentes al contrato de trabajo, el cual se mantiene vigente aún
durante el período de incapacidad, pues así lo regula el artículo 73 del Código
de Trabajo, al establecer que la suspensión total o parcial de los
contratos de trabajo, no implica su terminación, ni extingue los derechos y
obligaciones que emanen de los mismos. En los autos se acreditaron los hechos
imputados a la actora en el proceso disciplinario de brindar servicios médicos
privados durante su período de incapacidad, por cuanto a ella se le alejó de su
trabajo con pago de subsidios para que no atendiera a los pacientes que asisten
a la Caja, por lo cual no podía dedicar ese tiempo de reposo para su curación a
atender pacientes a nivel particular, lo que evidencia su falta grave contra la
empleadora que subsidiaba su incapacidad por enfermedad y quien creía que estaba
respetando las disposiciones médicas para su curación…” (Sentencia 2011-000949
de las 10 horas 15 minutos del 18 de noviembre de 2011). En otro de sus
precedentes, esa misma Sala ha indicado: “Lo anterior, demuestra que
efectivamente el demandante impartió clases estando incapacitado,
independientemente que lo hiciera presencialmente en el centro de estudios o
mediante el sistema que denomina digital a distancia, lo cierto es que este
expresamente reconoce el hecho, quebrantando así el deber de guardar reposo,
para lograr su recuperación y luego de superado su padecimiento, incorporarse a
laborar con normalidad en su centro de trabajo y por ende esta conducta
constituye una lesión a los principios de buena fe y lealtad que deben existir
en la relación laboral, quebranto que conlleva a la imposibilidad de continuar
con la misma, y por ende convirtiendo el despido en justificado…” (fallo
2014-000464 de las 11 horas 10 minutos del 21 de mayo de 2014). Además, las
sentencias 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y
598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas de la Sala
Segunda. Estos fallos resultan relevantes de cara a valorar si la sanción
impuesta resulta proporcional o no, otro de los puntos medulares del recurso
del Estado. Recuérdese, en este caso existe un interés público en el servicio
que presta el Poder Judicial, donde se les exige a sus servidores que se
manejen dentro del margen de rectitud y corrección debidos. Cuando se otorgan
incapacidades a un servidor judicial, de por medio existen fondos públicos que
son girados no solo en los subsidios que se otorgan, sino también para costear
al sustituto del incapacitado. Por lo que en tesis de principio, salvo
recomendación expresa del médico tratante, la incapacidad constituye un reposo
absoluto que debe guardar el funcionario, donde queda imposibilitado durante
las 24 horas del día para el desempeño de cualquier tipo de actividad
remunerada y no remunerada, pública o privada, tanto en su horario ordinario,
como fuera de él, lo mismo que actividades académicas, físicas o recreativas
que interfiera con la recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del
país, y cualquier otra actividad no señalada que ponga en peligro su
recuperación. Se busca no solo de la pronta recuperación del servidor, sino
también la protección de esos recursos públicos que se giran para sufragar la
incapacidad, así como la continuidad del servicio…” (Lo resaltado es nuestro)
En consecuencia, salvo
recomendación expresa del médico tratante, cuando se otorga una incapacidad es porque a criterio del médico tratante se ha generado una
pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores
habituales u otras compatibles con esta, lo que justifica la inasistencia de la
persona servidora a su trabajo.
Dicho esto, también es
importante insistir en que, existe un compromiso recíproco entre el profesional
en ciencias médicas y el asegurado activo, por ende, incumplir las
disposiciones médicas representa una violación a los principios de lealtad y
buena fe presentes en los contratos de trabajo y puede constituir una falta
grave que faculte al patrono para rescindir el contrato de trabajo.
Puntualmente, el artículo 81 inciso l) del Código de Trabajo establece:
“Artículo 81.- Son causas justas que
facultan a patrono para dar por terminado el contrato de trabajo:
(…)
l. Cuando
el trabajador incurra en cualquier otra falta grave a las obligaciones que le
imponga el contrato. Es entendido que siempre que el despido se funde en
un hecho sancionado también por las leyes penales, quedará a salvo el derecho
del patrono para entablar las acciones correspondientes ante las autoridades
represivas comunes.
