Dictamen : 180 - del 28/08/2025

28 de agosto de 2025

PGR-C-180-2025

Señora

Marisol Andrea Monge Ortiz

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Buenos Aires

Estimados señores:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio MBA-SCM-0347-2025 del 15 de mayo de 2025, remitido a nuestras oficinas ese mismo día y mediante el cual se solicita nuestro criterio jurídico sobre lo siguiente:

I. SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA Y EL CRITERIO LEGAL.

En el oficio MBA-SCM-0347-2025 se informa que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Buenos Aires, mediante acuerdo n.°30 tomado en la sesión ordinaria n.° 54-2025 del lunes 12 de mayo de 2025, aprueba la moción para enviar una consulta a la Procuraduría General de la República sobre la legalidad de la participación del primer vicealcalde en las sesiones del concejo municipal en compañía del alcalde.

Señalan que el objeto de la consulta es: “La consulta se plantea por cuanto es necesario para este Concejo Municipal tener claridad sobre este tema a consultar, al ser parte de nuestras funciones aprobar los reglamentos internos, entre estos el reglamento de sesiones, para el Presidente del Concejo dirigir las Sesiones Municipales, otorgar la palabra a los participantes, vigilar el correcto uso y distribución de los recursos económicos del municipio, por consiguiente es necesario tener claridad en diferentes aspectos legales para mantener una actuación correcta y apegada al ordenamiento jurídico, de esta forma evitando incurrir en actos desproporcionados o ilegales”. Por lo que se plantean las siguientes interrogantes:

1. ¿Resulta procedente que el primer Vicealcalde participe en las sesiones del Consejo Municipal con voz, estando a su vez presente del alcalde quién también hace uso de su derecho a voz?

2. ¿Es legalmente permitido que el primer Vicealcalde participe en presencia del alcalde en las sesiones del Consejo Municipal durante el horario laboral, dejando las funciones operativas y administrativas asignadas?

3. ¿Si dentro de las funciones que establece la Alcalde para el primer Vicealcalde incluye "asistir a las sesiones de Consejo Municipal en mi ausencia o presencia si se requiere" se debe interpretar como facultad de participación con voz del primer Vicealcalde a todas las sesiones del Consejo Municipal en presencia de la alcaldesa?

4. ¿Se encuentra dentro de las facultades del alcalde Municipal darle entre sus funciones al primer Vicealcalde asistir a todas las Sesiones del Consejo Municipal en su presencia con voz?

5. ¿El primer Vicealcalde puede sustituir al alcalde en las Sesiones Municipales en caso de que este último este en otra actividad propia de su cargo, dentro, fuera del recinto municipal o en el extranjero?

La consulta no se acompaña del criterio legal que exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica como requisito para solicitar nuestro criterio, en su lugar se exponen una serie de situaciones que a criterio del concejo municipal le imposibilitan cumplir con dicho requisito y sobre las cuales haremos referencia en el siguiente apartado.

Una vez analizado el oficio n.° MBA-SCM-0347-2025, se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:

II. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

b) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta.

c) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados. (Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

III. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

En el caso bajo análisis, la consulta no se acompaña del criterio jurídico, en su lugar se exponen una serie de situaciones que, a criterio del Concejo Municipal de la Municipalidad de Buenos Aires, le imposibilitan el cumplimiento de dicho requisito de admisibilidad.

En resumen, el concejo municipal justifica la no presentación del criterio legal porque no cuentan con un asesor legal, señalan que la alcaldesa designó al asesor legal municipal de planta como asesor de confianza del concejo, pero fue rechazado por mayoría calificada por incompatibilidad de funciones y su afinidad con la Administración. Además, señalan que no cuentan con recursos propios para contratar un profesional externo, y que no pertenecen a confederaciones o federaciones. En razón de ello consideran que es viable se les exima de la presentación del criterio jurídico interno.

Habiendo analizado con detalle las razones indicadas para no cumplir con el requisito de admisibilidad que establece el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley n.° 6815, se considera que no se justifica la imposibilidad que se alega.

