Accesibilidad
Dictamen : 167 - del 06/08/2025
06
de agosto de 2025
PGR-C-167-2025
Señora:
Daniela Agüero Bermúdez
Jefa Área Legislativa VII
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación y por
encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio
AL-CPAJUR-1264-2025 del 10 de marzo de 2025, remitido a nuestras oficinas ese
mismo día, y por medio del cual, se nos comunica que la Comisión Permanente de
Asuntos Jurídicos, requiere nuestro criterio jurídico sobre el proyecto de ley n.° 24.540 denominado: “ADICIÓN DE UN INCISO I) Y UN
INCISO J) AL ARTÍCULO 2 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY N.° 9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, Y SUS REFORMAS”.
De previo debemos señalar que
el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la
audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.
(Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-
2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159-
2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022,
PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de
2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo
de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de
febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, entre otros).
I.
SOBRE LAS CONSULTAS
PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS
La función consultiva de la Procuraduría General de la República, se
rige por lo establecido en su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de
1982, específicamente en el artículo 1, y está condicionada al cumplimiento de
los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del mismo cuerpo
normativo.
La Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico de la
Administración Pública, y en esa condición cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Hemos señalado que la Asamblea Legislativa puede ser considerada como
Administración Pública cuando la consulta se vincula con el ejercicio de su
función administrativa, pero no cuando el criterio solicitado se refiera al
ejercicio de su función legislativa.
En nuestra jurisprudencia administrativa hemos sostenido que a pesar de
que no existe previsión legal que se relacione con el ejercicio de la función
legislativa, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula
la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el
ejercicio de las funciones que la Constitución Política les atribuye.
Por lo tanto, se emiten criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o aspectos jurídicos que pueden considerarse
parte de la función de control político y que razonablemente pueden estimarse
de interés general. Esta colaboración, aunque no está no está expresamente
dispuesta en la ley, tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las
funciones parlamentarias, mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico.
En reiterados pronunciamientos hemos señalado que esta colaboración
mediante asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la
Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la
asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración
Pública. Así el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el
contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de
la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.
(Véase entre muchos otros los pronunciamientos: OJ-030-2017 de 9 de marzo de
2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018,
C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020
de 20 de abril de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023,
PGR-C-084-2024 de 2 de mayo de 2024).
Aparte de lo anterior,
hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea
Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la
admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de
este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el
contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se
refiera a éstos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a
cabo al discutirlos y analizarlos.
Es decir, la Procuraduría
ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión
u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la
iniciativa legal respectiva, no
así, aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un
proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el
aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión
jurídica n.°. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y
los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de
junio de 2020, C-471- 2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo
de 2021).
II.
SOBRE LOS REQUISITOS DE
ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS
La colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos
esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario
implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de
agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de
2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
PGR-C- 318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre
de 2023, entre otros).
De conformidad con los artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.°6815, se han
desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a
saber: a) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y
precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias
cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de
interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta, b)
que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos
los temas cuestionados y; c) Que la consulta sea formulada por
el jerarca administrativo de la institución.
En ese sentido la consulta es inadmisible, ya que, según el
artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, no se pueden consultar los asuntos que sean
competencia de otros órganos administrativos con una competencia especial
establecida por ley. Por lo que, uno de los requisitos de admisibilidad de las
consultas es que el tema no sea competencia de otro órgano.
III.
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. NO SE RINDE CRITERIO SOBRE MATERIAS RESERVADAS A OTRAS INSTITUCIONES.
“(…)
en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su
criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la
Contraloría General de la República.
Al
respecto, hemos señalado:
"En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo
184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde
está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia
presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En
este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea
de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas 01-016-98 del 6 de marzo
de 1998 y 01-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es el órgano encargado
constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo
que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo
12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector
del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en
esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte,
dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y
prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le
opongan." (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de
setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido
dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio
de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020,
PGR-C-146- 2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).
En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta pretende hacer una
interpretación auténtica de los numerales 67 y 77 de la Ley General de
Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021), con el fin de limitar en
su aplicación, los contratos de arrendamiento y arrendamiento financiero, a
partir del texto ya dispuesto de la norma. Esto con fundamento, según se
indica, en discordancias de criterio que en su aplicación han surgido entre
Administraciones y la propia Contraloría General de la República. De ahí que,
indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de
contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa
materia.