(…)”.
Asimismo, es menester resaltar lo explicado en nuestro dictamen
C-069-2009 del 10 de marzo del 2009, ante una consulta del concejo municipal de
Puntarenas, relacionada con la asistencia a las sesiones de dicho concejo de
uno de sus miembros, al estar incapacitado. En dicho criterio explicamos, en lo
conducente:
“Suponemos que la pregunta específica
contenida en este punto se refiere al supuesto de que el funcionario haya sido
incapacitado con respecto al cargo que ocupa remunerado salarialmente, y
pretenda, durante ese período de incapacidad, presentarse a las sesiones del
Concejo Municipal y cobrar las dietas correspondientes, o bien el pago del
viáticos si es que éste procediera.
No
puede perderse de vista que la naturaleza y el sentido de la incapacidad parte
de la acreditación, por valoración del médico competente, de que la persona
está afectada por una disminución o alteración de sus capacidades normales
físicas o psíquicas que le impiden la normal de su trabajo, de ahí que
temporalmente se suspende para el servidor su obligación de presentarse a
laborar, con el fin de que reciba el tratamiento adecuado y guarde el reposo
necesario para su recuperación.
Bajo
ese entendido, si un funcionario ocupa una plaza ordinaria en la Administración
y adicionalmente forma parte de un Concejo Municipal –a cuyas sesiones acude una
vez terminada su jornada ordinaria diurna– es obvio que si está incapacitado
para laborar en su puesto, por paridad de razón tampoco se encuentra en
condiciones de asistir a las sesiones del Concejo durante el período por el
cual se le otorgó la incapacidad.
No
podemos dejar de expresar que admitir lo contrario significaría desacatar
abiertamente las prescripciones médicas que le fueron indicadas al
funcionario, pero sobre todo conllevaría un irrespeto y finalmente un fraude al
régimen de seguridad social, habida cuenta de que se estaría
desnaturalizando el sentido de la protección que brinda el seguro de salud, o
bien cometiéndose un fraude, si es que el funcionario ha obtenido este
beneficio sin necesitarlo realmente, pues si no está en condiciones de asistir
a su trabajo durante el día, tampoco puede estarlo para acudir a las sesiones
del Concejo que se celebran fuera de su jornada laboral.
Por
todas las razones indicadas, la respuesta es que no cabe el pago de dietas ni
viáticos a un funcionario que está incapacitado, por razón de que
deviene absolutamente irregular e ilegal que un servidor participe de las
sesiones del Concejo mientras se encuentre bajo esa condición”. (El resaltado y
subrayado no pertenece al original)
Con fundamento en todo lo expuesto, y para
dar respuesta puntual a las preguntas 1 y 3, es nuestro criterio que, si una persona funcionaria se encuentra incapacitada por enfermedad para
laborar en su puesto, no es procedente que asista a su lugar de trabajo para
participar en reuniones u otras actividades laborales, durante el período por
el cual se le otorgó dicha incapacidad.
En otras palabras, si la persona servidora no está en condiciones óptimas para asistir a su trabajo durante su jornada laboral, tampoco puede estarlo para acudir a reuniones u otras actividades laborales.
Ergo,
sería absolutamente irregular y se estaría incumpliendo con la incapacidad, al asistir
al lugar de trabajo en el supuesto consultando.
Tómese en
cuenta que, la incapacidad se entiende como el “Período de reposo ordenado por los médicos
u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo
activo que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las
facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras
compatibles con ésta. / El documento respectivo justifica la inasistencia
del asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su
contenido se presume verdadero "iuris tantum". (Artículo 10 del
Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, n°. 7082 del 03 de diciembre de 1996 y sus reformas) (El
subrayado es suplido)
Sumando a lo expuesto, los artículos 2, 5 y 14 del Reglamento
para el otorgamiento de licencias e incapacidades a los beneficiarios del
seguro de salud, n°. 8712 del 24 de abril del 2014 y
sus reformas, regula lo siguiente, en lo de interés para la presente consulta:
“Artículo
2°-Definiciones.