Resulta importante insistir en la importancia de que se haga cumplir el requisito de acompañar la consulta del criterio legal, en el tanto no es un requisito antojadizo de la Procuraduría General de la República, sino que viene dispuesto de forma expresa en nuestra Ley Orgánica. Esta Institución está obligada por el principio de legalidad, por lo que no puede obviar el cumplimiento de sus propias normas, siendo entonces una obligación para nuestros consultantes aportar el criterio legal acompañado de la consulta, a excepción de las auditorías internas, quienes si se encuentran facultados legalmente para realizar la consulta de forma directa.

Si bien en nuestros dictámenes se ha señalado que, excepcionalmente, si no se cuenta con abogado institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra institución afín, como podría ser una federación o confederación de Municipalidades a la cual pertenezca el Municipio, o por un asesor legal externo, y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. Para aplicar tal excepción nos corresponde realizar un análisis minucioso del caso particular.

Así las cosas, en el caso de marras, respetuosamente se considera que no se agotaron todas las posibilidades para obtener el criterio legal. Si bien en nuestra jurisprudencia se han señalado como ejemplos que se puede acompañar del criterio de una federación o confederación de Municipales o un asesor externo, también existe la posibilidad de acudir al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, o pedir colaboración de asesoría a una municipalidad o concejo municipal vecino. También, el concejo pudo aceptar el criterio del asesor de planta de forma excepcional, sin que ello implicara un nombramiento como su asesor de confianza, únicamente para cumplir con el requisito legal.

Es preciso recordar que, el criterio debe contener un análisis jurídico detallado de cada uno de los puntos que son sometidos a nuestra consideración, es decir dar respuesta a cada una de las preguntas que se formulen. La finalidad de dicho requisito es poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto legal a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Se ha considerado que el criterio legal es de suma importancia ya que brinda insumos fundamentales para analizar el tema consultado, tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante, lo cual permite alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría podría brindar. (Al respecto, entre muchos otros véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).

Adicionalmente, hemos señalado que el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal, sino cuenta con ella, agotar otras posibilidades con instituciones a fin a su labor, sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018 y C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).

Con base en lo anterior, se concluye que la consulta planteada resulta inadmisible, porque no cumple con los requisitos de admisibilidad que exige nuestra Ley Orgánica.

IV. ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL OBJETO DE CONSULTA:

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior y en aras de colaborar con el Concejo Municipal de la Municipalidad de Buenos Aires, nos permitimos señalar algunos antecedentes relacionados con el tema consultado, con la finalidad que puedan ser utilizados como orientación sobre el tema de interés.

Con meridiana claridad hemos señalado en nuestra jurisprudencia administrativa que el vicealcalde primero solo puede sustituir al alcalde cuando este se encuentre realmente ausente o imposibilitado de ejercer sus labores habituales, ya que si el alcalde se encuentra ejerciendo sus funciones o competencias sea fuera o dentro del recinto municipal, no significa que se encuentra ausente, excusado o inhibido para ejercer. En el dictamen C-308-2011 del 08 de diciembre de 2011, se indicó expresamente:

“De lo expuesto se desprende sin mayor dificultad que, ante la ausencia del Alcalde, ya sea temporal o definitiva, corresponde, por su orden, al primer y segundo vicealcalde, este último en caso de imposibilidad para que asuma el primero, ejercer de pleno derecho las competencias endilgadas al Ejecutivo Municipal y en consecuencia, la representación judicial del Gobierno Local, recaería sobre estos cuando se configure la circunstancia dicha.

Empero, no resulta jurídicamente posible que el Alcalde estando en ejercicio de sus funciones, dentro del recinto municipal, decida enviar al primer Vicealcalde a las sesiones del Concejo Municipal, ya que este último, se encuentra facultado para tal conducta únicamente ante la ausencia temporal o definitiva del primero, la cual debe encontrarse debidamente justificada”.

