Opinión Jurídica : 167 - del 23/10/2025

23 de octubre de 2025

PGR-OJ-167-2025

Señora

Mariana Zamora Guzmán

Área de Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPGOB-0384-2025 de 28 de agosto de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 25029, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 17 DE LA LEY N° 4240 LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

Como se desprende del título del proyecto y de su exposición de motivos, el objetivo de la propuesta es modificar el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana con el fin de garantizar la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes reguladores.

Sobre la participación ciudadana en ese procedimiento, la Sala Constitucional ha señalado que:

“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (Voto no. 7994-2006 de las 8 horas 57 minutos de 2 de junio de 2006).

De tal forma, para que la audiencia que dispone el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana cumpla con el fin último para el cual está diseñada y realmente sea un instrumento que garantice la participación ciudadana, es necesario que se regule de manera clara y detallada, pero, eso sí, sin establecer requisitos que obstaculicen, innecesariamente, la aprobación del instrumento de planificación. Si se precisan con claridad las reglas y condiciones para la convocatoria, funcionamiento y demás aspectos de la audiencia, habrá menos espacio para la discrecionalidad y, en consecuencia, será más sencillo determinar si se incumple o no el procedimiento fijado.

Por ello, y para evitar confusiones, es recomendable revisar el título del proyecto, ya que hace mención a planes de ordenamiento territorial, que no es la terminología que utiliza la Ley de Planificación Urbana.

En el primer párrafo del artículo propuesto, se indica que el Concejo debe acordar la ejecución del proceso de elaboración, actualización o modificación del plan regulador, y que, en ese mismo acto, debe acordar la creación del organismo especializado de planificación que será responsable de la dirección del proceso, en concordancia con lo establecido en los artículos 59 y 60.

Al respecto, debe precisarse si acordar la ejecución del proyecto significa acordar el inicio del proceso, pues no queda claro. Y, también, debe compaginarse lo indicado en cuanto al organismo especializado que llevará la dirección del proceso, pues, la creación del organismo de planificación que regula el artículo 59 es potestativa, no obligatoria.

Además, sobre ese organismo, debe tenerse en cuenta que ya hemos señalado que, conforme con el artículo 34 inciso g) y 49 del Código Municipal, corresponde al presidente del Concejo “nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes” y “respetando el principio constitucional de paridad de género en su conformación.” (Dictamen no. PGR-C-249-2024 de 28 de octubre de 2024).

Con base en esa disposición, también le corresponde al presidente del Concejo el nombramiento de los vecinos que integrarán la comisión, para lo cual, como indicamos en el dictamen PGR-C-250-2023, es indispensable “la emisión de una reglamentación que materialice y garantice el principio democrático de participación y el principio de publicidad, ambos principios de raigambre constitucional, a fin de que las personas o colectividades puedan intervenir en la toma de decisiones públicas y al mismo tiempo ejerzan una forma de control social de los administrados sobre la administración.” Lo anterior, en virtud de que el propio artículo 59 de la Ley de Planificación Urbana establece que la Corporación debe señalar la organización y cometido del nuevo órgano, lo cual es acorde con lo dispuesto en el artículo 50 del Código Municipal.

Por otra parte, en cuanto al párrafo 3, es necesario determinar de qué modo se debe llevar a cabo la comunicación que debe efectuar la administración municipal sobre el inicio del proceso de elaboración de la propuesta, pues se trata de una disposición abierta. Tampoco queda a claro a qué se refiere el proceso de convocatoria informativa en el cantón que se menciona al final.

Lo mismo debe decirse en cuanto al párrafo 4, pues la forma de llevar a cabo las convocatorias es abierta e imprecisa, y, nótese que, actualmente, el artículo 17 dispone que la convocatoria debe publicarse en el diario oficial. También, debe valorarse la necesidad de que en todos los casos se lleve a cabo una audiencia en cada distrito, pues puede suceder que lo que se esté planteando sea un plan de alcance parcial y no de todo el cantón, y, además, dependiendo de la cantidad de población de cada distrito y de su cercanía, realizar una audiencia en cada uno pueda implicar un obstáculo innecesario para el avance del proceso.

Siempre en cuanto al párrafo 4, se recomienda detallar cómo se responderán las inquietudes y observaciones que se planteen en la audiencia, pues no queda claro si se reciben y resuelven de manera verbal o escrita y si se atienden en la misma audiencia, o de manera posterior. Y, si es así, no se establece un plazo en el que deban atenderse.

Luego, en el párrafo 5 también debe concretarse qué se entiende por medios físicos y digitales que aseguren una difusión adecuada en cada comunidad.