Como vimos, la competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida
por la Contraloría General de la República, y, conforme con los artículos 128 y
129 de la Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de
Hacienda, cuando así corresponda. En consecuencia, haciendo una mejor
ponderación de la materia que involucra el proyecto de ley consultado y en
congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de
dictámenes, lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un
criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre
materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado. En otras palabras, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible
emitir el criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos
normativos o proyectos de ley relacionados claramente relacionados con la
contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras
instancias consultivas.
Lo anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir
una opinión jurídica sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un
proyecto atinente a la materia de contratación administrativa, versen a su vez
sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva”.
En el presente caso, el proyecto de ley consultado busca adicionar
dos incisos al artículo 2 de la Ley General de Contratación Pública, n.° 9986 de 27 de mayo de 2021, con el fin de se
excluya de la aplicación de dicha ley las contrataciones que realice la
Oficina de Atención a la Víctima del Delito del Ministerio Público al amparo de
lo establecido en la Ley 8720, Ley de Protección a Víctimas, Testigos y demás
Sujetos Intervinientes en el Proceso Penal; y la actividad contractual de los
sujetos beneficiarios de los incisos c) y d) del artículo 15 de la Ley 8634,
Sistema de Banca para el Desarrollo.
En consecuencia, indudablemente, un criterio jurídico sobre el tema, se
centraría en el régimen de contratación pública y analizaría figuras y
regulaciones propias de esa materia; dichos asuntos, exceden las competencias
de asesoría de la Procuraduría.
IV.
CONCLUSIÓN:
Por las razones indicadas, la consulta del proyecto de ley n.° 24.540 denominado: “ADICIÓN DE UN INCISO I) Y UN INCISO J) AL ARTÍCULO 2
DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY N.°
9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, Y SUS REFORMAS”, es
inadmisible.
Cordialmente,
María Fernanda Barquero Moya
Abogada, Despacho Procurador General
MFBM/pes
PGR-C-167-2025
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. MATERIA COMPETENCIA DE
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La señora Daniela Agüero Bermúdez, Jefa del Área Legislativa
VII de la Asamblea Legislativa, remite el oficio AL-CPAJUR-1264-2025 del 10 de
marzo de 2025, solicitando el criterio jurídico de la Procuraduría General de
la República sobre el proyecto de ley n.º 24.540 denominado:
"ADICIÓN DE UN INCISO I) Y UN INCISO J) AL ARTÍCULO 2 DE LA LEY GENERAL DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY N.º 9986, DE 27 DE MAYO DE 2021, Y SUS
REFORMAS".
La Procuraduría, en Dictamen PGR-C-167-2025 de 06 de
agosto de 2025, declaró la inadmisibilidad de la consulta.
La inadmisibilidad se fundamenta en que la función
consultiva de la Procuraduría no abarca asuntos cuya competencia es de otros
órganos administrativos. El proyecto de ley que se consulta busca adicionar dos
incisos al artículo 2 de la Ley General de Contratación Pública, n.º 9986, para
excluir de su aplicación ciertas contrataciones. Un criterio jurídico sobre
este tema se centraría en el régimen de contratación pública y sus
regulaciones, lo cual excede las competencias de asesoría de la Procuraduría.
En este sentido, la Procuraduría ha señalado en su
jurisprudencia administrativa que no puede rendir su criterio sobre materias
reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la
República. De conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política y
la Ley Orgánica de la Contraloría, a este órgano le corresponde pronunciarse
sobre el uso correcto de los fondos públicos y la materia de contratación
administrativa. La Contraloría es el órgano rector del ordenamiento de control
y fiscalización superiores, y sus disposiciones son de acatamiento obligatorio.
Además, la Ley n.° 9986 también establece que la
competencia consultiva en esta materia debe ser ejercida por la Contraloría
General de la República y la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de
Hacienda.
CONCLUSIÓN: La consulta del proyecto de ley n.º
24.540 es declarada inadmisible porque la materia de contratación
administrativa es competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría
General de la República y otras instancias especializadas, no de la
Procuraduría General de la República.