En el mismo sentido, en el dictamen C-311-2014 del 29 de setiembre de 2014, se señaló textualmente:

“El artículo 17 del Código Municipal enumera una serie de obligaciones y atribuciones propias de los alcaldes municipales, específicamente el inciso c) señala que el alcalde debe: “Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.”

De lo anteriormente señalado es claro que alcalde municipal es el obligado a asistir por derecho propio con voz a las sesiones del Concejo, asambleas, reuniones y demás actos, sin embargo, si el Alcalde se ausenta de manera temporal o definitiva, de conformidad con el artículo 14 del Código Municipal, al vicealcalde primero le correspondería acudir a las sesiones del Concejo Municipal y demás actos, pero no como vicealcalde propiamente dicho, sino en sustitución de pleno derecho del Alcalde, ya que cuando éste sustituye al Alcalde en su ausencia lo hace con las mismas responsabilidades y competencias del Alcalde titular.

Sobre este punto, la jurisprudencia electoral, ha señalado:

“Sin ahondar en las figuras de la sustitución, la representación y la delegación, lleva razón el recurrido en el sentido de que la señora no puede asumir sus funciones mientras él se encuentre ejerciéndolas. Por tanto, cuando el alcalde indica que, para los casos en que no puede asistir a determinadas reuniones, se concreta a pedirle a algún funcionario o persona de su confianza que acuda a representarlo en determinado evento o reunión en que esté involucrada la Municipalidad, no se trata de la figura de la sustitución, ni de la figura de la delegación de funciones en los términos del artículo 17 inciso b) del Código Municipal, sino de la representación.

En otras palabras, el alcalde no se aparta de las funciones que legalmente tiene asignadas, como sí lo haría ante enfermedad, vacaciones, licencia concedida o supresión de su credencial, en donde si correspondería su sustitución. Precisamente el vicealcalde asume las labores del alcalde tratándose de una sustitución, como lo analizaba este Tribunal en la citada resolución n.° 1296-M-2011, al citar: "(...) se buscaba que al estar el vicealcalde primero inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo".

Bajo este concepto, la representación que acusa la interesada no es causa de amparo ya que, según lo señaló este Tribunal en la resolución n.° 1755-E8-2009 de las 14:15 horas del 23 de abril de 2009, las tareas de representación que encarga el alcalde permiten precisar tres aspectos esenciales: a) no se trata de la sustitución formal del alcalde y, por ende, de la representación legal de la Municipalidad; b) no está comprometido el desempeño del cargo de alcalde como funcionario de elección popular; c) la actividad a la que asiste la persona designada por el alcalde no reviste un carácter formal u oficial que requiera la toma de alguna decisión en punto al quehacer de la Corporación Municipal.

Además, el hecho de que otros funcionarios asistan a diversas reuniones o actividades en representación del alcalde no es un hecho que, en sí mismo, produzca la invisibilización del cargo que ostenta la vicealcaldesa primera, como si lo producen la indefinición de funciones o el encargo de tareas al vicealcalde segundo, que sustentan la estimación de este recurso. Lo anterior, siempre y cuando se entienda también que el alcalde se encuentra en funciones y que quien lo representa es un funcionario municipal.” (Resolución N.° 5446-E1-2012.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticuatro de julio de dos mil doce).

Cabe señalar que el vicealcalde primero sólo puede suplir al Alcalde cuando éste se encuentre realmente ausente o imposibilitado de ejercer sus labores habituales, ya que si el Alcalde se encuentra ejerciendo sus funciones o competencias, es decir, no se encuentra ausente, excusado o inhibido para ejercer sus funciones, sino que solamente por ejemplo se encuentra atendiendo una diligencia fuera de la oficina y no puede asistir a la sesión del Concejo Municipal, no puede el vicealcalde primero suplir al Alcalde titular ya que habría una duplicidad o simultaneidad de funciones

Sobre lo anterior, podemos citar el dictamen C-308-2011 del 8 de diciembre del 2011, el cual expresamente señala que:

“Empero, no resulta jurídicamente posible que el Alcalde estando en ejercicio de sus funciones, dentro del recinto municipal, decida enviar al primer Vicealcalde a las sesiones del Concejo Municipal, ya que este último, se encuentra facultado para tal conducta únicamente ante la ausencia temporal o definitiva del primero, la cual debe encontrarse debidamente justificada.”

