Opinión Jurídica : 125 - del 08/08/2025

08 de agosto 2025

PGR-OJ-125-2025

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPASOC-1029-2024 por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa en el sentido de consultar nuestro criterio con respecto al proyecto de ley n.° 24.291, denominado “Reforma a la ley n.° 10159 “Ley Marco de Empleo Público” y Estatuto de Servicio Civil, para dotar de segunda instancia los procesos disciplinarios de despido, de funcionarios no adscritos al Régimen de Servicio Civil y otras reformas necesarias.”

I. CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia indica que la iniciativa busca reformar la Ley Marco de Empleo Público con el fin de corregir contradicciones y omisiones, así como de utilizar la experiencia del Tribunal de Servicio Civil y del Tribunal Administrativo de Servicio Civil. Señala que dentro de las principales reformas se encuentra la creación de una segunda instancia para los procesos disciplinarios de despido de funcionarios no adscritos al régimen de servicio civil. Agrega que para ello se propone la integración del Tribunal de Servicio Civil con seis miembros, divididos en dos salas especializadas, de manera tal que una de las salas conozca las apelaciones contra las resoluciones del jerarca en materia de despidos del régimen estatutario y la otra se encargue de las apelaciones provenientes de las entidades descentralizadas.

Sostiene que el proyecto de ley pretende además reparar las inconsistencias en la normativa actual. En esa línea, propone reformar los artículos 14 y 190 del Estatuto de Servicio Civil para dejar claro que la competencia del Tribunal de Servicio Civil en materia de despidos es para conocer ese tipo de asuntos en segunda instancia. También pretende eliminar la causal de despido inmediato para los servidores públicos que obtengan dos evaluaciones de desempeño consecutivas inferiores al 70%, pues se considera que el proceso de despido debe garantizar el debido proceso y la posibilidad de oponer defensas procesales.

Indica que la Ley Marco de Empleo Público dejó sin funciones al Tribunal Administrativo de Servicio Civil al trasladar su principal competencia ―la de conocer en segunda instancia lo relativo a la materia de despidos― al Tribunal de Servicio Civil. Agrega que el proyecto pretende solucionar esa situación, para lo cual propone integrar a los miembros del Tribunal Administrativo de Servicio Civil al Tribunal de Servicio Civil. Además, pretende derogar varios artículos (ordinarios y transitorios) de la Ley Marco de Empleo Público y de la Ley n.° 8777, para eliminar inconsistencias normativas que existen entre ellos.

Indica que el proyecto tiende a modificar el procedimiento de despido, para que el plazo de dos meses dispuesto para llevarlo a cabo comience a contar a partir del traslado de cargos al funcionario y no desde la designación del órgano director del procedimiento. También señala que el proyecto busca corregir un error material en el artículo 21 de la ley, pues el inciso b) de esa norma le otorga quince días al servidor para ejercer su derecho de defensa dentro del procedimiento de despido, mientras que el inciso g) del mismo artículo le concede diez días para ello.

De seguido nos referiremos al proyecto de ley n.° 24.370, sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que nuestro criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

Dentro de los principales cambios que propone la iniciativa que se analiza se encuentran los relacionados con los siguientes temas:

1.- Crear una segunda instancia para los procesos disciplinarios de despido de funcionarios no adscritos al régimen de servicio civil

El proyecto de ley n.° 24291 tiene dentro de sus objetivos establecer una segunda instancia administrativa para los procesos disciplinarios de despido que involucren a funcionarios públicos que no estén adscritos al régimen de servicio civil, como es el caso de los servidores de las instituciones descentralizadas, lo cual busca alinear los procedimientos de despido con el principio de doble instancia, a efecto de propiciar una revisión objetiva de las resoluciones de despido.

Al respecto, cabe señalar que si bien el ámbito de cobertura de la Ley Marco de Empleo Público abarca a todos los entes descentralizados, incluidas las instituciones autónomas (artículo 2), la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa

Las reglas particulares a las que se refiere el párrafo anterior surgieron como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la Ley Marco de Empleo Público. En esa resolución, la Sala Constitucional sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo el sector público (incluidos los tres Poderes de la República, los entes descentralizados y las instituciones autónomas); sin embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos. Sostuvo, específicamente, que “… no es inconstitucional que el legislador someta a toda la Administración Pública a una ley marco de empleo público, siempre y cuando observe rigurosamente los principios de separación de poderes y no vacíe de contenido los grados de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las universidades del Estado, a la CCSS y a las municipalidades.”