(…)
Incapacidad: Período de reposo ordenado por los médicos u
odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo
activo que no esté en posibilidad de trabajar, por pérdida temporal de las
facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras
compatibles con ésta, con el fin de propiciar la recuperación de la salud,
mediante el reposo del asegurado (a) activo (a) y su reincorporación al
trabajo, el cual genera el derecho a obtener el pago de un subsidio o de una
ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación
establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. La naturaleza y el sentido
de la incapacidad parte de la acreditación, por valoración del médico
competente, de que la persona está afectada por una disminución o alteración de
sus capacidades normales físicas o psíquicas que le impiden la realización
normal de su trabajo, de ahí que temporalmente se suspende para el asegurado
(a) activo (a) su obligación de presentarse a laborar, con el fin de que reciba
el tratamiento adecuado y guarde el reposo necesario para su recuperación. En
ningún caso se otorgará una incapacidad a una persona sana, aunque fuere para
cuidar a un paciente enfermo, excepto en los casos en que se mantenga
la vigencia del artículo 10 bis del Reglamento de Seguro de Salud.
(Así reformada la definición anterior mediante
sesión N° 9084 del 11 de marzo el 2020)
(…)
Subsidio: el subsidio es la suma de dinero que
se paga al asegurado(a), activo(a), durante los períodos de incapacidad por
enfermedad, riesgo de trabajo, accidente de tránsito, fase terminal o de
licencia por maternidad, producto de un acto médico y tiene el propósito de
suministrar un ingreso económico que permita cubrir las necesidades básicas del
trabajador, siempre y cuando cumpla con los requisitos de cotización que
establece la normativa vigente. (…)”.
“Artículo 5°-Del objetivo del
otorgamiento de una incapacidad. La incapacidad es una orden de
reposo, dada por un médico u odontólogo de la Caja Costarricense de Seguro
Social o de servicios médicos u odontológicos autorizados por la Caja. Se le
otorga al asegurado(a) activo(a), que ha perdido temporalmente las facultades o
aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles a
ésta. La incapacidad del asegurado(a) activo(a) implica forzosamente un período
de reposo, por lo cual el trabajador incapacitado está imposibilitado para
laborar, ya sea en sus labores habituales o bien cualquier otras labores o
actividades, salvo actividades físicas o recreativas que el médico u odontólogo
señale que son necesarias para su recuperación. De esta forma, la incapacidad
otorgada al asegurado(a) activo(a) representa la obligación de cumplir a
cabalidad las órdenes emanadas del médico u odontólogo, pues de ello deviene la
posibilidad de recuperar, dentro del período de incapacidad, las facultades y/o
aptitudes temporalmente perdidas, siempre con el objeto que el asegurado (a)
activo (a) se reincorpore a sus labores habituales, por lo cual el asegurado
(a) activo (a) queda imposibilitado para realizar lo estipulado en el artículo
14º de este Reglamento. (…)”.
“Artículo 14. - De la inhabilitación por
incapacidad o licencias
El asegurado activo (a) incapacitado
(a) por enfermedad, en función del reposo prescrito, como parte de su
tratamiento, queda imposibilitado durante las 24 (veinticuatro) horas del
día durante su incapacidad, para el desempeño de cualquier tipo de
actividad remunerada y no remunerada, pública o privada, tanto en su horario
ordinario, como fuera de él, lo mismo que actividades académicas, físicas o
recreativas que interfieran con la recomendación médica, así como viajes dentro
y fuera del país, y cualquier otra actividad no señalada que ponga en peligro
la recuperación de la salud del asegurado(a) activo(a).