En razón de lo anteriormente expuesto, es criterio de éste Órgano Asesor que el vicealcalde primero solo puede asistir con derecho de voz a las sesiones del Concejo Municipal, reuniones, asambleas y demás actos, únicamente cuando esté cumpliendo con su función de sustituir de pleno derecho al Alcalde municipal ante su ausencia temporal o definitiva justificadas”. (El resaltado no corresponde al documento original).

Recientemente, en el dictamen PGR-C-006-2025 del 20 de enero de 2025, se atendió la consulta de una Municipalidad sobre la posibilidad de que los alcaldes deleguen en la vicealcaldía su participación en las sesiones del concejo municipal. Esta Procuraduría concluyó que, aún después de la entrada en vigencia de la ley n.° 10310,[1] se mantiene la obligación del alcalde de asistir a las sesiones del concejo municipal, ya que esa obligación constituye una de las competencias esenciales del alcalde municipal, por lo que es indelegable.

Se concluyó que la obligación del alcalde de asistir a las sesiones del concejo municipal solo puede ser asumida por la vicealcaldía, mediante la figura de la sustitución en los siguientes supuestos: 1- ausencias temporales, 2- ausencias definitivas y 3- impedimentos que imposibiliten al alcalde participar en las sesiones, ello de conformidad con los artículos 14 y 17 inciso c) del Código Municipal. El dictamen de cita señala expresamente:

“Se nos consulta si el alcalde municipal puede delegar en la vicealcaldía su participación en las sesiones del Concejo Municipal cuando requiera asistir a reuniones, a eventos diplomáticos o se encuentre realizando otras labores propias del cargo.

Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría ha establecido que la participación del alcalde en las sesiones del Concejo Municipal es una de sus competencias esenciales, por lo que esa tarea resulta indelegable. Nos referimos al dictamen C-233-2017 del 18 de octubre del 2017 en el que indicamos que la figura del alcalde, creada por el constituyente de 1949, tiene como fin principal servir como ejecutor de las decisiones municipales y colaborar activamente en la deliberación previa a la formación de la voluntad del Concejo, lo que refuerza su papel indispensable en el gobierno municipal:

"El artículo 17.c) del Código Municipal establece expresamente que una de las funciones del Alcalde de la Municipalidad es asistir con voz, pero sin voto, a todas las sesiones del respectivo Concejo Municipal, amén de estar obligado a asistir también a todas las asambleas, reuniones y demás actos públicos que la municipalidad realice.

Luego, debe indicarse que la asistencia y participación del Alcalde en las sesiones del Concejo Municipal es indudablemente esencial.

En este sentido, cabe destacar que una de las principales razones jurídicas que justifican la existencia del cargo de Alcalde se relaciona directamente con la ejecución de los acuerdos del Concejo Municipal y, por tanto, con la articulación de la coordinación y cooperación necesaria para que la política y las prioridades de desarrollo establecidas por el Concejo Municipal, se realicen de forma efectiva.

Debe insistirse. La institución del Alcalde tiene, en parte, su origen en la necesidad, sentida por el Constituyente de 1949, de que el gobierno municipal contara con un funcionario ejecutivo -tal y como lo denomina el numeral 169 constitucional-, dedicado por entero a sus labores, que tuviese entre sus fines poner en debida forma los acuerdos y resoluciones municipales y que colaborara con el Concejo Municipal en la concreción de sus políticas y prioridades locales. (Ver Acta de la Asamblea Constituyente N. 0 80 de 1 de junio de 1949) (…)

Obsérvese que el artículo 17.c es expreso en prescribir que la prerrogativa del Alcalde para asistir a las sesiones del Concejo, es tanto una atribución como una obligación. Esto por cuanto la asistencia y participación del Alcalde en las sesiones del Concejo es indudablemente necesaria para que aquel pueda cumplir, de una forma eficaz y eficiente, con su deber de servir de ejecutor de las decisiones y políticas del Concejo.