Aun cuando el resultado del control facultativo de constitucionalidad no tiene efectos vinculantes para el legislador en relación con los vicios de fondo que detecte la Sala Constitucional, las observaciones que realizó ese Tribunal en la opinión consultiva 17098-2021 citada en lo relativo a la infracción al principio de División de Poderes y a la autonomía de segundo y tercer grado de los entes descentralizados con competencias constitucionalmente asignadas, fueron adoptadas por la Ley Marco de Empleo Público y plasmadas en varios de sus artículos, en los que se establecieron reglas especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas, reglas que tienen como objetivo salvaguardar la independencia o el grado de autonomía de esas instituciones.

En materia disciplinaria, la resolución mencionada indicó que “… lo referente a evaluación del desempeño y el ejercicio de la potestad disciplinaria, queda reservado a cada poder del Estado y a los entes supra citados [los que tengan autonomía de segundo y tercer grado], toda vez que estas potestades son consustanciales al ejercicio de sus competencias constitucionales o a la realización de los fines constitucionalmente fijados. Quiere esto decir, que en lo tocante a estos temas todo el funcionariado de cada poder y ente quedan sometidos a las disposiciones internas que cada uno de estos dicten al respecto.”

La resolución a la que se refiere el extracto anterior propició que el párrafo final del artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público (norma donde se regula lo relativo al procedimiento de despido) dispusiera que “El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa aplicarán el proceso de despido de acuerdo con su normativa interna, sus propias leyes o estatutos, según sea el caso. De no existir normativa institucional al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de derecho público, los principios generales del derecho público, el Código de Trabajo y el Código Procesal Civil.”

El proyecto de ley que se analiza no deroga expresamente la disposición transcrita, pero tampoco hace la salvedad de que la segunda instancia que se crea no es aplicable directamente a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Tal omisión podría generar confusiones innecesarias y, en el peor de los casos, propiciar la inconstitucionalidad de la reforma que se pretende realizar. Por ello, sugerimos hacer referencia expresa en la reforma a ese aspecto.

Adicionalmente, debemos indicar que, a juicio de esta Procuraduría, sujetar el acto final de despido emitido por un ente descentralizado con autonomía de primer grado a una segunda instancia ante el Tribunal de Servicio Civil, no viola la autonomía administrativa de esos entes, pues en materia de empleo público, la propia Constitución Política habilita al legislador ―con las salvedades ya apuntadas― para regular las condiciones bajo las cuales han de prestarse servicios personales en todo el sector público, habilitación que se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, norma según la cual, “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

Ciertamente, una segunda instancia para conocer en vía administrativa el acto final de despido emitido por las instituciones cubiertas por el régimen de Servicio Civil (como ya está dispuesto en la legislación vigente), o para conocer el acto final de despido declarado por el resto de las instituciones públicas (como se propone en el proyecto), podría generar demoras significativas en la ejecución del acto de despido; sin embargo, ese es un tema de oportunidad y conveniencia que deberá evaluar la Asamblea Legislativa al aprobar o rechazar la reforma propuesta.

2.- Reformar los artículos 14 y 190 del Estatuto de Servicio Civil para dejar claro que la competencia del Tribunal de Servicio Civil en materia de despidos es para conocer ese tipo de asuntos en segunda instancia

El proyecto de ley en estudio pretende modificar los artículos 14 y 190 del Estatuto de Servicio Civil para establecer explícitamente que la competencia del Tribunal de Servicio Civil en lo que se refiere a los despidos de servidores sujetos al régimen de servicio civil, consiste en conocer, en segunda instancia, los recursos de apelación que planteen los interesados. Lo anterior con el fin de armonizar esas normas con las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público.

Con respecto a este tema, debe recordarse que antes de la aprobación de la Ley Marco de Empleo Público, el Tribunal de Servicio Civil tenía la atribución de conocer, en primera instancia, los casos de despido, previa información levantada por la Dirección General de Servicio Civil. Contra lo resuelto por el Tribunal de Servicio Civil las partes podían interponer recurso de apelación, que sería conocido por el Tribunal Administrativo de Servicio Civil.

La Ley Marco de Empleo Público estableció que la decisión final de despedir a un funcionario público es competencia del jerarca institucional (artículo 21) y que “En el caso de las personas servidoras públicas que laboran en una institución cubierta por la Ley 1581, Estatuto de Servicio Civil, de 30 de mayo de 1953, el recurso de apelación se concederá en ambos efectos ante el Tribunal de Servicio Civil.” (artículo 22).