Se exceptúan de lo anterior:
a)
los casos en que, de acuerdo con el
criterio del profesional que extiende la incapacidad, fundamentado en medicina
basada en evidencia, se recomiende realizar alguna actividad física o
recreativa como parte del tratamiento, lo cual debe quedar anotado y
justificado en el expediente clínico, indicando el tiempo y el tipo de
actividad que requiere el asegurado para su recuperación durante su período de
incapacidad y que no ponga en peligro su salud.
b)
Lo estipulado en el artículo 16 del
presente Reglamento, en el tanto los viajes fuera del país se autorizan
únicamente conforme lo indica dicho artículo.
c)
Actividades básicas de la vida diaria
como la suplementación de alimentos (cuando la persona incapacitada vive sola y
no cuenta con apoyo familiar o de terceros para dicho fin), y la asistencia a
recibir servicios de salud (consulta médica o de otros profesionales de la
salud, exámenes de laboratorio o gabinete, retiro de medicamentos, aplicación
de vacunas u otros tratamientos indicados por el médico tratante).
d)
La asistencia a audiencias judiciales,
y/o audiencias o investigaciones en procesos laborales, en el tanto el criterio
del médico tratante (respaldado en la condición médica que genera la
incapacidad), lo permita.
e)
La asistencia a valoración por parte de
Salud Ocupacional del patrono, con miras al establecimiento de readecuaciones o
reubicaciones laborales, en el tanto el criterio del médico tratante
(respaldado en la condición que genera la incapacidad), lo permita. (…)”
Y en esa misma inteligencia, en el dictamen
C-009-2017 citado[2], puntualizamos:
“Así,
mediante el dictamen N° 378 del 7 de
noviembre del 2005, esta Procuraduría señaló:
“…
los subsidios que paga la Caja Costarricense del Seguro Social o el
Instituto Nacional de Seguros al servidor incapacitado (por enfermedad, riesgo
de trabajo u otra dolencia) así como los subsidios complementarios que las
instituciones patronales cubren con ocasión de ello, no son salarios.
Lo anterior, habida cuenta que esos conceptos no son considerados salarios ni
material ni formalmente hablando, toda vez que se otorgan como un auxilio
durante la enfermedad o padecimiento del trabajador o funcionario por parte de
la entidad aseguradora.
(…)
En
similar sentido, este Órgano Asesor al diferenciar el salario del subsidio,
expuso, en lo que interesa:
“…existe
una clara distinción entre los conceptos de salario y subsidio. El primero, se
entiende como la remuneración que recibe el trabajador por el servicio
prestado. Es, pues, el salario, en palabras de Guillermo Cabanellas, “…la
retribución que recibe el trabajador a cambio de un servicio que con su
actividad ha realizado y, más concretamente aún dentro del Derecho del Trabajo,
se considera como todo beneficio obtenido por el trabajador mediante un
servicio cumplido por cuenta de otra persona. (…) .
Conforme
a nuestro Código de Trabajo, artículo 162, salario o sueldo es la retribución
que el patrono debe pagar al trabajador en virtud de un contrato de trabajo.
En
cambio, el subsidio es el aporte económico que recibe el trabajador por
motivo de incapacidad o de licencia (artículo 10 del Reglamento de Seguro
Social). En los casos de enfermedad y maternidad lo que sucede es que
se da una suspensión de los efectos del contrato de trabajo. (…) es
decir, “ …la paralización, durante cierto lapso, del principal efecto del
contrato de trabajo: la prestación de los servicios (…)”Cuando la suspensión
de los efectos del contrato de trabajo ocurre por las causas apuntadas, la
consecuencia es que el trabajador no recibe su salario o solo percibe una parte
(…), ya que no se da una contraprestación efectiva del servicio (…)” (Ver,
Dictamen No. 008-2000 de 25 de enero del 2000)”.
En este contexto, debe tomarse en consideración también lo regulado en los artículos 10, 28, 29, 30 y 37 del Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social, sobre el subsidio. Estas normas, en lo conducente, disponen:
“Artículo 10.- Para los efectos de este
Reglamento se entiende por:
(…)
SUBSIDIO: Suma de dinero que se
paga al asegurado directo activo por motivo de incapacidad o de licencia”.
“Artículo 28.- Del propósito de los subsidios
por incapacidad o licencia
El
subsidio por incapacidad o por licencia de maternidad, tiene el propósito de
sustituir parcialmente la pérdida de ingreso que sufra el asegurado directo
activo por causa de incapacidad por enfermedad o de licencia por
maternidad”.