Obsérvese que, de acuerdo con el artículo 17.c en comentario, el Alcalde no es un mero asistente en la sesión del Concejo, pues la Ley le garantiza el derecho de voz, sea de participar activamente en las deliberaciones de ese cuerpo deliberante. Ergo, aunque el Alcalde no concurra con su voto en la formación de la voluntad del Concejo Municipal, lo cierto es que sí tiene el deber de participar en la deliberación previa a la formación de esa voluntad. Dicho de otra forma, el alcalde municipal está obligado a asistir a las sesiones del Concejo como parte esencial o sustantiva de sus funciones y atribuciones."

La duda que se plantea es si con motivo de la entrada en vigencia de la ley n.° 10310 del 3 de marzo del 2023 (lo cual ocurrió con posterioridad a la emisión del dictamen recién transcrito) se habilitó la posibilidad de que el alcalde delegue en el vicealcalde su participación en las sesiones del Concejo Municipal cuando decida asistir a reuniones, eventos diplomáticos u otras labores propias del cargo.

Para analizar esa situación interesa transcribir tanto el texto original del artículo 17, inciso c), del Código Municipal, como la versión de esa norma con posterioridad a la promulgación de la ley 10310 citada.

(…)

Nótese entonces que la reforma operada al artículo 17, inciso c), del Código Municipal por medio de la ley n.° 10310 se circunscribió básicamente a regular la posibilidad de que el alcalde pudiese ser sustituido por la primera vicealcaldía en sus ausencias temporales o definitivas y en los casos de impedimento. Lo realmente innovador fue lo relacionado con la posibilidad de sustitución en los casos de impedimento, pues en lo relativo a las ausencias temporales o definitivas ya el artículo 14 del Código Municipal encargaba la sustitución a las vicealcaldías. Esa norma dispone:

(…)

Esta Procuraduría, al referirse al proyecto de ley que culminó con la aprobación de la ley n.° 10310 mencionada, había indicado que el principal objetivo de la reforma era agregar los casos de impedimento dentro de las circunstancias que permitían a los vicealcaldes sustituir a los alcaldes en su participación tanto en las sesiones del Concejo Municipal, como en las asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice. Nos referimos a la PGR-OJ-060-2022 del 22 de abril del 2022, en la que indicamos lo siguiente:

"Este proyecto de ley consta de un único artículo, mediante el cual se propone la reforma del inciso c) del artículo 17 del Código Municipal, Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998.

(…) la modificación pretende que la primera vicealcaldía sustituya al alcalde, en sus ausencias temporales, definitivas o por impedimento del caso, en las sesiones del concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice,

sin necesidad de aprobación previa del concejo municipal.

En primer término, debe recordarse que, el artículo 14 del Código Municipal permite que el titular de la vicealcaldía primera sustituya, de pleno derecho, al alcalde en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias, y, a su vez, en los casos en que ésta no pueda sustituir al alcalde, lo hará la vicealcaldía segunda.

Dicho numeral señala: (…)

En virtud de lo anterior, el aspecto novedoso que implementaría la reforma propuesta es la sustitución del alcalde ante casos de "impedimento”. Es decir, la norma permitiría que el vicealcalde primero sustituya al alcalde ante el concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos municipales, en supuestos donde exista algún impedimento para su participación, por ejemplo, cuando medie un interés personal del alcalde sobre un tema específico."

Así, es criterio de esta Procuraduría que aún después de la entrada en vigencia de la ley n.° 10310 se mantiene la obligación del alcalde de asistir a las sesiones del Concejo Municipal. Esa obligación constituye una de las competencias esenciales del alcalde municipal, por lo que no puede ser delegada, pues ello infringiría lo dispuesto en el artículo 90, inciso c), de la Ley General de la Administración Pública, según indicamos en el dictamen C-233- 2017 ya citado, así como en los pronunciamientos C-207-2007 de 25 de junio de 2007, C-031-2019 del 11 de febrero de 2019, C-302-2020 del 3 de agosto de 2020 y C-231-2024 del 14 de octubre de 2024, entre otros.