A pesar de lo anterior, la Ley Marco de Empleo Público no reformó los artículos 14 y 190 del Estatuto de Servicio Civil para ajustarlos a la nueva competencia atribuida al Tribunal de Servicio Civil, por lo que la reforma que se propone, en tanto pretende homogenizar los artículos 14 y 190 del Estatuto de Servicio Civil con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 de la Ley Marco de Empleo Público, responden a una adecuada técnica legislativa que permite aclarar las dudas sobre la materia, así como evitar interpretaciones contrarias al espíritu del legislador.

Cabe señalar, no obstante, que tanto el texto propuesto del artículo 14 del Estatuto de Servicio Civil, como el de su artículo 190, indican que el recurso de apelación ante el Tribunal de Servicio Civil procede, “… previa información levantada de conformidad con las disposiciones del numeral 21 de la Ley Marco de Empleo Público (…)”. Esa redacción constituye un resabio de la normativa vigente antes de la Ley Marco de Empleo Público, por lo que sugerimos que, en vez de hacer referencia a la “información levantada” de conformidad con las disposiciones del numeral 21 de la Ley Marco de Empleo Público, se haga alusión al “procedimiento administrativo” llevado a cabo de conformidad con esa norma.

3.- Eliminar la causal de despido inmediato para los servidores públicos que obtengan dos evaluaciones de desempeño consecutivas inferiores al 70%

El proyecto de ley propone eliminar la disposición que establece el "despido inmediato" para los servidores públicos que obtengan dos evaluaciones de desempeño consecutivas inferiores al setenta por ciento (70%). La justificación de esa reforma es que cualquier despido debe derivar de un procedimiento administrativo disciplinario que garantice plenamente el debido proceso y permita al funcionario oponer excepciones, como la prescripción o la caducidad. La reforma no pretende eliminar la causal de despido, sino su carácter inmediato.

Al respecto, estima esta Procuraduría que la propuesta resulta acorde con los principios de defensa y debido proceso que deben imperar para la imposición de una sanción administrativa, categoría esta última a la que pertenecen las sanciones disciplinarias de despido.

A pesar de lo anterior, el texto que sugiere el proyecto de ley para el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público mantiene una referencia al “despido inmediato”, pues si bien se suprime ese término del párrafo primero, el párrafo segundo de esa misma norma indica que “Si pese a la aplicación del plan remedial, la persona servidora pública no logra mejorar su desempeño y obtiene de forma consecutiva otra calificación inferior al setenta por ciento (70%), se configurará la causal de despido inmediato.”

Para que la reforma que se propone sea congruente con su objetivo, sugerimos eliminar cualquier referencia al “despido inmediato” del artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público.

4.- Asignar funciones a los integrantes del Tribunal Administrativo de Servicio Civil

La iniciativa legislativa propone que los miembros del Tribunal Administrativo de Servicio Civil se integren al Tribunal de Servicio Civil. Lo anterior con la finalidad de asignarle funciones a los primeros, pues la Ley Marco de Empleo Público, al trasladar las competencias del Tribunal Administrativo de Servicio Civil en materia de despidos al Tribunal de Servicio Civil, los dejó sin funciones. Además, el proyecto propone derogar los artículos que dieron origen y regulaban al Tribunal Administrativo de Servicio Civil.

A juicio de esta Procuraduría, la propuesta reseñada es congruente con los cambios que sugiere el proyecto de ley en relación con la posibilidad de establecer un recurso de apelación, en vía administrativa, contra los actos finales de los entes descentralizados en los que se acuerde el despido de alguno de sus funcionarios.

En ese sentido, es razonable que los integrantes de un órgano especializado, como lo es el Tribunal Administrativo de Servicio Civil, se integren al Tribunal de Servicio Civil a efecto de que asuman esa nueva competencia.

En todo caso, se sugiere que sea por vía reglamentaria (y no legal) que se defina la forma en que el Tribunal de Servicio Civil ―al cual se suman los integrantes del Tribunal Administrativo de Servicio Civil― asuma el conocimiento de las apelaciones tanto de los despidos de servidores cubiertos por el régimen de servicio civil, como de los que no están bajo esa cobertura. Lo anterior a efecto de que haya más flexibilidad para definir la distribución interna de competencias del Tribunal de Servicio Civil.

5.- Establecer que el plazo de dos meses para llevar a cabo el procedimiento de despido inicie a partir del traslado de cargos al funcionario y no desde la designación del órgano director del procedimiento

El proyecto de ley propone que el plazo máximo de dos meses para la conclusión del procedimiento de despido regulado en el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público empiece a contar a partir del traslado de cargos al funcionario investigado y no desde el momento en que el jerarca institucional nombra al órgano director, como está regulado actualmente.

Sobre ese punto, consideramos que la propuesta contribuye a brindar seguridad al servidor investigado con respecto a la fecha exacta en que empieza a correr el plazo para llevar a cabo el procedimiento administrativo.

El inicio del plazo desde la notificación formal de los cargos al funcionario garantizaría que el período establecido para llevar a cabo el procedimiento se relacione directamente con el día en que el investigado tiene conocimiento de las faltas que se le atribuyen, y con el momento en que puede activar plenamente su derecho de defensa. Un acto interno, como el nombramiento del órgano director, no se notifica a las partes, por lo que es posible que, en caso de que se utilice ese criterio, el plazo para llevar a cabo el procedimiento disciplinario inicie y avance sin que el funcionario investigado tenga conocimiento de su existencia.

Un aspecto directamente ligado con este asunto consiste en que las normas de la Ley Marco de Empleo Público que rigen el procedimiento de despido no establecen consecuencia alguna para el incumplimiento del plazo de dos meses establecido para llevar a cabo el procedimiento administrativo disciplinario.

Si bien es cierto, el artículo 255 de la Ley General de la Administración Pública dispone que los plazos obligan a la Administración, también lo es que otras normas de la misma Ley establecen, como regla de principio, que el incumplimiento de un plazo no necesariamente genera la nulidad de lo actuado.

En ese sentido, el artículo 63, inciso 2), de la Ley General de la Administración Pública señala que las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario. Por otra parte, el artículo 329, inciso 3), de la misma Ley dispone que el acto recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley. De la armonización de ambas normas, se arriba a la conclusión de que, salvo en los casos en que el legislador haya dispuesto expresamente la perentoriedad, los plazos administrativos son ordenatorios, por lo que su incumplimiento no tiene virtud invalidante y, por ende, carecen de trascendencia anulatoria. (Ver en ese sentido el dictamen de esta Procuraduría C-068-2011 del 15 de marzo de 2011 y el C-164-2015 del 25 de junio de 2015).

En virtud de lo expuesto, se sugiere analizar la posibilidad de conferir alguna consecuencia específica al incumplimiento del plazo de dos meses establecido en el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo público para llevar a cabo el procedimiento disciplinario que ahí se regula.

6.- Unificar el plazo que debe otorgarse al servidor para contestar el traslado de cargos

En relación con este aspecto, el proyecto de ley pretende corregir una inconsistencia evidente en la que incurre el artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público en lo relativo al plazo que se otorga al funcionario investigado para refutar las faltas que se le imputan.

En ese sentido, el inciso b) del artículo 21 citado dispone que “Recibida, por parte del jerarca institucional, queja o denuncia o informado de presunta falta que, a su criterio, amerite el inicio de un procedimiento de despido, este nombrará un órgano director del proceso, el cual formulará por escrito los cargos y dará traslado a la persona servidora pública, por un término de quince días (…)”, mientras que el inciso g), de ese mismo artículo establece que “Evacuadas las pruebas, resueltas las excepciones previas presentadas dentro del plazo de los diez días otorgados para oponerse al traslado de cargos y presentadas las conclusiones por las partes o vencido el plazo para ello, se tendrá el expediente debidamente instruido y se elevará el informe respectivo al jerarca institucional para que dicte resolución definitiva.”

Para corregir la incongruencia apuntada, el proyecto de ley sugiere modificar el inciso b) del artículo 21 de la Ley Marco de Empleo Público para establecer que el plazo para contestar el traslado de cargos será de diez días.

A juicio de esta Procuraduría, tal propuesta es útil para subsanar la contradicción a la que se ha hecho referencia.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, y con la finalidad de evitar cuestionamientos en torno a la constitucionalidad de la reforma que propone el proyecto de ley n.° 24.291, sugerimos indicar, expresamente, que la segunda instancia que se crea para que el Tribunal de Servicio Civil conozca los recursos de apelación que se planteen contra los actos finales de despido acordados por los entes descentralizados, no es aplicable directamente a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Asimismo, sugerimos analizar las demás observaciones formuladas, en el entendido de que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de política legislativa.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc