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Opinión Jurídica : 158 - del 13/10/2025
13
de octubre del 2025
PGR-OJ-158-2025
Señora
Área de Comisiones
Legislativas II
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende su solicitud contenida en el oficio AL-CPETUR-0622-2025 del 27 de marzo de 2025, mediante el cual requiere el criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.854, en la Comisión Especial de Turismo, denominado “LEY PARA REGULAR EL REINGRESO DE EXTRANJEROS EN CONDICIÓN DE TURISTA Y FORTALECER LA GESTIÓN MIGRATORIA. REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 33 Y 91 DE LA LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA, LEY N.º 8764 DEL 01 DE MARZO DE 2010”.
Es importante aclarar que el criterio que se
expone a continuación es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General
de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea
Legislativa al no ser Administración Pública legitimada para requerir nuestra
función consultiva. En consecuencia, se emite únicamente como una colaboración en
la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho
días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos
ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de
Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley tiene
como finalidad reformar la Ley General de Migración y Extranjería, Ley N.º
8764, del 19 de agosto de 2009, con el objetivo de evitar la práctica conocida
como "visa run", que permite a extranjeros con estatus de turista
renovar su estadía al salir y reingresar al país, eludiendo así la necesidad de
gestionar una residencia legal.
En la exposición de motivos, se señala que esta práctica distorsiona el
sentido de la categoría migratoria de turista -que debe ser de estadía temporal y no indefinida-
y constituye una forma de eludir la legislación migratoria.
Se argumenta que el Estado
tiene la potestad soberana de definir las condiciones de
ingreso, permanencia y salida de extranjeros, y debe ejercerla para resguardar
el orden jurídico y el interés público. Asimismo, que el uso reiterado de la
figura de turista para permanecer de facto en el país podría ser visto como una
defraudación de la ley.
Finalmente, se considera que el “turismo
permanente” genera impactos negativos, especialmente en
comunidades costeras, como el aumento
de precios en el mercado inmobiliario y la dificultad de acceso
a vivienda asequible para los residentes locales (gentrificación).
II.
SOBRE LA POTESTAD MIGRATORIA DEL ESTADO Y LA
VIABILIDAD CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY
Desde la perspectiva del
derecho constitucional y migratorio, el control de la migración y la potestad
para definir las condiciones de ingreso, permanencia y egreso de extranjeros
son facultades inherentes y soberanas de todo Estado. En el ordenamiento
jurídico costarricense, esta potestad se fundamenta en principios de soberanía
nacional y seguridad jurídica, permitiendo al Estado regular quiénes pueden
ingresar y bajo qué condiciones.
El artículo 19 de la Constitución Política de
Costa Rica establece que los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos
individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones que la
Constitución y las leyes establezcan, por lo que esta disposición consagra la
potestad estatal de diferenciar los regímenes jurídicos aplicables a nacionales
y extranjeros, siempre que no se vulnere la dignidad humana ni los derechos
fundamentales.
Por su parte, la Ley
General de Migración y Extranjería (Ley N.º 8764) es el instrumento legal que
desarrolla esta potestad constitucional, estableciendo las distintas categorías
migratorias, como residentes permanentes, residentes temporales y personas no
residentes (turistas), además, reconociendo la competencia del Estado, a través
de la Dirección General de Migración y Extranjería, para controlar los flujos
migratorios y de otorgar o denegar permisos de permanencia.
En particular, la ley faculta al Estado para regular y sancionar las estancias irregulares
y establecer requisitos diferenciados según la categoría migratoria,
siempre que se respete el principio de no discriminación y la dignidad humana.
La Sala Constitucional ha
reconocido reiteradamente que el Estado tiene un amplio margen de
discrecionalidad para fijar su política migratoria, en tanto se trate de
medidas razonables, proporcionales y no arbitrarias. Al respecto, indicó en la
sentencia 1999-01312 de las 16:45 horas del 23 de
febrero de 1999:
“II.- DE LA COMPETENCIA DEL ESTADO PARA DEFINIR LA POLÍTICA MIGRATORIA
DEL PAÍS. Como una manifestación de la soberanía, tanto en el derecho
nacional como en el internacional, se le reconoce al Estado la potestad de
establecer la política migratoria del país, esto es, la determinación de
las reglas relativas a regular el ingreso y permanencia en el territorio
nacional de los extranjeros, sea temporal o permanente; potestad que debe
ejercer con absoluto respeto a los principios y normas constitucionales, para
garantizar al extranjero un trato objetivo, fundado en la dignidad del ser
humano y en el respeto de los derechos fundamentales. De esta manera -como
bien lo señala la Procuraduría General de la República-, en los artículos 22 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 12 párrafo primero del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se remite a la legislación
interna de cada Estado Parte para que determine los requisitos que los
extranjeros deben cumplir para legalizar su estadía en su territorio; que en lo
que interesan disponen:
"Artículo 22. Derecho de Circulación y de Residencia.