Antes de que la propuesta sea presentada ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debe contar con la viabilidad ambiental. Es más, tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional, ese requisito debe cumplirse antes de convocar a la audiencia pública, pues es necesario que se conozcan las limitaciones y condicionantes que tiene el instrumento de planificación a raíz de la incorporación de la variable ambiental:

“A criterio de este Tribunal previo a la adopción, aprobación y desarrollo de un plan regulador tanto como de sus modificaciones, es necesario que la Municipalidad cuente con el examen de impacto ambiental y lo ponga en conocimiento de los vecinos de la localidad, en garantía además del principio de participación democrática en el procedimiento de su elaboración, antes de su aprobación. Con dichos estudios se procura proteger el ambiente y ello se debe observar tanto en la elaboración del plan regulador como en sus modificaciones, porque de igual forma eventualmente se le puede afectar.

VI.- En conclusión, el acuerdo municipal tomado en la sesión extraordinaria No. 330 celebrada el 7 de abril del 2006, sin contar con el informe ambiental de SETENA sobre la propuesta de las modificaciones del plan regulador de La Unión, lesiona el derecho a un ambiente sano y equilibrado que invoca el accionante; porque debe someterse a audiencia pública el proyecto final con los estudios respectivos, especialmente el de impacto ambiental, que constituye una etapa sustancial para su adopción.” (Voto no. 7994-2006 de las 8 horas 57 minutos de 2 de junio de 2006).

Sobre la redacción del párrafo 7, tomando en cuenta la cantidad de cantones que no cuentan con plan regulador y la importancia de esos instrumentos de planificación, es recomendable que, si se cumplen todos los requisitos técnicos y legales, el Concejo deba acordar su adopción formal.

La Procuraduría ha reconocido que “el Plan Regulador constituye entonces el medio idóneo, establecido por el legislador, para instaurar todos los aspectos referentes a la organización local y, por ende, tiene como finalidad última el desarrollo racional y ordenado del cantón desde el punto de vista urbanístico.” Y que “le corresponde a las municipalidades la titularidad primaria en materia de planificación urbana en el ámbito local.” (Dictamen no. C-156-2017 de 3 de julio de 2017).

Sobre la importancia de implementar esos instrumentos de planificación, la Sala Constitucional ha indicado que:

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Voto no. 11900-2007 de 21 de agosto de 2007).

Entonces, si bien es cierto, puede entenderse que de lo dispuesto en el artículo 169 Constitucional y 15 de la Ley de Planificación Urbana se deriva un deber de los Gobiernos Locales de disponer lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, no está de más que se produzcan reformas legales tendientes a garantizar el cumplimiento de esa obligación. (PGR-OJ-049-2024 de 22 de abril de 2024).

En el párrafo 8 se sugiere indicar que se debe publicar en el diario oficial el aviso de la adopción acordada y el texto íntegro del plan regulador, mapas, anexos y reglamentos de desarrollo urbano a los que refiere el artículo 19 de la misma ley.

Por último, debe analizarse lo indicado en el último párrafo del punto 8, en cuanto a que el procedimiento allí dispuesto también es aplicable en aquellos casos en los que se pretenda reducir los niveles de protección ambiental, pues, conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y progresividad y no regresión en materia ambiental, la adopción de una medida que implique la reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen. (Véase, por ejemplo, el voto de la Sala Constitucional no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021).

IV. CONCLUSIÓN.

Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 25029, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 17 DE LA LEY N° 4240 LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/ysb

Cód. 12024-2025

PGR-OJ-167-2025.

LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. PLANES REGULADORES. PARTICIPACIÓN CIUDADANA. INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO. VIABILIDAD AMBIENTAL. MIEMBROS DE LAS COMISIONES. CONVOCATORIAS.

La señora Mariana Zamora Guzmán, Área de Comisiones Legislativas VIII, de la Asamblea Legislativa requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 25029, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 17 DE LA LEY N° 4240 LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.”

Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-167-2025 de 23 de octubre de 2025, indicó que:

Para que la audiencia que dispone el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana cumpla con el fin último para el cual está diseñada y realmente sea un instrumento que garantice la participación ciudadana, es necesario que se regule de manera clara y detallada, pero, eso sí, sin establecer requisitos que obstaculicen, innecesariamente, la aprobación del instrumento de planificación. Si se precisan con claridad las reglas y condiciones para la convocatoria, funcionamiento y demás aspectos de la audiencia, habrá menos espacio para la discrecionalidad y, en consecuencia, será más sencillo determinar si se incumple o no el procedimiento fijado.

CONCLUSIÓN