Partiendo de lo anterior, la obligación del alcalde de asistir a las sesiones del Concejo Municipal solo puede ser asumida por la vicealcaldía, mediante la figura de la sustitución, en los tres supuestos contemplados en los artículos 14 y 17, inciso c), del Código Municipal: 1) ausencias temporales, 2) ausencias definitivas, y 3) impedimentos que imposibiliten al alcalde participar en las sesiones respectivas.

Cabe señalar que la reforma operada al artículo 17, inciso c), del Código Municipal por la ley 10310 no estuvo orientada a permitir que el alcalde delegue discrecionalmente en la vicealcaldía su participación en las sesiones del Concejo Municipal; por el contrario, esa reforma ratificó la obligación del alcalde de asistir a esas sesiones, salvo en los casos de ausencias temporales o definitivas (supuestos ya contemplados en el artículo 14 del Código Municipal) y en los casos de impedimento (supuesto adicionado por la ley n.° 10310 al artículo 17, inciso c, del mismo Código).

Partiendo de lo anterior, no es posible interpretar que, como producto de la entrada en vigencia de la ley n.° 10310, el alcalde pueda delegar en la vicealcaldía su participación en las sesiones del Concejo para asistir a "reuniones, eventos diplomáticos u otras labores propias del cargo". De hecho, la norma no menciona siquiera la figura de la delegación. Por ello, la interpretación correcta es que el alcalde está obligado a participar en todas las sesiones del Concejo, en las asambleas, en las reuniones y en los demás actos que la municipalidad realice, salvo casos de ausencia temporal, ausencia definitiva o de impedimento. (El resaltado no pertenece al original).

El dictamen PGR-C-006-2025, fue confirmado por el Dictamen PGR-C-037-2025 del 24 de febrero de 2025.

Así las cosas, queda claro que la función de la figura del vicealcalde es la de sustituir al alcalde, en su ausencia temporal, definitiva o ante motivo de impedimento; cuya interpretación no se asemeja de ninguna manera a un ejercicio de funciones o competencias de forma conjunta. En el dictamen PGR-C-101-2025 del 26 de mayo de 2025, indicamos puntualmente:

“Comencemos por indicar que, sin lugar a dudas, el titular del funcionario ejecutivo que alude la norma constitucional -art. 169-, es el Alcalde propietario o titular -art. 14 del Código Municipal (CM)-, electo popularmente por un periodo fijo. Siendo este jerarca administrativo unipersonal [2], como administrador general y jefe de las dependencias municipales, al que se le confieren una serie de labores y funciones de dirección, operación, representación y coordinación, entre otras -art. 17, inciso a) del CM- (Entre otros muchos, dictamen C-209-2019 de 22 de julio de 2019).

Y para que este jerarca administrativo pueda cumplir con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones públicas sustanciales en la corporación territorial, el legislador optó por la creación de un órgano auxiliar, en directa relación con él, que venga a sustituirlo y ejercer parte de sus funciones: la Vicealcaldía primera (Dictamen C-209-2019, op. cit.).

(…)

El Vicealcalde Primero, es un servidor permanente de tiempo completo, que participa de la actividad ordinaria de la Municipalidad, con competencias administrativas y operativas, según le han sido previamente encomendado, mediante delegación, por el Alcalde -arts. 14 y 17, inciso b del CM, en relación con el 89 y ss. de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-. Pero también, con una labor extraordinaria y esencial, la de sustituir al Alcalde en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución (Dictamen C-127-2020 de 3 de abril de 2020 y pronunciamiento PGR-OJ-102-2024 de 23 de agosto de 2024).