1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado
tiene derecho a circular por el mismo, y a residir en él con sujeción a las
disposiciones legales.
2. Toda persona detiene derecho a salir libremente de cualquier país,
inclusive del propio.
3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino
en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática,
para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad o el orden
públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los
demás.(Convención Americana sobre Derechos Humanos);
"Artículo 12
1. Toda persona que se halle legalmente en territorio de un Estado
tendrá derecho a circular libremente en él y a escoger libremente su
residencia.
2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país,
incluso del propio.
3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo
cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la
seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los
derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos
reconocidos en el presente Pacto", (Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos).
Es la propia Constitución Política la que define los fundamentos y
parámetros sobre los que se asienta el Derecho de Extranjería, pero remite a la
ley para su desarrollo y concreción, según se señaló en sentencia número
01684-91, de las dieciséis horas del veintiocho de agosto de mil novecientos
noventa y uno:
"Resulta de todo lo anterior que el ingreso, la permanencia, la
expulsión o la deportación -como especie de lo anterior-, la extradición y en
general, todo lo que tenga que ver con el llamado Derecho de Extranjería, por
voluntad expresa del constituyente, queda reservado al desarrollo y
regulación por vía legal, y en esto, nuestro régimen jurídico se fundamenta
y sigue los principios generales del Derecho Constitucional sobre esta materia
[...] En consecuencia, estima la Sala que existe plena habilitación
constitucional, para que el país regule por medio de una ley ordinaria, todo lo
que concierne a estos derechos, como manifestación del ejercicio de sus
potestades soberanas.
(…)” (La negrita no es del original)
La sentencia citada expone
que, tanto en el ámbito constitucional como en el interamericano, se ha
aceptado que el control migratorio es una función esencial para preservar el
orden público, la seguridad y el interés nacional, y que puede implicar
requisitos diferenciados para nacionales y extranjeros sin que ello constituya
discriminación prohibida, siempre que esté fundamentado en criterios objetivos
y legítimos. Dichas limitaciones, además, deben ser impuestas por ley.
Bajo este marco, la reforma
legal que se busca con la presente iniciativa para evitar el “visa run”, se
ubica plenamente dentro de la potestad estatal para prevenir el uso abusivo de
categorías migratorias temporales y garantizar que la figura del turista cumpla
su finalidad legal. Al establecer un mayor control sobre la reentrada de
turistas y sancionar con mayor severidad las estancias irregulares, el Estado
pretende reforzar la efectividad de su política migratoria, lo cual es una
competencia que puede ejercer mediante regulaciones legales.
Además, el Estado, en su
rol de garante del bienestar de sus habitantes, tiene la facultad de
implementar políticas que protejan los recursos locales y eviten la
gentrificación, fenómeno definido como la renovación urbana que desplaza a
habitantes más pobres.
Por tanto, en nuestro
criterio la presente iniciativa es viable desde el punto de vista
constitucional y puede justificarse en la necesidad de reforzar el marco legal
para que la potestad migratoria del Estado se ejerza de manera efectiva, en
resguardo del ordenamiento jurídico y el interés público. Ergo, corresponde al
legislador valorar la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley y su
aprobación se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad.
III.
ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO PROPUESTO
Sin perjuicio de lo
indicado en cuanto a la viabilidad general del proyecto de ley, procederemos a
analizar de manera específica el articulado propuesto.
El proyecto de ley propone
dos reformas principales. La primera pretende modificar el artículo 33, inciso
3) a la Ley General de Migración y Extranjería que busca cambiar el monto de la
multa por estancia irregular en el país. Actualmente, la multa es de cien
dólares estadounidenses ($100,00) por cada mes de estancia irregular y el
proyecto propone que, para los extranjeros en condición de turista, la multa
migratoria sea de trescientos dólares estadounidenses ($300,00) por cada mes de
estancia irregular. En caso de no pagar la multa, se prohibirá el ingreso al
país por un plazo equivalente al triple del tiempo de la permanencia irregular
y la totalidad de los fondos recaudados por esta multa sería destinada a la
Dirección General de Migración y Extranjería para fortalecer sus funciones y
servicios.
| Al
respecto, debemos señalar que el aumento de la multa y la imposición de plazos
de restricción de ingreso son medidas que encajan dentro de la potestad
migratoria del Estado ya indicada, pero, además, deben superar un análisis de
razonabilidad y proporcionalidad.
En este caso, el incremento
de la multa de $100 a $300 por mes de permanencia irregular para turistas
implica una sanción triplicada, por lo que jurídicamente, habría que justificar
si esta diferencia responde a un objetivo legítimo (disuadir el abuso de la
condición de turista); si la medida es idónea y necesaria (si existen
alternativas menos gravosas que logren el mismo fin) y; si es proporcional en
sentido estricto (que el perjuicio económico no sea desproporcionado en
relación con la infracción cometida).