“Artículo 29.- Del derecho a subsidios por
incapacidad.
Tiene el derecho a subsidios el asegurado activo, asalariado o
independiente, portador de una enfermedad común, que produzca incapacidad para
el trabajo, debidamente declarada por los médicos de la Caja o por médicos de
otros sistemas o proyectos especiales aprobados por la Junta Directiva.
En casos especiales, previa valoración
correspondiente, la Caja podrá admitir, modificar o denegar las
recomendaciones de incapacidad extendida por médico particular a un asegurado
activo, de acuerdo con lo regulado en el Reglamento para el Otorgamiento de
Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud”.
“Artículo 30.- De la
finalización del derecho a subsidios
El derechos al pago de subsidios, finaliza:
(…)
e) Por abandono injustificado del tratamiento,
de las prescripciones y recomendaciones dadas al asegurado (artículo 37º).
f) Por incurrir en las prohibiciones o negativas a que
se refieren los artículos 37º y 44º de este Reglamento.
(…)”.
“Artículo 37.- De la
pérdida del derecho al pago de subsidios. El asegurado activo
que incurra en lo siguiente pierde el derecho al pago del subsidio:
a. Las incapacidades obtenidas por medios
engañosos, incluyendo aquellas en las que se demuestre falsificación del lugar
de residencia.
b. Las incapacidades en que se demuestre la simulación
de una enfermedad.
c. Las incapacidades en que se demuestre han sido
otorgadas por complacencia.
d. Las incapacidades en que se demuestre el
otorgamiento de una dádiva.
e. Las incapacidades que se generen producto de
boletas o talonarios sustraídos de la Institución o a profesionales en Ciencias
Médicas autorizados.
f. Igual sanción rige respecto del asegurado que
se ocupe de labores remuneradas durante el período de incapacidad.
g. El asegurado activo que viaje dentro o fuera del
país sin tener autorización médica se expone a la suspensión del pago del
subsidio”.
(El subrayado en todos los artículos anteriores es
nuestro)
Tal y como se extrae del numeral 28 transcrito, el propósito del subsidio es sustituir parcialmente la pérdida de ingreso que sufra el asegurado directo activo por causa de incapacidad por enfermedad o de licencia por maternidad.
Por otro lado, una de las causales de finalización del pago de subsidios es el abandono injustificado del tratamiento, prescripciones y recomendaciones dadas por el médico autorizado -art. 30 inciso e)-.
Así entonces, se pierde el derecho al pago de subsidios, entre otros supuestos, cuando el trabajador (asegurado activo), simula una enfermedad y también, cuando se ocupa de labores remuneradas durante el período de incapacidad -art. 37 incisos b) y f)-, como sería eventualmente asistir a reuniones u otras actividades laborales, estando incapacitado.
Con apoyo en todas las consideraciones expuestas
líneas atrás, es nuestro criterio que el tema de la devolución de los dineros
-en este caso la pérdida de los subsidios- pagados durante una incapacidad a un
determinado funcionario que, a pesar de encontrarse incapacitado por
enfermedad, decide asistir a su lugar de trabajo para
participar en reuniones u otras actividades laborales, debe ser analizado de manera casuística y no se podría brindar una
afirmación única, pues depende de las particularidades de cada asunto.
En todo caso, la pérdida del subsidio por incapacidad debe ser resuelto por la Caja
Costarricense del Seguro Social, que es la institución competente para ventilar
ese tipo de situaciones[3].
Por su parte, estimamos que, si se acredita que la
persona funcionaria incapacitada por enfermedad ha desempeñado cualquier
tipo de actividad remunerada y no remunerada, que no se encuentra contemplada
en las excepciones definidas en el artículo 14 citado, lo procedente es la
suspensión del subsidio.
Recordemos que
dicho artículo regula la inhabilitación,
durante las 24 horas del día por el tiempo que dure la incapacidad por
enfermedad, del asegurado activo para el desempeño de cualquier tipo de
actividad remunerada y no remunerada, pública o
privada, tanto en su horario ordinario, como fuera de él, lo mismo que
actividades académicas, físicas o recreativas que interfieran con la
recomendación médica, así como viajes dentro y fuera del país, y cualquier otra
actividad no señalada que ponga en peligro la recuperación de la salud del
asegurado activo.