(…)

Posteriormente, por Ley No. 10.188 se adiciona un artículo 14 bis al Código Municipal que, de manera específica, determina la forma y el momento en el cual el Alcalde debe designar, por delegación, las funciones administrativas y operativas del Vicealcalde Primero.

Como dato relevante, según constatamos en el expediente legislativo 21.790, en el que se tramitó la citada Ley 10.188, el Tribunal Supremo de Elecciones rindió su informe TSE-1161-2020 de 23 de junio de 2020, sobre aquella propuesta legislativa y advirtió que el entonces texto base podría crear una confusión en punto a quién es, en realidad, el superior administrativo. Reafirmado que quien ejercer la alcaldía es el jerarca, quien ocupe la alcaldía es el "superior jerárquico supremo" de las dependencias administrativas -art. 103 de la LGAP-. Determinando entonces que las funciones de las vicealcaldías primeras deben corresponderse con su perfil de "segundo a bordo" de la institución; empero, sin que ello signifique que las atribuciones puedan ser equivalentes a las de su superior, pues ello distorsionaría el organigrama y la jerarquía del municipio (Folios 447-448).

De modo que, si interpretamos los artículos 14 y 14 bis , en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarlas [3], y basándonos especialmente en los antecedentes legislativos [4] que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma bis, se puede inferir que el vicealcalde primero ha sido creado como un órgano "adjunto" (Dictamen C-127- 2020 de 3 de abril de 2020), como colaborador directo del Alcalde municipal [5] , al que le competen, por delegación, funciones administrativas y operativas que aquél le asigne de manera formal, precisa, suficiente, oportuna y que sean acordes a su rango, responsabilidad y jerarquía equiparable dentro de la estructura municipal -art. 14 bis del CM- (Dictámenes C-007-2013 de 28 de enero de 2013. C-260-2013 de 22 de noviembre de 2013. C-109-2014 de 28 de marzo de 2014. C-133-2016 de 08 de iunio de 2016 v C-127-2020, op. cit.), además de sustituirlo en sus ausencias temporales y definitivas.

Como es obvio, la asignación competencial, en concreto la delegación de funciones, se encuentra impuesta directamente al Alcalde titular. Por lo que es posible afirmar que el Vicealcalde primero carece de potestades decisorias con relevancia externa de carácter propio, sino que es ante todo un colaborador inmediato del Alcalde, por delegación de funciones, al que se subordina jerárquicamente de modo pleno, pues no hay un ejercicio conjunto [6] de funciones, por parte de los dos funcionarios a la vez, sino una delegación de las propias del Alcalde titular en aquel.

(…)

De modo que sus responsabilidades administrativas [las del vicealcalde] serán entonces las que le delegue el Alcalde y las tareas específicamente de colaboración que le sean puntual y discrecionalmente asignadas por aquel, y no otras; las cuales deberán ser satisfechas y cumplidas bajo el mando jerárquico del aquél otro titular jerarca.

Los únicos supuestos en que compete al Vicealcalde primero adoptar actos externos, expresivos de la competencia de la Alcaldía como órgano, es cuando se encuentre sustituyendo de pleno al Alcalde titular (por ausencia o impedimento de éste) y cuando este delegue en él la resolución de un asunto determinado o de un tipo de acto en general (en cuyo caso se requiere la publicación en el Diario Oficial del acto de delegación, por disponerlo así el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública).

Con base en la jurisprudencia administrativa que hemos citado, el vicealcalde no puede ejercer simultáneamente las funciones que por ley le corresponden al alcalde. La Procuraduría ha sido clara al señalar que la participación en las sesiones del concejo es una función esencial e indelegable del alcalde. Por lo tanto, si el alcalde se encuentra ejerciendo las labores propias de su cargo, ya sea dentro o fuera del recinto municipal, no hay lugar para una sustitución por parte del vicealcalde.

La única excepción podría ser la posibilidad de que el vicealcalde participe en las sesiones del concejo municipal para exponer un asunto especifico que le haya sido delegado por el alcalde, en razón de las funciones administrativas y operativas le fueron delegadas por ley. En tal caso, su participación sería similar a la de cualquier funcionario que deba ser escuchado para la toma de decisiones del órgano colegiado, con el fin de alcanzar los fines municipales, sin que ello implique una sustitución del alcalde.