En derecho administrativo
sancionador, el monto de las sanciones debe guardar relación con la gravedad de
la falta, evitando sanciones confiscatorias o discriminatorias, por lo que debe
valorarse también si el hecho de que la sanción se aplique solo a turistas y no
a otras categorías migratorias, podría ser cuestionado en sede constitucional.
Por tanto, se recomienda valorar técnicamente el monto de la sanción y
justificarla de manera expresa en el trámite legislativo.
En segundo lugar, la
iniciativa propone adicionar un párrafo final al artículo 91 de la Ley General
de Migración y Extranjería para que, una vez vencido el plazo máximo de
permanencia legal, la persona extranjera en condición de turista no pueda
reingresar al país bajo la misma condición migratoria por un plazo de 90 días,
salvo algunas excepciones contempladas en la misma norma.
Sobre este artículo se
recomienda que la redacción evite ambigüedades, por lo que conviene precisar
desde cuándo se computan los 90 días y cómo se aplicará a turistas que tengan
entradas múltiples en un mismo año.
Asimismo, se recomienda precisar
en el articulado qué se entiende por “condición de turista” y vincularlo
expresamente con el artículo correspondiente de la ley, para evitar
interpretaciones erróneas.
Finalmente, la reforma
debería prever mecanismos claros para el cobro de la multa, plazos para su pago
y procedimientos de impugnación, para asegurar el debido proceso (artículo 39
constitucional) y valorarse si requiere de excepciones por razones humanitarias
(enfermedad, reunificación familiar urgente, entre otras).
IV.
CONCLUSIÓN
De lo expuesto debe
concluirse que el proyecto de ley, en tanto pretende evitar la práctica
conocida como "visa run", que permite a extranjeros con estatus de
turista renovar su estadía al salir y reingresar al país, se enmarca dentro de
la potestad soberana del Estado para regular el ingreso, permanencia y salida
de personas extranjeras. La iniciativa persigue un objetivo legítimo vinculado
a la protección del orden jurídico y del interés público y es
constitucionalmente viable siempre que las medidas adoptadas respeten los
principios de razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación.
No obstante, el aumento
propuesto en la multa por permanencia irregular y la restricción temporal de
reingreso requieren de una adecuada fundamentación técnica y jurídica que
demuestre su idoneidad y necesidad, así como su proporcionalidad en sentido
estricto. De igual forma, es recomendable reforzar la claridad normativa
mediante definiciones precisas, determinación expresa de plazos y
procedimientos, y previsión de supuestos excepcionales por razones humanitarias.
Por lo demás, corresponde
al legislador ponderar la oportunidad y conveniencia de la reforma y su
aprobación se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/nmm
Cod.3898-2025
PGR-OJ-158-2025
POTESTAD MIGRATORIA DEL
ESTADO. VISA RUN. VISA DE TURISTA. RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE MULTAS.
La señora Ana
Julia Araya Alfaro, del Área de Comisiones Legislativas II de la Asamblea
Legislativa requiere el criterio de este órgano asesor
sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.854,
en la Comisión Especial de Turismo, denominado “LEY PARA REGULAR EL
REINGRESO DE EXTRANJEROS EN CONDICIÓN DE TURISTA Y FORTALECER LA GESTIÓN
MIGRATORIA. REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 33 Y 91 DE LA LEY GENERAL DE MIGRACIÓN Y
EXTRANJERÍA, LEY N.º 8764 DEL 01 DE MARZO DE 2010”.
Mediante opinión jurídica PGR-OJ-158-2025
del 13 de octubre del 2025, suscrita por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se
concluyó que el proyecto de ley, en tanto pretende evitar la práctica conocida
como "visa run", que permite a extranjeros con estatus de turista
renovar su estadía al salir y reingresar al país, se enmarca dentro de la
potestad soberana del Estado para regular el ingreso, permanencia y salida de
personas extranjeras. La iniciativa persigue un objetivo legítimo vinculado a
la protección del orden jurídico y del interés público y es constitucionalmente
viable siempre que las medidas adoptadas respeten los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación.
No obstante, el aumento propuesto en la
multa por permanencia irregular y la restricción temporal de reingreso
requieren de una adecuada fundamentación técnica y jurídica que demuestre su
idoneidad y necesidad, así como su proporcionalidad en sentido estricto. De
igual forma, es recomendable reforzar la claridad normativa mediante
definiciones precisas, determinación expresa de plazos y procedimientos, y
previsión de supuestos excepcionales por razones humanitarias.
Por lo demás, corresponde al legislador
ponderar la oportunidad y conveniencia de la reforma y su aprobación se enmarca
dentro de su ámbito de discrecionalidad.