Así, la particularidad del segundo cuestionamiento
que se somete a nuestro conocimiento, radica en que pareciera ser que la asistencia del funcionario al
lugar de trabajo para participar en reuniones u otras actividades laborales ya
se dio. Es decir, no se trata de definir si una
persona que goza de una incapacidad por enfermedad puede asistir a ese tipo de
actividades o no, pues la respuesta sería negativa, sino de determinar si ante
ese cuadro fáctico debe devolver el subsidio cancelado.
Sin perjuicio de lo anterior,
consideramos que la Municipalidad de Garabito en atención al principio de buena
fe, podría advertir a las personas que se encuentren en esas circunstancias,
que el presentarse incapacitado por enfermedad, a reuniones u otras actividades laborales, podría acarrear la pérdida del
subsidio correspondiente. Asunto que, conforme se adelantó, debe ser resuelto
por la Caja Costarricense del Seguro Social, que es la institución competente
para dirimir ese tipo de situaciones.
III.- CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- La
consulta cumple con los requisitos de admisibilidad, la cual se presentó con el
propósito de cumplir con uno de los objetivos incluidos en el plan anual de
trabajo para el presente año, y de esta manera evacuar dudas jurídicas que
coadyuven en los estudios de carácter especial que está realizando la Auditoría
en la Municipalidad de Garabito.
2.- Si una persona funcionaria se
encuentra incapacitada por enfermedad para laborar en su puesto, no es
procedente que asista a su lugar de trabajo para participar en reuniones u
otras actividades laborales, durante el período por el cual se le otorgó dicha
incapacidad.
3.- En consecuencia, sería absolutamente irregular y
se estaría incumpliendo con la incapacidad, al asistir al lugar de trabajo para
participar de reuniones u otras actividades de índole laboral.
4.- El tema de la devolución de los dineros -en este caso la pérdida de los subsidios- pagados durante una incapacidad a un determinado funcionario que, a pesar de encontrarse incapacitado por enfermedad, decide asistir a su lugar de trabajo para participar en reuniones u otras actividades laborales, debe ser analizado de manera casuística y no se podría brindar una afirmación única, pues depende de las particularidades de cada asunto.
5.- En todo caso, la pérdida del subsidio por incapacidad debe ser resuelto por la Caja
Costarricense del Seguro Social, que es la institución competente para ventilar
ese tipo de situaciones.
6.- Si se acredita que la persona funcionaria
incapacitada por enfermedad ha desempeñado cualquier tipo de actividad remunerada
y no remunerada, que no se encuentra contemplada en las excepciones definidas
en el artículo 14 citado, lo procedente es la suspensión del subsidio.
7.- La Municipalidad de Garabito en atención al
principio de buena fe, podría advertir a las personas que se encuentren en esas
circunstancias, que el presentarse incapacitado por enfermedad, a reuniones u
otras actividades laborales, podría acarrear la pérdida del subsidio
correspondiente.
En la forma expuesta, dejamos
rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto
a la consulta sometida a nuestro estudio.
Yansi Arias Valverde
Xitlali Espinoza Guzmán
Procuradora adjunta
Abogada de Procuraduría
Dirección de la Función Pública Dirección de
la Función Pública
YAV/XEG/mcc
[1] Entiende este órgano consultivo de que se trata de una incapacidad por
enfermedad, ya que no se precisa este punto en las interrogantes.
[2] Ver
en igual sentido el pronunciamiento PGR-C-037-2022 del 21 de febrero del 2022,
punto II, donde se analizó la naturaleza “no salarial” de los subsidios
que paga la Seguridad Social, incluido el complementario patronal por
incapacidad y la doctrina administrativa.
[3] Sobre este tema, se
puede consultar de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la
resolución nº 2020015148 de las nueve horas quince minutos del catorce de
agosto de dos mil veinte, referente al pago de incapacidades y suspensión del
subsidio por presunto pago indebido. En esa ocasión el máximo Tribunal
constitucional, luego de analizar las particularidades del caso, resolvió: “Así las cosas, siendo que la falta de pago de
los subsidios, obedece a la normativa institucional de la Caja Costarricense de
Seguro Social y a la investigación que se sigue en contra del accionante por el
presunto pago indebido de incapacidades, deberá el amparado, si lo estima
pertinente, realizar los reclamos que estime oportunos en la sede
administrativa donde se está realizando la investigación, la cual, en todo
caso, se encuentra en trámite. En mérito de lo expuesto, se debe declarar sin
lugar el recurso en cuanto a este extremo”.
PGR-C-219-2025
AUDITORÍA
INTERNA DE LA Municipalidad de Garabito. CONSULTAS DE LOS AUDITORES INTERNOS.
Tema incapacidades. EFECTOS JURIDICOS DERIVADOS DE LAS INCAPACIDADES. PAGO DE
SUBSIDIO.
Por medio del oficio n°.
PEFS-AIMG-042-2025 del 26 de febrero del 2025, código interno 2200-2025, el
señor Julio César Vargas Aguirre, Auditor Interno
de la Municipalidad de Garabito, solicitó el criterio técnico jurídico
de la Procuraduría General, respecto a las siguientes interrogantes:
“1. ¿Es procedente o
ilegal que un (a) funcionario (a) incapacitado por un médico, asista a su lugar
de trabajo para participar en reuniones u otras actividades laborales?
2. Si
la respuesta a la consulta n.°1 es improcedente o ilegal, ¿Debe el o la
funcionario (a) hacer la devolución de los dineros que se le pagaron en su
incapacidad?
3. Si
un (a) funcionario (a) en su periodo de incapacidad médica asiste a su lugar de
trabajo para participar en reuniones u otras actividades laborales, ¿Se
considera o no, como un incumplimiento a su incapacidad?”.
Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, se emitió el dictamen PGR-C-219-2025 del 27 de octubre del 2025,
suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde,
Procuradora adjunta, y la Licda. Xitlali Espinoza Guzmán, Abogada de Procuraduría,
ambas de la Dirección de la Función Pública.
“1.- La consulta cumple con los requisitos de admisibilidad, la
cual se presentó con el propósito de cumplir con uno de los objetivos incluidos
en el plan anual de trabajo para el presente año, y de esta manera evacuar
dudas jurídicas que coadyuven en los estudios de carácter especial que está
realizando la Auditoría en la Municipalidad de Garabito.
2.- Si una persona funcionaria se
encuentra incapacitada por enfermedad para laborar en su puesto, no es
procedente que asista a su lugar de trabajo para participar en reuniones u
otras actividades laborales, durante el período por el cual se le otorgó dicha
incapacidad.
3.- En consecuencia, sería absolutamente irregular y
se estaría incumpliendo con la incapacidad, al asistir al lugar de trabajo para
participar de reuniones u otras actividades de índole laboral.
4.- El tema de la devolución de los dineros -en este caso la pérdida
de los subsidios- pagados durante una incapacidad a un determinado funcionario
que, a pesar de encontrarse incapacitado por enfermedad, decide asistir
a su lugar de trabajo para participar en reuniones u otras actividades
laborales, debe ser analizado de manera casuística y no se podría
brindar una afirmación única, pues depende de las particularidades de cada
asunto.
5.- En todo caso, la pérdida
del subsidio por incapacidad debe ser resuelto por la Caja Costarricense del
Seguro Social, que es la institución competente para ventilar ese tipo de
situaciones.
6.- Si se acredita que la persona funcionaria
incapacitada por enfermedad ha desempeñado
cualquier tipo de actividad remunerada y no remunerada, que no se encuentra
contemplada en las excepciones definidas en el artículo 14 citado, lo
procedente es la suspensión del subsidio.
7.- La Municipalidad de Garabito en atención al
principio de buena fe, podría advertir a las personas que se encuentren en esas
circunstancias, que el presentarse incapacitado por enfermedad, a reuniones u
otras actividades laborales, podría acarrear la pérdida del subsidio
correspondiente”.