Para acceder a los dictámenes citados en el presente documento y todos los demás emitidos por la Procuraduría General de la República, pueden ingresar a nuestra página oficial Sistema Costarricense de Información Jurídica, en la pestaña “PGR SINALEVI” al costado izquierdo dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente seleccionar el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se requiere.

I. CONCLUSIÓN:

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea se declara inadmisible porque no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica.

En aras de colaborar con el Concejo Municipal de la Municipalidad de Buenos Aires se citan algunos pronunciamientos que ha emitido esta Procuraduría en su función consultiva, que pueden servir de orientación al consultante.

Cordialmente,

María Fernanda Barquero Moya

Abogada, Despacho Procurador General

MFBM/pes

[1] Reforma Código Municipal. Reforma del inciso c) del artículo 17 de la ley 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998.

PGR-C-180-2025

INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. NO SE ADJUNTA EL CRITERIO LEGAL Y LAS RAZONES PARA LA OMISIÓN NO SE JUSTIFICAN. PARTICIPACIÓN DE LA FIGURA DEL VICEALCALDE EN LAS SESIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL.

La señora Marisol Andrea Monge Ortiz, Secretaria del Concejo Municipal de la Municipalidad de Buenos Aires, remite el oficio MBA-SCM-0347-2025 del 15 de mayo de 2025. Se solicita un criterio jurídico sobre lo siguiente:

1. ¿Resulta procedente que el primer Vicealcalde participe en las sesiones del Consejo Municipal con voz, estando a su vez presente del alcalde quién también hace uso de su derecho a voz?

4. ¿Se encuentra dentro de las facultades del alcalde Municipal darle entre sus funciones al primer Vicealcalde asistir a todas las Sesiones del Consejo Municipal en su presencia con voz?

La consulta no se acompaña del criterio legal de la asesoría de la institución. El Concejo Municipal justifica la omisión argumentando que no cuentan con un asesor legal de confianza, no tienen recursos para contratar uno externo y no pertenecen a federaciones. Por ello, consideran que se les debe eximir de este requisito.

La Procuraduría, en Dictamen PGR-C-180-2025 de 28 de agosto de 2025, declaró la inadmisibilidad de la consulta.

La inadmisibilidad se basa en el incumplimiento del requisito de acompañar la consulta con un criterio legal detallado.

En el caso de marras, respetuosamente se considera que no se agotaron todas las posibilidades para obtener el criterio legal. Si bien en nuestra jurisprudencia se han señalado como ejemplos que se puede acompañar del criterio de una federación o confederación de Municipales o un asesor externo, también existe la posibilidad de acudir al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, o pedir colaboración de asesoría a una municipalidad o concejo municipal vecino. También, el concejo pudo aceptar el criterio del asesor de planta de forma excepcional, sin que ello implicara un nombramiento como su asesor de confianza, únicamente para cumplir con el requisito legal.

Sin perjuicio de la inadmisibilidad, y en aras de colaborar, la Procuraduría cita jurisprudencia administrativa relevante sobre el tema. Se destaca que el vicealcalde solo puede sustituir al alcalde cuando este se encuentre ausente, temporal o definitivamente, o impedido de ejercer sus funciones. La participación del alcalde en las sesiones del concejo es una función esencial e indelegable, y no puede ser delegada para que el alcalde asista a otras actividades. La figura del vicealcalde es de "sustitución", no de "ejercicio conjunto" de funciones.

Se citan los pronunciamientos: C-308-2011 del 08 de diciembre de 2011, C-311-2014 del 29 de setiembre de 2014, PGR-C-006-2025 del 20 de enero de 2025, PGR-C-037-2025 del 24 de febrero de 2025, PGR-C-101-2025 del 26 de mayo de 2025.

CONCLUSIONES: Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea se declara inadmisible porque no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica.